7.3. Составление, рассмотрение и утверждение федерального бюджета

После изучения параграфа вы сможете:

.определить значение Бюджетного послания Президента РФ Фе­деральному Собранию РФ;

.охарактеризовать организацию работы по формированию фе­дерального бюджета на очередной год в министерствах и ведомствах;

.перечислить параметры федерального бюджета, рассматривав - мые Государственной Думой в каждом из четырех чтений.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ неотъемлемым элемен­том процедуры подготовки проекта федерального бюджета является Бюджетное послание Президента РФ. Бюджетное послание задает стратегические и краткосрочные ориентиры бюджетной политики, согласованные с общими целями и задачами экономической полити­ки государства, которые являются определяющими и в среднесрочном бюджетном планировании, и при составлении проекта федерального бюджета на очередной год.

Ограниченность финансовых ресурсов и назревшие преобразова­ния в бюджетной сфере вызывают необходимость, с одной стороны, ограничить круг приоритетов, а с другой — уменьшить расходы, кото­рые не являются первоочередными, усилить контроль за рациональ­ным использованием государственных средств. На нынешнем этапе экономического развития приоритеты бюджетной политики опреде­лены следующим образом:

• принятие налоговых законов, составляющих основу ч. 2 Налого­вого кодекса РФ. Федеральный бюджет должен базироваться на но­вой налоговой системе;

•    инвентаризация и оценка эффективности всех бюджетных расхо­дов и обязательств, включая федеральные целевые программы;

•    уточнение и сокращение обязательств государства, которые не могут быть профинансированы;

•    концентрация ресурсов федерального бюджета на решении клю­чевых задач при одновременном сокращении заведомо неэффектив­ных расходов;

•    четкое разграничение расходных и налоговых полномочий меж­ду бюджетами трех уровней, завершение формирования новой систе­мы финансовой поддержки регионов;

•   урегулирование кредиторской задолженности федерального бюд­жета;

•     завершение реструктуризации государственного долга, начало функционирования единой системы управления государственным долгом;

•    завершение формирования казначейской системы на федераль­ном уровне, ускорение этого процесса на других уровнях бюджетной системы;

•    обеспечение прозрачности бюджетов и бюджетных процедур;

•     переход к управлению государственными активами на новых принципах. Необходимо провести инвентаризацию государственного имущества, его оценку, завершить разграничение прав собственности на государственное имущество по уровням власти (в особенности в части, касающейся земли и недвижимости).

С проектом Бюджетного послания на очередной финансовый год Президент РФ выступает в Федеральном Собрании РФ и направляет его для опубликования в печати. Этот этап прохождения федерально­го бюджета носит далеко не формальный, «представительский» харак­тер, как может показаться на первый взгляд. Вынесение приоритетов бюджетной политики и концепций важнейшего финансового докумен­та страны — бюджета — на рассмотрение депутатов Федерального Со­брания РФ первым лицом государства придает содержанию послания особую значимость, свидетельствуя о том, что провозглашаемая кон­цепция экономического развития страны одобряется Президентом и им гарантируется.

Например, в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год», в частности, ука­зывается, что бюджетная политика «должна способствовать поддер­жанию устойчивости темпов экономического роста, снижению соци­ального неравенства, достижению высокой эффективности государ­ственных расходов. Отношения, возникающие между сектором госу­дарственных финансов и другими секторами экономики, должны стать примером ответственности за принятые обязательства, открытости, публичного и четкого соблюдения федерального законодательства».

Составление проекта федерального бюджета осуществляется Пра­вительством РФ в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ и начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Процессу формирования федерального бюджета предшествует указ Президента о формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ на со­ответствующий год, в котором регламентируются принципиальные положения финансово-бюджетной политики, особенности структуры бюджета на очередной год, организация взаимоотношений с террито­риями и другие позиции. Следующий документ — постановление Пра­вительства РФ о разработке прогноза социально-экономического раз­вития РФ и проекта федерального бюджета на соответствующий год.

