7.4. Исполнение бюджетов

После изучения параграфа вы сможете:

. определить основные принципы, в соответствии с которыми организуется процесс исполнения бюджетов;

назвать стадии исполнения бюджетов;

. перечислить функции органов Федерального казначейства РФ.

Исполнение бюджета — важнейший этап бюджетного процесса, на котором реализуются намеченные прогнозы, планы, программы. Эф­фективное и экономное использование бюджетных ассигнований оп­ределяет возможность осуществления приоритетных положений бюд­жетной политики государства в целом, каждого субъекта РФ и муни­ципального образования. Рассмотрим на примере 1999 г., как был исполнен федеральный бюджет (см. табл. 7.4.1).

На результаты перевыполнения бюджета (особенно в части дохо­дов) значительное влияние оказали тенденции определенного ожив­ления реального сектора экономики. За 1999 г. объем ВВП составил 4545,5 млрд руб., что на 13,2% выше объема ВВП, предусмотренного Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год», и на 3,2% превышает ВВП в 1998 г. Благодаря росту экономики поступле­ния в федеральный бюджет доходов в денежном выражении за 1999 г. (615,5 млрд руб.) превысили показатель плана на 85,5 млрд руб. Зна­чительный объем доходов федерального бюджета позволил увеличить непроцентные расходы и одновременно обеспечить достижение пер­вичного профицита в 1999 г. в размере 2,5%, что на 0,9% выше, чем планировалось. Помимо роста ВВП на перевыполнение плана по до­ходам оказали влияние следующие факторы: фактический уровень инфляции (36,5%) оказался выше плановой величины (30%); факти­ческий среднегодовой курс доллара США (24,8 руб. за 1 долл.) превы­сил прогнозный курс (21,5 руб. за 1 долл.), что обеспечило рост валют­ных поступлений в рублевом эквиваленте. Нельзя не отметить и ре­зультаты совершенствования налогового администрирования, направ-

 

 

¹ По данным Министерства финансов РФ: Отчет об исполнении федерального бюд­жета за 1999 г.

ленные на усиление контроля, снижение неденежных расчетов и дру­гие мероприятия. Исполнение бюджета по расходам позволило впер­вые за 10 лет обеспечить финансирование социальных отраслей в пол­ном объеме в соответствии с параметрами утвержденного бюджета.

Исполнение бюджета призвано обеспечить полное и своевремен­ное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и финан­сирование всех запланированных бюджетных расходов. Исполнение бюджета начинается после его утверждения законодательными (пред­ставительными) органами власти. В настоящее время основные про­цедуры исполнения бюджетов регламентирует Бюджетный кодекс РФ. Принципиально новым стало положение Бюджетного кодекса об ус­

тановлении в Российской Федерации казначейской системы испол­нения бюджетов (ст. 215). В соответствии с этой статьей на органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и испол­нение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными сред­ствами. Сами же эти органы являются кассирами всех распорядите­лей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учрежде­ний.

С 1918 г. в России действовала банковская система исполнения бюджетов. При этом Государственный банк обеспечивал кассовое ис­полнение бюджетов, включающее в себя сбор и учет доходов бюдже­тов, межбюджетное перераспределение доходов, открытие и ведение лицевых счетов бюджетополучателей, организацию учета и отчетнос­ти по всем операциям с бюджетными средствами. С выходом эконо­мики из рамок централизованного планирования стала изменяться и банковская система. Образование коммерческих банков и переориен­тация функций Центрального банка РФ привели к тому, что были се­рьезно ослаблены банковский учет и контроль бюджетных средств. В результате возникали задержки в их перечислении, допускалось не­целевое использование. Следствием существенных недостатков бан­ковского исполнения бюджета стало наращивание инфляционных про­цессов, так как кредитование дефицита бюджета осуществлялось ав­томатически и носило эмиссионный характер.

В связи с этим со всей остротой встал вопрос о создании нового государственного финансового органа, который смог бы обеспечить эффективное исполнение федерального бюджета. Следует отметить, что промышленно развитые страны, например, Швеция, США, Изра­иль, Австралия, Германия, осуществляют исполнения государствен­ных бюджетов через систему казначейства.

Казначейская система представляет собой качественно новый спо­соб исполнения бюджета, при котором обязательства бюджетополу­чателей по принятию к исполнению и последующему непосредствен­ному осуществлению платежей за предоставленные товары, выполнен­ные работы и оказанные услуги от имени и по поручению их берет на себя и осуществляет казначейство, обеспечивая при этом целевое ис­пользование бюджетных средств.

Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федераль­ном казначействе» в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами федераль- ного бюджета, повышения оперативности в финансировании государ­ственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств была создана единая централизованная система органов федерального казначейства в составе Министерства финансов РФ. Практическое внедрение казна­чейской системы исполнения федерального бюджета началось с 1993 г.

