6.4. Система межбюджетных отношений

После изучения параграфа вы сможете:

. дать определение бюджетного федерализма и изложить его прин­ципы;

. назвать и охарактеризовать формы финансовой помощи бюд­жетам и условия ее предоставления;

. изложить основные направления реформы межбюджетных от­ношений.

Межбюджетные отношения — это отношения между органами го­сударственной власти РФ, органами государственной власти субъек­тов РФ и органами местного самоуправления по осуществлению бюд­жетного процесса. Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но основываться они могут на разных принципах. Принято различать уни­тарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав ни­жестоящих органов власти. Федеративные бюджетные системы стро­ятся на противоположных основах. Им присуща высокая степень са­мостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении един­ства общегосударственных интересов. Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют прин­ципами бюджетного федерализма.

К федеративным государствам, где в разной степени реализуются принципы бюджетного федерализма, относятся: Швейцария, Герма­ния, США, Канада, Российская Федерация, Австрия, Бельгия, Арген­тина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Австралия и др. Для классичес­кого федерализма характерен высокий уровень автономии отдельных территориальных образований, и такая автономия — объективная не­обходимость. Она не противоречит, а, наоборот, отвечает задаче обес­печения целостности страны. Не следует рассматривать как отступле­ние от федерализма разную степень автономии субъектов РФ. Напри­мер, в Канаде особый статус получила провинция Квебек, а в США при разграничении налогов между федеральным центром и штатами предусмотрены привилегии для Аляски.

Основная задача бюджетного федерализма — в конкретных эконо­мических и политических условиях выбрать наиболее эффективную модель бюджетных отношений. Для этого прежде всего необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, зак­репить соответствующие им источники финансирования, сформиро­вать систему оказания финансовой помощи слабым регионам. Крите­рием эффективности каждой конкретной модели в конечном счете могут выступать только качество и объем бюджетных услуг, предо­ставляемых населению. Каждая страна решает задачу выбора модели бюджетных отношений по-своему. Эффективность системы межбюд­жетных отношений определяется не степенью централизации/децен­трализации бюджетной системы, не наличием или отсутствием регу­лирующих налогов, не долями доходов/расходов федерального пра­вительства, не объемом и способами передачи финансовой помощи, а четко установленной и сбалансированной системой всех этих факто­ров, строго соответствующей особенностям данного федеративного государства.

Как правило, более высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран с высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченнос­ти между субъектами федерации. Например, в Германии вследствие роста неравенства между землями после объединения Западной и Во­сточной частей около 73% налоговых доходов взимаются на уровне федераций, а объем переданной финансовой помощи из федерального бюджета составляет более 20% доходов земель. Наоборот, в Канаде, где из 12 субъектов федерации только два характеризуются существен­но меньшей бюджетной обеспеченностью, в федеральный бюджет взи­мается только 48,2% налоговых доходов, объем финансовой помощи составляет около 15% доходов субъектов федерации. При этом и в Гер­мании, и в Канаде достигается основная цель межбюджетного регули­рования — выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов фе­дерации, т.е. конечным потребителям предоставляется относительно равный доступ к бюджетным услугам.

Асимметричность федерации не является отступлением от прин­ципов федерализма. Когда она вызвана объективной необходимостью, то является обязательным условием для сбалансированности интере­сов ее субъектов, а значит, и для сохранения единства федеративного государства. Россия относится к асимметричным федерациям. В ее состав, как определено в Конституции РФ, входят республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерально­го значения Москва и Санкт-Петербург. Согласно ст. 5 Конституции

РФ все субъекты РФ равны между собой. Принцип равенства прав не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сло­жившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям для функционирования и развития субъектов РФ.