Формирование федерального бюджета организуется и осуществля­ется Правительством РФ, которое своим постановлением поручает Министерству экономического развития и торговли РФ организовать разработку прогноза социально-экономического развития РФ на пла­нируемый год и уточнение прогноза социально-экономического раз­вития РФ на среднесрочную перспективу. Министерство финансов РФ по поручению Правительства РФ организует разработку федерально­го бюджета на планируемый год и проектировок основных парамет­ров федерального бюджета на среднесрочную перспективу. Ниже по­казана последовательность прохождения показателей, расчетов, мате­риалов, составляющих базу для формирования объемов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ на очередной год.

Министерство экономического развития и торговли РФ с участием Министерства финансов РФ, других министерств, Государственного комитета РФ по статистике и Центрального банка РФ в установлен­ные постановлением Правительства РФ сроки разрабатывает и пред­ставляет в Правительство РФ следующие основные параметры функ­ционирования экономики страны в планируемом году:

•     макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики;

•    мероприятия по финансовой и экономической стабилизации;

•    другие показатели и материалы, позволяющие уточнить прогноз социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспек­тиву.

Министерство финансов РФ совместно с Министерством экономи­ческого развития и торговли РФ при участии Центрального банка РФ в установленный срок после рассмотрения Правительством РФ сце­нарных условий функционирования экономики страны в планируе­мом году разрабатывает и представляет в Правительство РФ:

•    основные характеристики и данные о расходах федерального бюд­жета на планируемый год по показателям функциональной классифи­кации расходов бюджетов РФ;

•     проектировки основных расходов федерального бюджета по го­дам на среднесрочную перспективу.

Министерство экономического развития и торговли РФ после рас­смотрения Правительством РФ сценарных условий функционирова­ния экономики страны в планируемом году доводит их до федераль­ных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Кроме того, Министерство с участием Государственно­го комитета РФ по статистике доводит до вышеуказанных органов си­стему показателей прогнозов и методические рекомендации по их со­ставлению — для проведения анализа тенденций отраслевого и регио­нального развития и разработки прогнозов, в том числе финансовых, по отраслям и регионам.

Министерство финансов РФ после рассмотрения Правительством РФ основных характеристик и данных о расходах федерального бюджета на планируемый год по показателям функциональной классификации:

—> направляет получателям средств федерального бюджета прогно­зируемые на планируемый год данные о предельных объемах бюджет­ного финансирования по разделам и подразделам бюджетной класси­фикации РФ;

—> обеспечивает федеральные органы исполнительной власти ме­тодическими материалами по формированию параметров основных расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу;

—> доводит до органов исполнительной власти субъектов РФ ме­тодику формирования межбюджетных отношений с субъектами РФ на планируемый год и на среднесрочную перспективу.

Государственный комитет РФ по статистике в установленный срок:

—> представляет в Министерство экономического развития и тор­говли РФ, Министерство финансов РФ и другие федеральные органы исполнительной власти статистическую информацию по перечню по­казателей, согласованным с Министерством экономического развития и торговли РФ и Министерством финансов РФ;

—» обеспечивает представление территориальным органам государ­ственной статистики, органам исполнительной власти субъектов РФ статистической информации, необходимой для разработки прогнозов и проектов бюджетов субъектов РФ;

—» направляет в Министерство экономического развития и торгов­ли РФ отчетные данные по согласованным показателям Сводного финансового баланса (баланса финансовых ресурсов) РФ.

Государственные социальные внебюджетные фонды предоставляют в Министерство финансов РФ и Министерство экономического раз­вития и торговли РФ:

•   проекты бюджетов соответствующих фондов.на планируемый год;

•     прогноз формирования и расходования средств этих фондов по годам на среднесрочную перспективу.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнитель­ной власти субъектов РФ в установленные сроки:

— > разрабатывают варианты прогнозов развития отраслей эконо­мики и социально-экономического развития субъектов РФ в плани­руемом году по основным показателям и представляют их в Мини­стерство экономического развития и торговли РФ;

—> представляют в Министерство экономического развития и тор­говли РФ материалы для разработки соответствующих разделов прог­ноза социально-экономического развития РФ на планируемый год и уточнения параметров прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу;

—» разрабатывают проектировки развития государственного секто­ра экономики на планируемый год, получения и использования дохо­дов от государственного имущества (по субъектам РФ) и представля­ют их в Министерство финансов РФ и Министерство экономического развития и торговли РФ.

