Глава 7 БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС

7.1. Участники бюджетного процесса и их полномочия

После изучения параграфа вы сможете:

.дать определение и раскрыть содержание понятия «бюджет­ный процесс»;

. определить компетенцию органов государственной власти и ме­стного самоуправления в регулировании бюджетных отношений;

. перечислить участников бюджетного процесса и назвать их пол - номочия.

Бюджетный процесс — это регламентируемая нормами права дея­тельность органов государственной власти, органов местного самоуп­равления и других участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государствен­ных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по конт­ролю за их исполнением. В соответствии с этим определением необхо­димо более подробно рассмотреть следующие вопросы:

•     нормативные документы, определяющие состав бюджетного за­конодательства;

•     распределение компетенции органов государственной власти и местного самоуправления (по вертикали);

•              круг участников бюджетных правоотношений;

•               полномочия участников бюджетного процесса (по горизонтали). Структура бюджетного законодательства представлена на рис. 7.1.1. Необходимо отметить, что Бюджетному кодексу РФ принадлежит

приоритет в сфере нормативного регулирования бюджетного процесса в России. Нормативные правовые акты, которые обозначены на рис. 7.1.1,

указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты феде­ральных исполнительных органов власти, регулирующие бюджетные правоотношения, не могут противоречить Кодексу. В то же время Бюд­жетный кодекс устанавливает приоритет международных правовых норм: если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством РФ, применяются правила международного договора. Бюджетное законо­дательство формируется на трех уровнях бюджетной системы РФ. Со­ответственно строится вертикальное распределение компетенции меж­ду уровнями власти.

К компетенции федерального уровня государственной власти при­надлежат:

.установление общих принципов организации и функциониро­вания бюджетной системы РФ;

. разграничение налогов и других доходов между уровнями бюд­жетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных дохо- дов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюд­жетной системы РФ;

. разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;

. установление порядка составления и рассмотрения проекта фе­дерального бюджета, утверждения и исполнения федерального бюд­жета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении фе­дерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фон­дов;

. составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, ут­верждение и исполнение федерального бюджета, осуществление конт­роля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении феде­рального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

. предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из фе­дерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам;

. установление минимальных государственных социальных стан­дартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предостав­ленных государственных или муниципальных услуг; . утверждение бюджетной классификации РФ; . установление федеральными законами порядка осуществления заимствований Российской Федерацией, субъектами РФ и органами местного самоуправления;

.управление долгом Российской Федерации; . определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью;

. установление оснований и порядка привлечения к ответствен­ности за нарушение бюджетного законодательства РФ и др.

В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов РФ относятся не только вопросы, связанные с бюджетами субъектов РФ и бюджетами территориальных государственных вне­бюджетных фондов, но и порядок организации межбюджетных отно­шений в конкретном субъекте Рф, хотя эти вопросы находятся в сфе­ре совместного ведения с федеральными органами государственной власти. Соответственно компетенция органов местного самоуправле­ния должна осуществляться в пределах, установленных федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, а также в соот­ветствии с нормативно-правовыми актами органов власти местного самоуправления.

Участники бюджетного процесса:

•     Президент Российской Федерации;

•    органы законодательной (представительной) власти;

•      органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномо­ченные органы);

•    органы денежно-кредитного регулирования;

•     органы государственного и муниципального финансового конт­роля;

•    государственные внебюджетные фонды;

•    главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

•     иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприя­тия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные орга­низации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюд­жетов. В состав участников бюджетного процесса входят также орга­ны, обладающие бюджетными полномочиями (рис. 7.1.2).

Законодательные (представительные) органы власти имеют сле­дующие обязанности:

.рассматривать и утверждать бюджеты;

.рассматривать и утверждать отчеты об исполнении бюджетов;

.формировать и определять правовой статус органов, осуществ­ляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уров­ней и др.

Аналогичные полномочия законодательных (представительных) органов власти касаются вопросов регулирования деятельности госу­дарственных внебюджетных фондов.

Законодательные (представительные) органы власти не имеют пра­ва создавать свои резервные фонды, а также выполнять отдельные функции по исполнению бюджетов (за исключением органов местно­го самоуправления, совмещающих функции законодательных и испол­нительных органов). Представляется, что это положение направлено на последовательную реализацию принципа разделения полномочий органов власти в бюджетном процессе, который, как известно, уста­навливает, что исполнение бюджета — исключительная компетенция исполнительных органов власти.

Система органов, обладающих бюджетными полномочиями

 

Финансовые органы (структура определяется Указом Президента РФ)

Органы денежно-

кредитного регулирования (Банк России)

Органы государственного (муниципального) финансового контроля

 

Счетная палата РФ

Контрольные и финансовые органы исполнительной власти

Контрольные органы

законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления

Рис. 7.1.2. Органы, обладающие бюджетными полномочиями

Органы исполнительной власти осуществляют: . составление проектов бюджетов;

.представление их на рассмотрение и утверждение законодатель­ными (представительными) органами власти вместе с необходимыми документами и материалами;

. исполнение бюджетов, в том числе сбор доходов бюджета; •. управление государственным (муниципальным) долгом; . осуществление ведомственного контроля за исполнением бюд­жета;

•/ представление отчета об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов власти и др.

