4.3. Финансовое регулирование социально-экономических процессов

В зависимости от избранного пути общественного развития и соци­альных приоритетов принято выделять различные модели государ­ственного устройства, обусловленные политическими, экономически­ми, демографическими и другими факторами. Экономике социалисти­ческих стран присущ патернализм государства, проявляющийся в попытке взять на себя отеческую заботу о благополучии всего населе­ния. Для социализма было характерно практическое отсутствие рыноч­ных отношений в социальной сфере, что в настоящее время не отвечает задачам реформирования экономики России. Другой, близкой по це­лям к социалистической является шведская модель благосостояния, которая отличается высокой степенью государственного регулирова­ния, реализующей идею солидарности различных слоев населения и сближения высокого уровня их жизни. В результате регулирующих мер при таком характере экономических отношений развертывается ши­рокая сеть бесплатных социальных услуг, на реализацию которых на­правляется примерно 40% всех расходов государственного бюджета. Такой социально ориентированной модели придерживаются Австрия, Германия, Норвегия, Швеция, Япония.

Достаточно либеральная модель сложилась в США, Великобрита­нии, Австралии, где взамен широкого вмешательства в развитие эко­номики и социальной сферы патернализм государства распространя­ется на наименее обеспеченные и социально уязвимые категории граж­дан. Участие государства в решении социальных задач проявляется в создании условий для развития рыночных элементов хозяйствования, в том числе и в сфере жизнедеятельности людей.

В основе современного экономического курса Российской Федера­ции лежит концепция социального рыночного хозяйства. Политичес­кие установки направлены на последовательное повышение уровня жизни населения, снижение социального неравенства, восстановление экономической и политической роли страны в мировом сообществе на основе синтеза рыночных и государственных методов хозяйствова­ния, сочетания регулирующей роли государства и свободного рыноч­ного развития экономики.

Безусловные стратегические задачи России на предстоящее деся­тилетие в области социальных отношений:

• создание условий для реализации гражданами своих прав на вы­сокий уровень образования, соответствующий потребностям развития экономики;

•     улучшение здоровья населения, развитие массовой физической культуры, спорта, туризма;

•    развитие культурного потенциала страны, обеспечение доступно­сти культурных ценностей широким слоям населения;

•    создание цивилизованного рынка труда;

•     обеспечение адресной и дифференцированной поддержки за счет бюджетных средств граждан с доходами ниже прожиточного минимума;

•    повышение финансовой устойчивости пенсионной системы и ре­ального размера пенсий;

•      проведение системных изменений в жилищной сфере с целью повышения качества жилищных услуг и соответствия их платежеспо­собному спросу населения.

Официальная позиция государства должна быть направлена на повышение качества жизни граждан, что является в конечном счете основой роста национальной экономики, а также упрочения социаль­ной стабильности в обществе. Эти проблемы весьма актуальны для всех стран мира. Показатели качества жизни - смертность и заболеваемость, состояние окружающей среды, уровень образования и преступности, объем и структура потребления материальных благ или услуг — в боль­шинстве государств за последние годы выросли. По данным ООН, наи­более высок этот показатель в Канаде, США, Нидерландах и Норве­гии. В нашей стране благосостояние населения в 1990-х годах значи­тельно ухудшилось, доля семей, имеющих доходы ниже прожиточного минимума сильно возросла. Отметим, что прожиточный минимум — это показатель минимального объема и структуры потребления мате­риальных благ или услуг, необходимых для сохранения здоровья и поддержания жизнедеятельности человека. Величина прожиточного минимума устанавливается в стоимостном выражении в соответствии с методикой Минтруда России и зависит от экономических, климати­ческих, демографических и ряда других факторов.

Поставленные цели не могут быть достигнуты без коренной модер­низации экономики. Коррекция современных форм государственного вмешательства в экономику нашей страны в сторону либерализации предполагает ослабление бюрократического давления на бизнес, по­вышение уровня экономической свободы для всех участников хозяй­ственной деятельности, создание финансовых стимулов для социаль­но-экономического развития.