Государственные заказчики федеральных целевых программ на ос­нове предельных объемов бюджетного финансирования разрабатыва­ют и представляют в Министерство экономического развития и тор­говли РФ, Министерство финансов РФ, Министерство промышлен­ности, науки и технологий РФ обоснования на финансирование в планируемом году и на среднесрочную перспективу федеральных це­левых программ.

Федеральные органы исполнительной власти в установленные сро­ки представляют в Министерство финансов РФ:

♦   распределение предельных объемов бюджетного финансирования на планируемый год по показателям функциональной и экономичес­кой классификации расходов бюджетов РФ;

♦    предложения по проведению структурных и организационных преобразований в отраслях экономики с учетом обеспечения адресно­сти дотаций, а также реальных возможностей федерального бюджета;

♦    материалы для разработки соответствующих разделов проекти­ровок основных расходов федерального бюджета на планируемый год и по годам на среднесрочную перспективу, включая необходимые рас­четы и обоснования.

Центральный банк РФ представляет в Министерство финансов РФ информацию, необходимую для подготовки федерального бюджета на очередной финансовый год.

Министерство экономического развития и торговли РФ:

—> распределяет по получателям средств федерального бюджета и направлениям использования предельные объемы государственных инвестиций и представляет соответствующие материалы в Министер­ство финансов РФ;

—> в случае необходимости разрабатывает предложения по сокра­щению количества федеральных целевых программ, подлежащих фи­нансированию из федерального бюджета в планируемом году;

—> доводит до государственных заказчиков федеральных целевых программ прогнозируемые размеры финансирования соответствую­щих программ.

Органы исполнительной власти субъектов РФ в установленный для согласования срок представляют в Министерство финансов РФ и Министерство экономического развития и торговли РФ отчеты об исполнении бюджетов за предыдущий год, а также утвержденные в установленном порядке бюджеты субъектов РФ на год, предшествую­щий планируемому, по показателям бюджетной классификации для прогнозирования показателей консолидированного бюджета РФ на планируемый год и на среднесрочную перспективу.

Министерство экономического развития и торговли РФ не позднее июня года, предшествующего планируемому, представляет в Мини­стерство финансов РФ:

♦   основные показатели прогноза социально-экономического разви­тия РФ на планируемый год, в том числе по субъектам РФ, и основ­ные уточненные параметры прогноза социально-экономического раз­вития РФ на среднесрочную перспективу;

♦   предложения по формированию бюджета на планируемый год и на среднесрочную перспективу;

♦  перечень федеральных целевых программ, предлагаемых к финан­сированию из федерального бюджета в планируемом году;

♦   предполагаемые объемы и источники финансирования федераль­ных целевых программ по годам на среднесрочную перспективу.

В установленный Правительством РФ срок Министерство эконо­мического развития и торговли РФ представляет в Правительство:

♦   итоги социально-экономического развития РФ за первое полуго­дие текущего года и оценку предполагаемых итогов за текущий год, т.е. год, предшествующий планируемому;

♦   прогноз социально-экономического развития РФ на планируемый год и уточненные параметры прогноза социально-экономического раз­вития РФ на среднесрочную перспективу, а также перечень приори­тетных социально-экономических задач, на решение которых должна быть направлена политика Правительства РФ в планируемом году и на среднесрочную перспективу;

♦   проект сводного финансового баланса РФ на планируемый год и на среднесрочную перспективу;

♦    проект федеральной адресной инвестиционной программы на планируемый год и на среднесрочную перспективу;

♦  уточненный перечень федеральных целевых программ, предлага­емых к финансированию за счет средств федерального бюджета на планируемый год и на среднесрочную перспективу, с указанием объе­мов и источников финансирования, согласованный с Министерством финансов РФ;

♦  перечень и объемы поставок продукции для федеральных государ­ственных нужд на планируемый год (по укрупненной номенклатуре);

♦   проектировки развития государственного сектора экономики на планируемый год;

♦  другие необходимые документы и расчеты.