Аналогичные полномочия имеют исполнительные органы власти по отношению к государственным внебюджетным фондам.

13-5757

Центральный банк РФ (Банк России) выполняет следующие обя­занности:

. совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение в Государственную Думу РФ основные направления денежно-кредитной политики;

. обслуживает счета бюджета;

. осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам.

Особо обратим внимание на то, что счета бюджета могут обслужи­ваться только Банком России, однако это правило имеет исключение, что следует из компетенции кредитных организаций.

Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета, как участники бюджетного процесса выполняют две функции: осуществление операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе и обеспечение функций Банка России там, где он эти функции выполнять не может. Субъекты РФ, муници­пальные образования вправе открывать счета в кредитных организа­циях, обслуживающих расчеты по сделкам, совершаемым с государ­ственными ценными бумагами субъектов РФ и муниципальными цен­ными бумагами (в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций).

Контрольные органы законодательных (представительных) орга­нов власти на всех уровнях осуществляют:

. контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

. проведение экспертизы проектов бюджетов, федеральных и ре­гиональных целевых программ и иных нормативных актов бюджетно­го законодательства Российской Федерации, субъектов РФ, актов ор­ганов местного самоуправления.

Органы контроля исполнительной власти в ходе исполнения соответ­ствующего бюджета и бюджета государственного внебюджетного фонда осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль.

Главный распорядитель бюджетных средств имеет право распре­делять средства бюджета по подведомственным распорядителям и по­лучателям бюджетных средств. Главный распорядитель бюджетных средств определяется ведомственной классификацией расходов бюд­жета. Для федерального уровня главным распорядителем бюджетных средств выступает орган государственной власти РФ; для региональ­ного и местного уровня — орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение.

Главный распорядитель средств соответствующего бюджета: . определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и по­лучателей бюджетных средств;

. утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюд­жетных учреждений;

♦. составляет бюджетную роспись;

распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведом­ственным распорядителям и получателям бюджетных средств; . исполняет соответствующую часть бюджета и др. Распорядитель бюджетных средств имеет право распределять бюд­жетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств и осуществлять связанные с этим функции. Распорядитель бюджетных средств может быть уполномочен:

—> Правительством РФ представлять сторону государства в дого­ворах о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе, государственных гарантий, бюджетных инвестиций;

—» органом исполнительной власти субъекта РФ представлять сто­рону субъекта РФ в договорах о предоставлении средств бюджета субъекта РФ на возвратной основе, государственных гарантий, бюд­жетных инвестиций;

—» органом местного самоуправления представлять сторону муни­ципального образования в договорах о предоставлении средств мест­ного бюджета на возвратной основе, муниципальных гарантий, бюд­жетных инвестиций.

Бюджетное учреждение — организация, созданная органами госу­дарственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управлен­ческих, социально-культурных, научно-технических или иных функ­ций некоммерческого характера, деятельность которой финансирует­ся из соответствующего бюджета или бюджета государственного вне­бюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. В смете доходов и расходов должны быть отражены бюджетные и внебюджет­ные доходы бюджетного учреждения. При этом учреждение при ис­полнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников. Бюджетное учреждение наделено правом оперативного управления государствен­ным или муниципальным имуществом.

Получатель бюджетных средств — это бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

Учитывая роль Министерства финансов РФ в осуществлении бюд­жетного процесса, Бюджетный кодекс РФ отдельно устанавливает его полномочия. Министерство финансов РФ:

. составляет проект федерального бюджета и принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов; . составляет сводную бюджетную роспись федерального бюджета; . разрабатывает Программу государственных внутренних заим­ствований и Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации;

.осуществляет сотрудничество с международными финансовы­ми организациями;

. осуществляет методическое руководство бухгалтерским учетом и отчетностью юридических лиц независимо от их организационно- правовых форм;

. проводит проверки финансового состояния получателей бюд­жетных средств, в том числе получателей бюджетных ссуд, бюджет­ных кредитов и государственных гарантий;

. регистрирует эмиссии займов субъектов РФ, муниципальных образований, государственных унитарных предприятий и федераль­ных казенных предприятий;

•. осуществляет в порядке, установленном Правительством РФ, управление государственным долгом РФ; • исполняет федеральный бюджет;

. составляет отчет об исполнении федерального бюджета, отчет об исполнении консолидированного бюджета РФ;

. налагает на главных распорядителей, распорядителей и получа­телей средств федерального бюджета, кредитные организации штра­фы в соответствии с договорами и законодательством РФ; . осуществляет иные полномочия.

© ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ для САМОКОНТРОЛЯ

1.  Дайте определение бюджетного процесса.

2.  Как в сфере бюджетных правоотношений распределяется компетенция между органами власти и местного самоуправления?

3.   Назовите состав участников бюджетного процесса.

4.  Перечислите полномочия законодательной (представительной) власти в бюджетном процессе.

5.  Какие полномочия в бюджетном процессе имеют органы исполнитель­ной власти?