Бюджетный кодекс РФ регламентирует следующие принципы меж­бюджетных отношений:

•         распределение и закрепление расходов бюджетов по определен­ным уровням бюджетной системы РФ;

•         разграничение (закрепление) на постоянной основе и распреде­ление по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

•         равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных об­разований;

•         выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченно­сти субъектов РФ, муниципальных образований;

•         равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федераль­ным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Особо следует остановиться на принципе равенства, который пред­полагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Напри­мер, Федеральным законом от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О феде­ральном бюджете на 2001 год» установлено, что в бюджеты субъектов РФ в 2001 г. зачисляются поступления от следующих федеральных налогов:

. налога на доходы с физических лиц — в размере 99% доходов;

. налога на игорный бизнес — в размерах сверх минимальных ста­вок, установленных законодательством Российской Федерации;

. акцизов на этиловый спирт-сырец из пищевого сырья, спирт эти­ловый из пищевого сырья (за исключением спирта-сырца), спирт пи­тьевой, водку и ликероводочные изделия, спиртосодержащие раство­ры, производимые на территории Российской Федерации, — в разме­ре 50% доходов;

. акцизов на остальные товары, производимые на территории Рос­сийской Федерации, за исключением акцизов на нефть и стабильный газовый конденсат, природный газ, легковые автомобили, мотоциклы, бензин автомобильный, дизельное топливо, масло для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, этиловый спирт- сырец из всех видов сырья (за исключением пищевого), спирт этило­вый из всех видов сырья (за исключением пищевого и спирта-сырца из всех видов сырья, за исключением пищевого), — в размере 100% доходов.

Единые нормативы отчислений не решают проблемы выравнива­ния бюджетной обеспеченности, так как бюджеты субъектов РФ раз­личаются и по финансовому потенциалу, поэтому весьма важным яв­ляется установление принципов оказания финансовой помощи. БК РФ регламентирует, что нормативы минимальной бюджетной обеспечен­ности, являющиеся основой для расчета финансовой помощи субъек­там РФ из федерального бюджета, определяются на основе единой ме­тодики с учетом социально-экономических, географических, климати­ческих и иных особенностей субъектов РФ и согласовываются с субъектами РФ до принятия Закона о бюджете на очередной финансо­вый год.

Оказание финансовой помощи может осуществляться в следующих формах:

. дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности;

. субвенции и субсидии на финансирование отдельных целевых рас­ходов;

. бюджетные кредиты;

. бюджетные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов.

В случае получения финансовой помощи из федерального бюдже­та на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъект РФ не имеет права:

.ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ, в лучшие условия (по оплате труда, командировочным и прочим расходам) по сравнению с государствен­ными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);

. предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в раз­мере, превышающем 3% расходов бюджета субъекта РФ;

•. предоставлять государственные гарантии субъекта РФ в разме­ре, превышающем 5% расходов бюджета субъекта РФ.

Подобные ограничения распространяются и на муниципальные образования — получателей финансовой помощи из бюджета субъек­та РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспечен­ности. Рассмотрим, как распределяется по объемам и видам финансо­вая помощь, предоставляемая из федерального бюджета (без ссуд и кредитов).

 

¹ Составлено по данным законов о федеральном бюджете на 2000 и 2001 гг.

* Эквивалент 20 млн долл. США.

Анализ данных табл. 6.4.1 показывает, что примерно половина рас­ходов федерального бюджета в части финансовой помощи бюджетам других уровней направляется регионам через фонд финансовой под­держки субъектам РФ. Обращает на себя внимание фонд компенса­ций (35,13% - в 2000 г. и 17,89% - в бюджете 2001 г.). В 2001 г. за счет средств этого фонда будут финансироваться субвенции на реализацию федеральных законов «О ветеранах», «О социальной защите инвали­дов», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». На

2001 I*, запланировано увеличение государственной поддержки дорож­ного хозяйства (7,96% - в 2000 г. и 10,87% - в 2001 г.). Дотации и субвенции занимают относительно небольшой удельный вес (6,02% — в 2000 г. и 15,34% — в 2001 г.) и предназначены для оказания финансо­вой помощи закрытым административно-территориальным образова­ниям, на содержание инфраструктуры г. Байконур (Казахстан), горо­ду-курорту Сочи, Республике Дагестан, на восстановление экономи­ки Чечни, реализацию ряда программ.

