6.2. Принципы построения и структура бюджетной системы Российской Федерации

После изучения параграфа вы сможете: . охарактеризовать структуру бюджетной системы РФ; .перечислить принципы построения бюджетной системы РФ и определить каждый из них;

.назвать основные законодательные материалы, которые регла - ментировалиранее и определяют в настоящее время основы функцио­нирования бюджетной системы РФ.

До 1991 г. бюджетная система страны была чрезвычайно централи­зованной. Все бюджеты на территории Советского Союза находили отражение в государственном бюджете СССР, который включал союз­ный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и бюджет государственного социального страхования. В состав государственных бюджетов союзных республик входили республиканские бюджеты со­юзных республик, государственные бюджеты автономных республик, бюджеты краев и областей, бюджеты городов республиканского под­чинения. Начиная с сельских и поселковых бюджетов, все бюджеты по вертикальному принципу объединялись в государственном бюджете. Таким образом, бюджетная система СССР насчитывала свыше 53 тыс. бюджетов. Единство этой системы обеспечивалось единым планом эко­номического и социального развития страны, всей экономической сис­темой СССР.

Становление собственно российской бюджетной системы совпало с началом радикальной экономической реформы, что предопределило пе­ресмотр концепции бюджетного устройства России в направлении его децентрализации. Это обеспечивалось принятием ряда законодательных актов, предусматривающих расширение демократических принципов в построении бюджетной системы и усиление территориальных подходов в управлении. Важным этапом в реорганизации бюджетной системы стра­ны стал Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюд­жетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В соответствии с этим Законом бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность респуб­ликанского (федерального) бюджета РФ, республиканских бюджетов рес­публик в составе РФ, бюджетов национально-государственных и адми­нистративно-территориальных образований РФ. В бюджетную систему РФ как самостоятельные части включаются: республиканский бюджет РФ, республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые, облас­тные бюджеты краев и областей, городские бюджеты гг. Москвы и Санкт- Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюдже­ты автономных округов, районные бюджеты районов, городские бюдже­ты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов.

В Законе дано определение консолидированного бюджета как сво­да бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствую­щей территории. Следует отметить, что консолидированный бюджет не несет правовой нагрузки, однако его параметры широко использу­ются в процессе сводного планирования, отчетности, анализа. На схе­мах 6.2.1 и 6.2.2 представлены соответственно структура консолиди­рованного бюджета РФ и структура консолидированного бюджета области как субъекта РФ.

Важное значение для развития бюджетов субъектов федерации имел Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4607-1 «Об основах бюджет­ных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государствен­ной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, гг. Москвы и Санкт- Петербурга, органов местного самоуправления»². Этот Закон опреде­лил права субъектов федерации, а Также местных территориальных образований в лице их законодательных (представительных) и испол­нительных органов власти на получение доходов в соответствующие бюджеты, на расходование средств этих бюджетов, взаимоотношения указанных органов власти в бюджетном процессе. Закон также уста­новил общие принципы составления, рассмотрения проектов бюдже­тов, утверждения и исполнения бюджетов, формирования и исполь­зования внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения со­циально-экономического развития национально-государственных и административно-территориальных образований.

Итак, бюджетная система современной России состоит из трех зве­ньев: федерального бюджета, территориальных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов. 28 июля 1995 г. был принят Федеральный за­кон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации», который ввел новое понятие — «муниципальное образование». Муниципальное образование — это го­родское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных об­щей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пре­делах которых осуществляется местное самоуправление, имеются му­ниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Каждое муниципальное образование име­ет собственный бюджет и право на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и из бюджета субъек­та РФ. Понятия «местные бюджеты», «бюджеты муниципальных об­разований», «бюджеты органов местного самоуправления» рассмат­риваются как синонимы.

Новый этап бюджетной реформы связан с Бюджетным кодексом РФ, принятым в 1998 г. и вступившим в силу с 1 января 2000 г. Со­гласно Бюджетному кодексу бюджетная система Российской Федера­ции — это основанная на экономических отношениях и государствен­ном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права

 

совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, мест­ных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Таким образом, Бюджетный кодекс РФ расширяет бюджетную систе­му, причисляя к ней кроме трех звеньев бюджета еще и бюджеты госу­дарственных внебюджетных фондов, что является последовательным воплощением принципа полноты бюджетной системы.