Здесь мы подошли к практическим вопросам функционирования системы государственного регулирования социально-экономических процессов (далее — ГРСЭП). Следует подчеркнуть, что модель госу-

7-5757

дарственного устройства и формы государственного регулирования экономики и социальной сферы представляют собой единый комплекс целей, задач и мер, основанных на правовых, финансовых и организа­ционных аспектах.

Правовоерегулирование порядка реализации принятой экономичес­кой и социальной концепции обеспечивается комплексом законода­тельных актов и программных документов. Не ограниченная правила­ми система рыночных отношений может привести к диспропорциям в производстве товаров и услуг, структурной деформации экономики, экспансии импортеров, увеличению имущественной дифференциации населения. Поэтому необходимо регулировать денежные ресурсы с целью аккумуляции средств для инвестирования в приоритетные от­расли хозяйства, корректировки уровня жизни различных категорий населения, создания условий для развития личности. Здесь уместно привести в качестве примера Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», в котором заложены основы регулирования прин­ципов государственной политики в области образования. Государство гарантирует ежегодное выделение средств на нужды образования в раз­мере не менее 10% национального дохода, а также защищенность со­ответствующих расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее 3% рас­ходной части федерального бюджета. Подобные пропорции установ­лены и в ряде других нормативных актов. Однако в большинстве слу­чаев на практике принятые в законодательстве пропорции не выпол­няются в силу ряда объективных и субъективных факторов.

Приоритетная составляющая ГРСЭП — финансовое регулирование, основные параметры которого отражаются в балансе финансовых ре­сурсов, финансовом плане-прогнозе по бюджетным показателям и бюд­жете. Бюджет представляет собой один из универсальных механизмов, с помощью которых государство участвует в решении проблем обще­ства, содействует развитию образования, здравоохранения, науки, куль­туры и других социальных отраслей. Услуги этих отраслей потребля­ются всеми гражданами страны и с позиций совокупных интересов от­носятся к разряду общественных благ, т.е. таких, оплата которых индивидуально каждым пользователем невозможна или нерациональ­на. Эти блага поставляются государством через систему общественного сектора экономики и оплачиваются полностью или частично за счет централизованных фондов потребления. Ведущее место среди них за­нимают бюджет и государственные внебюджетные фонды социального назначения, за счет которых оплачиваются практически все государ­ственные расходы. Кроме государственных расходов наиболее важны­ми финансовыми регуляторами являются налоги и неналоговые плате­жи в бюджет, доходы государственных внебюджетных фондов, финан­совые льготы и санкции, система государственного регулирования деятельности монополий, государственный кредит во всех формах.

Для успешного функционирования механизма финансового воздей­ствия на экономику и социальную сферу, необходимо использовать пря­мые, косвенные и смешанные формы регулирования.

Непосредственное (прямое) влияние на ход рыночных процессов оказывается с помощью взимания прямых общегосударственных налогов; в процессе финансирования расходов, осуществляемых из бюд­жета развития; посредством применения повышенных или понижен­ных ставок налогов и платежей в бюджет и в централизованные вне­бюджетные фонды; при изменении размеров нормативов государствен­ных расходов; в результате взимания штрафов, пени, неустоек за нарушение финансовой дисциплины.

К опосредованным (косвенным) формам регулирования, способству­ющим тому, чтобы распределение в обществе было более справедли­вым и в то же время не оказывающим резкого воздействия на разви­тие рынка, относится косвенное общегосударственное налогообложе­ние и осуществление текущих государственных расходов.

Среди смешанных форм финансового воздействия выделяются ме­стные налоги, система неналоговых платежей в бюджет, льготное на­логообложение и льготное финансирование отдельных сфер деятель­ности и мероприятий, нормативы образования и использования де­централизованных внебюджетных фондов государственных предприятий и организаций¹.