Единая централизованная система органов федерального казначей­ства состоит из Главного управления федерального казначейства Ми­нистерства финансов РФ и подчиненных ему территориальных орга­нов федерального казначейства по республикам в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям, гг. Москве и Санкт-Петербургу, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах. Органы казначейства являются юридическими лицами, имеют самостоятельные сметы расходов, текущие счета в уч­реждениях банков для выполнения хозяйственных функций. Казна­чейство подчиняется министру финансов РФ. Органы казначейства взаимодействуют с органами государственного управления республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований, городов Моск­вы и Санкт-Петербурга в процессе зачисления доходов и взаиморас­четов между бюджетами, а также координации работы по созданию информационной базы о состоянии бюджетной системы РФ. Главные задачи органов федерального казначейства: . организация, осуществление и контроль за исполнением респуб­ликанского бюджета РФ, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах казначейства в банках, исходя из принципа един­ства кассы;

. регулирование финансовых отношений между республиканским бюджетом РФ и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступ­лением и использованием внебюджетных (федеральных) средств;

. осуществление краткосрочного прогнозирования объемов госу­дарственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах государственных расходов, установлен­ных на соответствующий период;

.сбор, обработка и анализ информации о состоянии госу­дарственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления РФ отчетности о финансовых операциях Правительства РФ по республи­канскому бюджету РФ, государственных (федеральных) внебюджет­ных фондах, а также о состоянии бюджетной системы РФ;

. управление и обслуживание совместно с Центральным банком РФ и другими уполномоченными банками государственного внут­реннего и внешнего долга РФ;

. разработка методологических и инструктивных материалов, по­рядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компе­тенции казначейства, обязательных для органов государственной вла­сти и управления, предприятий, учреждений и организаций, включая организации, распоряжающиеся средствами государственных (феде­ральных) внебюджетных фондов; ведение операций по учету государ­ственной казны РФ.

Как уже отмечалось, структура органов казначейства представляет собой единую централизованную систему, которая соответствует бюд­жетному устройству и включает в себя три уровня — федеральный, региональный и местный.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» совершенствованию казна­чейских технологий посвящен отдельный раздел. В нем, в частности, указывается, что «к 1 октября 2001 г. все получатели средств федераль­ного бюджета, оставшиеся неохваченными казначейским контролем, должны быть также переведены на обслуживание в казначейство. Та­ким образом, формирование казначейской системы исполнения феде­рального бюджета будет завершено. Этот процесс необходимо интен­сифицировать и на региональном, и на местном уровне. Качественно новой технологией исполнения федерального бюджета, обеспечиваю­щей эффективное управление государственными средствами, являет­ся формирование единого счета федерального казначейства. Работу по ее практическому внедрению необходимо активизировать. Такая тех­нология позволит получать оперативную информацию о доходах и рас­ходах федерального бюджета, сократить срок прохождения средств от плательщиков налогов до федерального бюджета, снизить потребность федерального бюджета в заемных средствах».

Казначейская система исполнения федерального бюджета позволяет:

—     повысить эффективность использования бюджетных средств в части обеспечения их целевой направленности, своевременности и рациональности расходования;

—     снизить стоимость обслуживания внутреннего долга путем уве­личения точности прогнозирования доходов и расходов на базе опера­тивного учета и контроля;

— ускорить оборачиваемость бюджетных средств за счет сокраще­ния движения средств от распорядителя до конечных получателей.

В целях эффективного управления средствами федерального бюд­жета и сокращения сроков их прохождения до получателей бюджет­ных средств, сохранности, обеспечения централизованного учета по­ступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ и полу­чения оперативной информации о ходе исполнения федерального бюджета возникает необходимость оптимизации потоков движения средств федерального бюджета и сосредоточения их на едином казна­чейском счете (ЕКС). Методологической основой единого казначейс­кого счета является принцип единства кассы, установленный в Бюд­жетном кодексе РФ (ст. 216), на основе которого исполняются бюд­жеты всех уровней бюджетной системы РФ. Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, при­влечение и погашение источников финансирования дефицита бюдже­та и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исклю­чением операций по исполнению федерального бюджета, осуществля­емых за пределами Российской Федерации в соответствии с законода­тельством РФ.

Концепция функционирования ЕКС по учету доходов и средств федерального бюджета была одобрена распоряжением Правительства РФ от 23 января 2000 г. № 107-р. ЕКС представляет собой счет феде­рального казначейства, на котором аккумулируются денежные сред­ства федерального бюджета и отражаются операции органов государ­ственной власти РФ в валюте РФ по исполнению федерального бюд­жета. ЕКС открывается в учреждении Центрального банка РФ.