Бюджетное устройство — это организация бюджетной системы и принципы ее построения. Как следует из Бюджетного кодекса РФ, бюджетная система РФ основывается на следующих принципах:

•         единства;

•        разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

•         самостоятельности бюджетов;

•         полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов го­сударственных внебюджетных фондов;

•         сбалансированности бюджета;

•         эффективности и экономности использования бюджетных средств;

•         общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

•         гласности;

•        достоверности бюджета;

•         адресности и целевого характера бюджетных средств.

•          

Рассмотрим принципы организации бюджетной системы подробно. Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов организации бюджетного процесса в Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной систе­мы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, тер­риториальных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Одним из инструментов, обеспечивающих принцип единства, является бюд­жетная классификация. Доходы и расходы бюджетов разных уровней по своим характеристикам очень разнообразны, поэтому при составле­нии, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджетов необходимо обеспечить их систематизацию по однородным признакам, осуществ­ляемую путем применения единой бюджетной классификации. Этот до­кумент до 1996 г. ежегодно утверждался приказами Министерства фи­нансов РФ, а Федеральный закон № 115-ФЗ «О бюджетной классифи­кации Российской Федерации» был принят лишь 15 августа 1996 г. В этот документ неоднократно вносились поправки, и в августе 2000 г. была принята новая редакция бюджетной классификации.

Бюджетная классификация РФ — группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации груп- пировочных кодов. Бюджетная классификация, обеспечивая сопоста­вимость показателей бюджетов всех уровней, включает в себя: . классификацию доходов бюджетов РФ; . функциональную классификацию расходов бюджетов РФ; . экономическую классификацию расходов бюджетов РФ; . классификацию источников внутреннего финансирования де­фицитов бюджетов РФ;

•/ классификацию источников внешнего финансирования дефи­цита федерального бюджета;

•/ классификацию видов государственных внутренних долгов РФ, а также субъектов РФ и муниципальных образований;

. классификацию видов государственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ;

.ведомственную классификацию расходов федерального бюджета. Фрагмент бюджетной классификации доходов представлен в табл. 6.2.1.

Необходимо отметить, что законодательные органы субъектов РФ и органы местного самоуправления при утверждении бюджетных клас-

Таблица 6.2.1

Классификация доходов бюджетов Российской Федерации (фрагмент)

Код                   Наименование групп, подгрупп, статей и подстатей дохода

1000000 Налоговые доходы

1010000 Налоги на прибыль (доход), прирост капитала

1010100        Налог на доход (прибыль) предприятий (организаций)

1010101        Налог на прибыль (доход) предприятий и организаций (резидентов)

1010102        Налог на прибыль иностранных юридических лиц

1010103        Налог на прибыль бирж, брокерских контор, кредитных

и страховых организаций, от посреднических операций и сделок

1010104       Налог на доходы в виде дивидендов, полученных по акциям, принадлежащим предприятию-акционеру, налог на доходы от долевого участия в других предприятиях, созданных

на территории РФ

1010105       Налог на доходы с процентов (дисконта), полученных владельцами государственных и муниципальных ценных бумаг

сификаций соответствующих бюджетов вправе производить дальней­шую детализацию объектов бюджетной классификации, но при этом они не вправе нарушать общие принципы построения и единства бюд­жетной классификации РФ.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюд­жетной системы состоит в закреплении соответствующих видов до­ходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государ­ственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Разграничение доходов осуществляется при помощи подразделения их на собственные и регулирующие. Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или ча­стично за соответствующими бюджетами законодательством РФ. К собственным доходам бюджетов относятся:

. налоговые доходы, закрепленные законодательством РФ за со­ответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюд­жетных фондов;

. неналоговые доходы в соответствии с бюджетным законодатель­ством;

. безвозмездные перечисления.

Регулирующие доходы бюджетов — федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы от­числений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюд­жеты на очередной финансовый год, а также на долговременной осно­ве (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов. Норма­тивы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, кото­рый распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

В прежнем бюджетном законодательстве и бюджетной практике не было четкого различия между понятиями собственных и регулирую­щих доходов бюджетов. Действительно, различить их было трудно, поскольку речь в любом случае шла о частях (долях) доходов. Бюд­жетный кодекс РФ разделяет собственные и регулирующие доходы по периоду их установления: собственные доходы определяются на постоянной основе; регулирующие устанавливаются на год или на дол­говременной основе (не менее чем на три года). Отличие собственных и регулирующих доходов бюджетов определяется также видом нор­мативного документа, который их устанавливает. Иначе говоря, соб­ственные доходы регламентируются законодательством в целом, а ре­гулирующие — законодательством РФ и субъектов РФ о соответству­ющем бюджете на очередной год.