Рассмотрим более подробно роль государственных доходов и рас­ходов в государственном финансовом регулировании социальных про­цессов и модернизации экономики.

Государственные доходы представляют собой ресурсы, материаль­но обеспечивающие участие государства в общественном воспроизвод­стве. Они являются частью стоимости общественного продукта и безвоз­мездно изымаются у юридических и физических лиц в распоряжение государства. Такое изъятие доходов представляет собой огосударст­вление доли финансовых ресурсов с целью изменения структуры со­вокупного потребления. Через изъятие части доходов в бюджет и цент­рализованные внебюджетные фонды государство участвует в регули­ровании деятельности субъектов воспроизводства. Прямому воздей­ствию со стороны государства поддаются некоторые экономические показатели. Например, установлением прямых и косвенных налогов или предоставлением льгот по налогам и сборам могут быть изменены:

—> расходы хозяйствующих субъектов на производство продукции и оказание услуг, а также цены реализации;

—> объем капитальных вложений в основные фонды и оборотные активы;

— > величина потребления вновь созданной стоимости и др.

Увеличивая суммы налоговых отчислений от прибыли хозяйству­ющих субъектов, государство или органы местной власти ограничива­ют производственные возможности последних, при снижении уровня налоговых изъятий их производственный потенциал повышается. Подобным образом сдерживается или увеличивается личное и произ­водственное потребление. Путем налогообложения (или дотирования) государство может целенаправленно регулировать спрос на определен­ные виды продукции и услуг, поддерживать отечественных товаропро­изводителей, стимулировать внедрение новых технологий. Как уже отмечалось в 3.4, либеральная модель общественного развития пред­полагает снижение налогового бремени на производство. Социальная же ориентация политики обусловливает высокий уровень налогооб­ложения хозяйствующих субъектов. В нашей стране показатель отчуж­даемой в бюджет и во внебюджетные фонды доли средств до недавне­го времени значительно превышал аналогичные данные в экономичес­ки развитых странах. На достижение баланса интересов государства и налогоплательщиков направлена налоговая реформа, принципиальные положения которой отражены в программных документах и Налого­вом кодексе РФ. Ее цель в первую очередь заключается в снижении налоговой нагрузки на бизнес путем либерализации налоговой систе­мы. Государство намеревается усилить защищенность плательщиков налогов и вернуть в легальную сферу капиталы, выведенные из нало­гообложения.

Общественное назначение государственных расходов проявляется через их состав, структуру, классификационные признаки. Расходные полномочия государства состоят в перераспределении общественных доходов между различными отраслями экономики и категориями граж­дан. Базовым правовым документом в части расходования бюджетных средств является Бюджетный кодекс РФ. Большое значение для струк­туры государственных расходов имеет макроэкономическая полити­ка, ключевым звеном которой является бюджетная политика. Идеи, цели, задачи бюджетной политики в переходный период, методы и формы ее практической реализации проявляются через параметры бюджета и построение межбюджетных отношений. В процессе бюд­жетного регулирования выделяются следующие основные задачи:

•    формирование бюджетных доходов, их определенной структуры на текущий период и среднесрочную перспективу;

•    аналогичное формирование расходов бюджета и их ведомствен­ной, функциональной и экономической структуры;

•    межбюджетные взаимоотношения, их формы и особенности;

•   управление (координация) всем бюджетным процессом.

Иначе говоря, в плоскости бюджетной политики лежит вектор ре­гулирования темпов и пропорций распределения бюджетных средств между отраслями экономики и социальной сферы как в государствен­ном масштабе, так и в отдельно взятом регионе.