Функционирование системы органов федерального казначейства в условиях использования ЕКС является качественно новой техноло­гией исполнения федерального бюджета, в которой наиболее важны­ми являются следующие моменты:

•    централизация доходов и средств федерального бюджета на ЕКС, открытом Главным управлением федерального казначейства;

•     централизация операций по учету доходов бюджетов разных уров­ней на одном счете, открытом региональным управлением федераль­ного казначейства, распределение их между разными уровнями бюд­жетов и проведение расходов федерального бюджета на уровне регио­нального управления федерального казначейства;

•     ежедневное отражение в Главной книге федерального казначей­ства операций по доходам и расходам федерального бюджета, произ­веденным на уровне регионального управления федерального казна­чейства.

Новая технология позволит Правительству РФ иметь ежедневную информацию о фактическом наличии средств федерального бюджета и произведенных расходах федерального бюджета, необходимую для принятия решений о финансировании приоритетных расходов, целе­сообразности привлечения средств на финансирование дефицита фе­дерального бюджета. На рис. 7.4.1 представлена схема функциониро­вания ЕКС.

Напомним, что Бюджетный кодекс РФ установил казначейское ис­полнение бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Однако в современных условиях отсутствует единый механизм казначейского ис­полнения региональных и муниципальных бюджетов из-за наличия эко­номических, организационных и иных региональных различий. Право­вая база данного вопроса окончательно не сформирована, хотя Бюджет­ный кодекс РФ вводит ряд условий. Так, предоставление финансовой помощи из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на выравни­вание уровня минимальной бюджетной обеспеченности осуществляет­ся при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъек­та РФ через Федеральное казначейство РФ (ст. 134). В ст. 142 установ­лено, что исполнение бюджета закрытого административно-тер­риториального образования (ЗАТО) производится Федеральным каз­начейством РФ.

Органы федерального казначейства на договорной возмездной ос­нове могут осуществлять кассовое исполнение региональных и мест­ных бюджетов. Министерством финансов РФ утверждены типовое соглашение и правила кассового исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами федерального каз­начейства. По результатам анализа такой деятельности органов феде­рального казначейства в 1999—2000 гг. можно отметить, что ими осу­ществляется частичное обслуживание региональных и местных бюд­жетов более чем в 50 субъектах РФ. При этом федеральным казна­чейством производится исполнение в основном доходной части реги­ональных и местных бюджетов.

Альтернативным вариантом исполнения региональных и местных бюджетов органами федерального казначейства является создание казначейства для кассового обслуживания этих бюджетов в структуре административных (финансовых) органов. Работа по внедрению каз­начейского исполнения бюджетов силами специальных подразделе-

 

Отраслевые департаменты Министерства финансов РФ

--------------------------------------------- РГ^"

~~7ТГ

/ /

* '

	і		і г		і---- Г"
Управления федераль­ного казначейства
лице­вые счета		лице­вые счета		лице­вые счета		лице­вые счета

 

 

Контрагенты

бюджетных

организаций

 

Рис. 7.4.1. Схема функционирования единого счета при казначейском исполнении бюджета

ний, созданных в структуре финансовых органов, проведена или на­ходится в стадии организации в Амурской и Волгоградской областях, Ростове-на-Дону, Саратове, Краснодаре, Ярославле, Приморском крае, в Москве и Санкт-Петербурге, других регионах.

В Бюджетном кодексе РФ определены основные процедуры испол­нения бюджетов. Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

—      перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

—      распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регу­лирующих доходов;

—      возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

—      учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соот­ветствующего бюджета.

По расходам исполнение бюджетов осуществляется в пределах фак­тического наличия бюджетных средств на едином счете соответству­ющего бюджета. Нормами Бюджетного кодекса РФ установлен поря­док, который предписывает соблюдение обязательных последователь­но осуществляемых процедур санкционирования и финансирования. Основными этапами санкционирования и финансирования расходов являются:

—     составление и утверждение бюджетной росписи;

—      утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигно­ваниях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;

—     утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

—      принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

—      подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств;

—     расходование бюджетных средств (процедура финансирования).

Рассмотрим эти этапы подробнее.

Бюджетная роспись — документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансиро­вания дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на осно­ве утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и эконо­мической классификациями расходов бюджетов РФ с поквартальной разбивкой и представляется в орган исполнительной власти, ответствен-

15-5757 ный за составление бюджета, в течение 10 дней со дня утверждения бюджета. На основании бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств орган, составляющий проект соответствующего бюджета, составляет сводную бюджетную роспись в течение 15 дней после утверждения бюджета.

В течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной роспи­си орган, исполняющий бюджет, доводит показатели указанной рос­писи до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств. Доведение показателей сводной бюджетной росписи осуще­ствляется в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях на пери­од действия утвержденного бюджета. В течение 10 дней со дня полу­чения уведомления о бюджетных ассигнованиях бюджетное учрежде­ние обязано составить и представить на утверждение вышестоящего распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по уста­новленной форме. Бюджетное обязательство — признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возника­ющая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью. Лимит бюджетных обязательств — это объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий трех месяцев. Лимиты бюджетных обяза­тельств для распорядителей и получателей бюджетных средств утвер­ждаются органом, исполняющим бюджет, на основе проектов распреде­ления, утвержденных главными распорядителями бюджетных средств.

Получатели бюджетных средств имеют право принимать денежные обязательства по осуществлению расходов и платежей путем состав­ления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей, в пределах доведенных до них лимитов бюджет­ных обязательств и сметы доходов и расходов. Орган, исполняющий бюджет, совершает расходование бюджетных средств после проверки соответствия составленных платежных и иных документов, необходи­мых для совершения расходов, утвержденным сметам доходов и рас­ходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств.

По результатам исполнения бюджетов составляется отчетность в объеме и по формам, утверждаемым Министерством финансов РФ. Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ пред­ставляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об ис­полнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в фор* ме проекта федерального закона. Отчет об исполнении федерального бюджета должен быть составлен в соответствии со структурой и кода­ми бюджетной классификации, которые применялись при утвержде­нии Федерального закона о федеральном бюджете на отчетный год. Перечень обязательных документов и материалов, представляемых в Государственную Думу одновременно с отчетом об исполнении феде­рального бюджета, регламентируется Бюджетным кодексом РФ, но мо­жет быть дополнен Министерством финансов РФ.

Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении фе­дерального бюджета за отчетный финансовый год в течение 1,5 меся­ца после его представления в Государственную Думу и готовит соот­ветствующее заключение. Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяца после по­лучения заключения Счетной палаты РФ. По результатам рассмотре­ния отчета в Государственной Думе РФ может быть принято решение об утверждении либо отклонении отчета об исполнении федерально­го бюджета. Отчет об исполнении федерального бюджета утверждает­ся в форме федерального закона.

Важной составной частью работы по исполнению бюджета явля­ется экономический анализ результатов исполнения бюджета. Вы­воды экономического анализа, проводимого финансовыми органами, органами казначейства, ведомствами, другими структурами, исполь­зуются:

♦. для объективной оценки результатов исполнения бюджета; . выявления причин отклонений от утвержденных (уточненных) показателей;

. разработки предложений и рекомендаций, направленных на вы­явление резервов укрепления доходной базы бюджетов, обеспечение поступления в установленный срок платежей по каждому источнику доходов и каждому бюджету;

. разработки предложений по обеспечению своевременного фи­нансирования расходов по целевому назначению в меру выполнения производственных и оперативных планов; . укрепления финансовой дисциплины.

Важнейшими требованиями, предъявляемыми к анализу исполне­ния бюджета, являются: комплексность, документальная обоснован­ность, конкретность, использование широкого круга взаимоувязанных показателей бюджетной, статистической, ведомственной информа­ции. Анализ результатов завершает процесс исполнения бюджета.

ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ

1.   Назовите основные принципы, в соответствии с которыми организует­ся процесс исполнения бюджета.

2.   Проведите сравнительный анализ казначейской и банковской систем исполнения бюджета.

3.  Перечислите функции Федерального казначейства РФ.

4.  В чем заключается принцип «единства кассы» при исполнении бюджета?

5.  Какие задачи реализует технология ЕКС?

6.  Что такое бюджетная роспись и кем она утверждается?

7.   Назовите и охарактеризуйте основные этапы санкционирования и фи­нансирования расходов.

ЛИТЕРАТУРА

1.    Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изменениями и дополнениями).

2.   О федеральном казначействе: Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556.

3.   О федеральном казначействе Российской Федерации: Постановление Совета Министров — Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864 (с изме­нениями и дополнениями).

4.   О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2001 год и проекта Федерального закона «О федеральном бюд­жете на 2001 год», параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2003 года и перспективного финансового плана до 2003 года: Постановление Правительства РФ от 28 марта 2000 г. № 271.

5.    О бюджетной политике на 2002 год: Послание Президента РФ Феде­ральному Собранию РФ.

6.   Об экономической политике на 2001 год и некоторых аспектах страте­гии на среднесрочную перспективу: Заявление Правительства РФ и Централь­ного банка РФ.

7.    Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред.

М.В. Романовского, О.В. Врублевской. 2-е изд. М: Юрайт, 2000.

***

Теперь вы знаете, как формируется, утверждается, исполняется

бюджет, кто и как контролирует этот процесс. Важное значение при

этом имеет сбалансированность бюджета по доходам и расходам, осо­бенно для обеспечения экономического роста.