Фонд финансовой поддержки субъектов РФ формируется в составе федерального бюджета, начиная с 1994 г. Методика формирования фонда практически ежегодно пересматривается, что связано с поиска­ми новых эффективных механизмов регулирования межбюджетных отношений. В 1998 г. было принято Постановление Правительства РФ, в котором утверждалась Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг. Этот документ направлен на решение следующих задач:

•     повышение эффективности функционирования региональных бюджетных систем, оздоровление региональных финансов;

•   сокращение объема дотаций и количества дотационных территорий;

•    минимизацию встречных финансовых потоков;

•   обусловленность выделения средств и повышение контроля и от­ветственности за их использование регионами;

•    обеспечение дополнительной финансовой поддержки высокодо­тационным территориям;

•    создание механизмов избирательной инвестиционной поддерж­ки территорий;

•     использование режимов совместного финансирования за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ для реали­зации отдельных программ и проектов;

•    повышение заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении про­изводственного и налогового потенциала территории, рационализации расходов и обеспечении сбалансированности бюджетов.

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта РФ, предоставляемая для выравнивания уровня минимальной бюд­жетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финан­совых затрат на предоставление государственных услуг в целях фи­нансирования расходов, обеспечивающих минимальные государствен­ные социальные стандарты. При этом минимальные государственные социальные стандарты — это государственные услуги, предоставле­ние которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантиру­ется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации.

Субвенции и субсидии бюджетам субъектов РФ предоставляются на финансирование: расходов по федеральным целевым программам; ка­питальных расходов; расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; иных целевых расходов.

Целевые бюджетные ссуды бюджетам субъектов РФ на финанси­рование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером зат­рат либо сезонным характером поступлений доходов, могут быть вы­даны по решению федеральных исполнительных органов власти. Но при этом цели предоставления, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам РФ определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Ссуда предос­тавляется на полгода (раньше срок использования ссуды ограничи­вался годом).

Система межбюджетных отношений включает не только отноше­ния между Российской Федерацией и ее субъектами, но и внутри субъекта — между региональными органами власти и органами мест­ного самоуправления. Общие принципы организации межбюджетных взаимоотношений в субъектах федерации определены в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ«0 финансовых основах мест­ного самоуправления в Российской Федерации». Согласно закону для предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям в составе расходов бюджета субъекта РФ образуется фонд финансо­вой поддержки муниципальных образований. Распределение средств фонда осуществляется в соответствии с формулой, учитывающей чис­ленность населения муниципального образования, долю детей дош­кольного и школьного возраста и долю лиц пенсионного возраста и площадь территории, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами, а также другие факторы, определяющие особенности дан­ного субъекта РФ.

Конституция РФ относит вопросы финансового регулирования, в том числе и межбюджетного, к ведению Российской Федерации. Сле­довательно, общие принципы данного процесса, определяемые на фе­деральном уровне, подлежат реализации по всей вертикали бюджет­ной системы. Одновременно ст. 8 Бюджетного кодекса РФ относит вопросы межбюджетных отношений регионального уровня, в том числе распределение доходов и расходов между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами, определение порядка и условий предоставле­ния финансовой помощи к компетенции органов государственной вла­сти субъектов РФ. Порядок предоставления и расчета финансовой по­мощи на выравнивание уровня социально-экономического развития муниципальных образований, субвенций на финансирование целевых расходов определяются законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год.

Предоставление субъектам РФ права самостоятельно формировать свои отношения с местными органами власти является отличитель­ной чертой государств с федеративным устройством. При этом феде­ральные органы власти заинтересованы в том, чтобы общая стратегия развития бюджетной системы, разрабатываемая в Центре, была под­держана субъектами РФ. В этих целях федеральные власти формиру­ют и дают субъектам. РФ свои рекомендации по формированию меж­бюджетных отношений регионального уровня. Эти рекомендации мо­гут быть оформлены в виде типовых моделей построения межбюджет­ных отношений на региональном уровне, отвечающих государствен­ной стратегии развития межбюджетных отношений. В 2000 г. в Мини­стерстве финансов РФ были разработаны Временные методические рекомендаций субъектам РФ по регулированию межбюджетных от­ношений¹. Рекомендации содержат подробный анализ современного состояния и нормативно-правовой базы межбюджетных отношений в субъектах РФ, принципы организации и основные подходы к регули­рованию межбюджетных отношений и должны быть использованы при подготовке бюджетов на 2001—2002 гг.

В 2001 г., одновременно с реализацией Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг. предполагается начать новый этап реформы межбюджетных отношений, направленный на повышение ответственности региональных и местных органов власти и управления за эффективное использование бюджет-

¹ Эти материалы размещены на сайте Министерства финансов РФ в сети Интернет по адресу: www.minfin.ru.