Бюджетный кодекс РФ разграничил расходы по уровням бюджет­ной системы РФ. При этом различают:

.расходы, финансируемые исключительно из федерального бюд­жета;

.расходы, совместно финансируемые из бюджетов всех уровней;

. расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъек­тов РФ;

.. расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.

Принцип самостоятельности бюджетов провозглашает:

•    право законодательных (представительных) органов государствен­ной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюд­жетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

•      наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законо­дательством РФ;

•    законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов бюджетов каждого уровня в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ;

•     право органов государственной власти и органов местного само­управления самостоятельно определять направления расходования средств и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

•    недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

•     недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюд­жетов государственных внебюджетных фондов означает, что все эти доходы и расходы подлежат отражению в бюджетах, бюджетах госу­дарственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в пол­ном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подле­жат финансированию за счет бюджетных средств, средств государ­ственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе. Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фон­дов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджет­ных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текуще­го финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предус­мотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирова­ния его дефицита. При составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

В Бюджетном кодексе РФ установлены нормы, регулирующие де­фицит бюджета:

—» в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с де­фицитом в законе (решении) об этом бюджете утверждаются источ­ники финансирования дефицита бюджета;

—> текущие расходы бюджета субъекта РФ, местного бюджета не могут превышать объем доходов бюджета субъекта РФ, местного бюд­жета;

—» размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслужива­ние государственного долга Российской Федерации;

—» размер дефицита бюджета субъекта РФ не может.превышать 15% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета (в первоначальной редакции предел состав­лял 5%);

—> размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ (в первоначальной редакции предел составлял 3%);

— > в случае утверждения законом субъекта РФ, нормативным ак­том представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества, предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ, местного бюд­жета может превышать установленные ограничения, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.

Итак, Бюджетный кодекс РФ установил «золотое» правило: теку­щие расходы бюджета должны быть обеспечены доходами.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств состоит в том, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны ис­ходить из необходимости достижения заданных результатов с исполь­зованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов заключается в том, что все расходы бюджета должны обеспечиваться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, которые не могут быть увязаны с определенными расхода­ми бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы.

Принцип гласности означает:

♦     обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления инфор­мации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведе­ний по решению законодательных (представительных) органов госу­дарственной власти, органов местного самоуправления;

♦    обязательную открытость для общества и средств массовой ин­формации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и испол­нительным органами государственной власти.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показате­лей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчетов доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств со­стоит в том, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конк­ретных получателей с обозначением направления их на финансирова­ние определенных целей.

В зарубежных публикациях большое внимание уделяется принци­пу прозрачности бюджета (1гап.рагеп.у), который означает откры­тость и гласность в отношении структуры и функций государственно­го аппарата, целей фискальной политики, государственных счетов и бюджетных прогнозов. Реализация этого принципа предполагает бес­препятственный доступ к достоверной, полной, актуальной, отвечаю­щей международным стандартам информации о государственных опе­рациях. Соблюдение принципа прозрачности в бюджетной сфере поз­воляет реально оценивать текущее и перспективное финансовое положение государства, принимать обоснованную экономическую по­литику, обеспечивать контроль за действиями правительства, сравни­вать финансовые операции, предусмотренные бюджетами, с фактичес­кими. Временный комитет МВФ в 1998 г. принял Кодекс рекомендуе­мой практики по обеспечению фискальной прозрачности — декларация принципов. Этот документ задуман как пособие странам — членам МВФ в их стремлении добиться большей прозрачности в бюджетной сфере, тем самым усилить контроль за фискальной политикой и по­высить доверие к ней, что является непременным условием эффектив­ного государственного управления. Комитет призвал страны — члены МВФ придерживаться изложенных в Кодексе принципов и рекомен­дуемой практики, признавая при этом, что на их реализацию суще­ственно повлияют различия в системе бюджетных институтов, в пра­вовой системе, административном потенциале разных стран и что этот процесс, безусловно, потребует времени.

Следует обратить внимание, что из всех перечисленных принци­пов только принципы единства, самостоятельности и разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы можно от­нести собственно к принципам построения бюджетной системы. Од­нако именно они определяют бюджетную систему как единое целое. Остальные принципы, при всей их важности, в большей степени опре­деляют бюджетный процесс.

ВОПРОСЫ и ЗАДАНИЯ для САМОКОНТРОЛЯ

1. Назовите звенья бюджетной системы РФ.

2.   Перечислите и поясните основные принципы построения бюджетной системы РФ.

3.  В чем заключается принцип самостоятельности бюджетов и как он реа­лизуется на практике?