Расходы государства подразделяются на текущие и капитальные. От их объема, структуры и соотношения во многом зависят темпы об­щественного воспроизводства. Группировка расходов по целевым и эко­номическим статьям отражает их направленность на выполнение го­сударством своих функций — социальных, экономических, управлен­ческих, экологических, военных и т.п. В связи с большой актуальностью и приоритетностью решения социальных задач остановимся на перс­пективных направлениях реформирования социального комплекса. Поскольку в период формирования рыночных отношений значитель­но возросли потребности населения в конкретных общественных бла­гах, это не только привело к активизации социальной политики, но и предопределило необходимость внесения корректив в бюджетную по­литику государства, потребовало выработки особой стратегии оплаты общественных расходов. В этой связи нужно отметить, что посредством целого ряда регулирующих мероприятий в социальном комплексе предстоит решить одну из важнейших задач — приведение обяза­тельств государства по обеспечению населения минимально необхо­димыми социально значимыми услугами в соответствие с его финан­совыми возможностями, в частности, путем стандартизации и норми­рования. Реформирование социальной сферы предусматривает: расширение разнообразия и объема социальных услуг населению, пре­доставляемых на платной основе; формирование системы государ­ственных минимальных социальных стандартов (ГМСС) с учетом не­обходимости приближения социальных гарантий к уровню прожиточ­ного минимума, обеспечение оптимального соотношения платности и бесплатности услуг; разработку нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг.

Круг ГМСС будет включать в себя наиболее важные, обобщающие и долговременные социальные показатели: денежные доходы населе­ния, наиболее массовые виды пособий и выплат населению, номенк­латуру бесплатных и общедоступных услуг, нормы и нормативы мате­риального, кадрового, технического и финансового обеспечения госу­дарственных и муниципальных учреждений социальной сферы. Что же представляет собой социальный стандарт? Это может быть пере­чень бесплатных услуг в любой из социальных отраслей, оказание ко­торых гарантируется государством. Например, обучение в обычной общеобразовательной школе в пределах базового учебного плана мо­жет быть определено как ГМСС, который полностью подлежит опла­те за счет бюджета. Обучение по гимназической программе может пре­дусматривать долевое участие в расходах родителей, если предполо­жить, что набор учебных предметов и условия обучения в гимназии превышают минимальные значения социального стандарта.

К приоритетным бюджетным расходам отнесены также финанси­рование судебной системы и затраты на национальную оборону. Что касается производственных отраслей экономики, то бюджетная поли­тика и бюджетная реформа предусматривают их значительную рест­руктуризацию. Прежде всего это коснется субсидий предприятиям жилищно-коммунального и дорожного хозяйства.

Выше мы отмечали, что наряду с правовыми и финансовыми ас­пектами системы государственного регулирования важное значение имеет ее организационное построение. Наличие государственных ор­ганов управления, способных эффективно осуществлять финансовое регулирование, является залогом успешного продвижения социально- экономических реформ.

(?) ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ для САМОКОНТРОЛЯ

1.  Назовите основные стратегические задачи современной России в обла­сти социальных отношений.

2.  В каких основных финансовых документах отражаются параметры фи­нансового регулирования социально-экономических процессов?

3.  Перечислите основные социальные показатели, включаемые в государ­ственные социальные стандарты.

Ш ЛИТЕРАТУРА

1. Миляков Н.В. Налоги и налогообложение. М.: ИНФРА-М, 1999.

2.  Позднякова ТА. Финансы в системе государственного регулирования социально-экономических процессов. Владикавказ: Изд-во СОГУ, 1998.

3.  Попова М.И. Бюджетная политика в системе управления социальной сферой (на примере образования). СПб.: СпецЛит, 1999.

4. Управление социальной сферой: Учебник / Под ред. В.Э. Гордина. СПб.: Изд-во СПбГУЭиФ, 1998.

5.  Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник / Под ред. В.К. Сен-

чагова, А.И. Архипова. М.: Проспект, 2000.

*# *

После изучения материалов главы 4 вы представляете, как происхо­дит управление государственными финансами. Одно из важнейших на­правлений управления финансами — финансовый контроль.