11-5757

ных ресурсов, обеспечение равного доступа граждан к бюджетным ус­лугам и социальным гарантиям, повышение прозрачности финансовых потоков и снижение конфликтов вокруг распределения и использова­ния бюджетных средств. При этом основными мерами повышения эф­фективности использования бюджетных средств являются:

1)     более четкое разграничение расходных обязательств, полномо­чий и ответственности между уровнями бюджетной системы;

2)     сокращение обязательств по финансированию ведомственных льгот, возложенных на бюджеты субъектов РФ федеральным законо­дательством. Для реализации этого решения в федеральном бюджете должны быть предусмотрены расходы на компенсацию затрат по пре­доставлению льгот военнослужащим и приравненным к ним лицам, работникам судов и прокуратуры по коммунальным услугам, абонент­ской плате за телефон и его установку, бесплатному проезду в городс­ком транспорте;

3)    четкое определение сферы финансовой ответственности субъек­тов РФ за реализацию федеральных законов социального характера («О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федера­ции», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»). С этой целью начиная с 2001 г. в составе федерального бюджета создает­ся фонд компенсаций за счет централизации 15% НДС, ранее зачисляе­мых в консолидированные бюджеты субъектов РФ. Средства данного фонда (субвенции) распределяются между всеми без исключения субъектами федерации вне зависимости от уровня их бюджетной обес­печенности для целевого финансирования реализации указанных выше законов. Это будет способствовать реализации основных социальных гарантий, установленных федеральным законодательством, на всей тер­ритории страны;

4)      внедрение новой методики распределения средств фонда финан­совой поддержки субъектов РФ, основанной на объективной оценке бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов;

5)       оказание поддержки бюджетным и экономическим реформам на региональном и местном уровне. С этой целью в составе федерального бюджета планируется (за счет средств займа МБРР) фонд развития региональных финансов, средства которого будут распределяться на конкурсной основе между субъектами РФ, чья бюджетная и экономи­ческая политика отвечает установленным критериям;

6)     повышение объективности, прозрачности и обоснованности рас­пределения средств федерального бюджета в территориальном разре­зе. С этой целью в 2001 г. внедрена методика распределения инвести­ционных субвенций фонда регионального развития и вновь созданно­го фонда целевых субвенций на дорожное хозяйство.

В ближайшие годы будет продолжено сокращение нефинансируе- мых федеральных мандатов за счет отмены действия законодательных норм, не обеспеченных источниками финансирования, предоставле­ния субъектам РФ целевой финансовой помощи на реализацию феде­ральных социальных законов, освобождение региональных и местных бюджетов от обязательств по финансированию ведомственных льгот, федеральных организаций и учреждений. Планируется начать прак­тическую отработку финансовых механизмов, стимулирующих про­ведение на региональном уровне экономических и бюджетных реформ, продолжить совершенствование методологии бюджетного выравнива­ния с законодательным закреплением ее основных положений на сред­несрочную перспективу. Средства фонда регионального развития бу­дут переориентированы на восстановление инфраструктуры жилищ- но-коммунального хозяйства. В то же время основными источниками бюджетных средств на эти цели должны оставаться ресурсы региональ­ных и местных бюджетов.

Таким образом, реформа межбюджетных отношений должна обес­печить повышение эффективности использования и управления фи­нансовыми ресурсами бюджетной системы Российской Федерации; выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федераль­ным законодательством социальных гарантий, финансирование кото­рых должно осуществляться из бюджетов всех уровней; создание ус­ловий для повышения эффективности социально-экономического раз­вития регионов.

© ВОПРОСЫ и ЗАДАНИЯ для САМОКОНТРОЛЯ

1.     Дайте определение понятия «бюджетный федерализм», перечислите и поясните его принципы.

2.      Охарактеризуйте виды финансовой помощи бюджетам и назовите ус­ловия ее получения.

3.     Приведите примеры получателей дотаций и субвенций из федераль­ного бюджета.

4.     Для чего предназначен фонд компенсаций в федеральном бюджете?

5.      Назовите основные мероприятия, выполнение которых связано с реа­лизацией нового этапа реформы межбюджетных отношений.

и»