На завершающем этапе формирования федерального бюджета Ми­нистерство финансов РФ представляет в Правительство РФ:

♦   проект федерального бюджета на планируемый год;

♦    проектировки основных расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу;

♦  прогнозы консолидированного бюджета РФ на планируемый год и на среднесрочную перспективу;

•    предварительные итоги исполнения федерального бюджета и кон­солидированного бюджета РФ за первое полугодие текущего года и оценку их предполагаемого исполнения за текущий год;

•     отчет об исполнении федерального бюджета и консолидирован­ного бюджета РФ за предшествующий год.

Как показывает изложенная методика формирования федерально­го бюджета и опорных показателей для формирования бюджетов субъектов РФ на очередной год, в течение всего периода этой работы осуществляется согласование и уточнение бюджетных заявок мини­стерств, ведомств, других структур, территорий с возможностями фе­дерального бюджета, на основе анализа изыскиваются возможности увеличения его доходов.

Министерство экономического развития и торговли РФ к установ­ленному Правительством РФ сроку доводит до федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ необходимые для разработки отраслевых и региональных прогно­зов условия функционирования экономики в планируемом году и на среднесрочную перспективу, уточненные по результатам рассмотрения Правительством РФ предварительного прогноза социально-экономи­ческого развития РФ на планируемый год, а также проектировок бюд­жетных ассигнований по федеральным целевым и инвестиционным программам.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнитель­ной власти субъектов РФ, другие государственные заказчики федераль­ных целевых программ в установленные Правительством РФ сроки:

— представляют в Министерство экономического развития и тор­говли РФ прогнозы развития отраслей экономики и социально-эко­номического развития субъектов РФ в планируемом году и парамет­ры прогнозов на среднесрочную перспективу, уточненные по резуль­татам рассмотрения Правительством РФ предварительных прогнозов социально-экономического развития РФ на планируемый год и на среднесрочную перспективу, предварительную оценку состояния эко­номики в году, предшествующему планируемому, возможные вариан­ты стабилизации экономики;

-» уточняют расходы на реализацию федеральных целевых про­грамм, исходя из объемов их финансирования, предусмотренных в федеральном бюджете на планируемый год.

Для финансирования неотложных расходов, которые не могут быть учтены при составлении проекта федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, предусматриваются ассигнования на образование ре­зервного фонда Президента РФ, Правительства РФ, других фондов, определенных законодательством РФ.

Такова организация работы по формированию доходов и расходов федерального бюджета и согласованию «опорных» показателей для формирования бюджетов субъектов РФ.

Следующая стадия бюджетного процесса — рассмотрение и утверж­дение федерального бюджета. В недавнем прошлом эта процедура носила достаточно формальный характер, конструктивных изменений в представляемый проект бюджета не вносила. В настоящее время по­ложение коренным образом изменилось: депутаты Государственной Думы и Совета Федерации принимают деятельное участие в рассмот­рении бюджетных показателей, их анализе. По сути дела, в соответ­ствующих комитетах и комиссиях продолжается работа по формиро­ванию федерального бюджета, уточняется его структура, усиливают­ся акценты на приоритетных направлениях развития экономики и социальной сферы, укреплении обороноспособности, судебной систе­мы и других провозглашаемых в Бюджетном послании Президента РФ направлениях.

Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект Федерального закона о федеральном бюджете, одновременно представляя пакет документов, расчетов, прогнозных оценок, анали­тических материалов, предусмотренных ст. 192 БК РФ, необходимых депутатам для конструктивного рассмотрения показателей бюджета.

Проект Федерального закона о федеральном бюджете в течение трех дней со дня внесения направляется Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы в Совет Федерации Федерального Собрания РФ, комитеты Го­сударственной Думы, другим субъектам права законодательной ини­циативы для внесения замечаний и предложений, в Счетную палату для дачи заключения.

Совет Государственной Думы утверждает комитеты Государствен­ной Думы, ответственные за рассмотрение отдельных разделов и под­разделов федерального бюджета (далее — профильные комитеты). При этом ответственными за рассмотрение основных характеристик феде­рального бюджета, а также каждого раздела функциональной класси­фикации расходов бюджетов РФ назначается не менее двух профиль­ных комитетов Государственной Думы, одним из которых является Комитет по бюджету. Бюджетный кодекс РФ (ст. 196) регламентиру­ет порядок рассмотрения проекта Федерального закона о федераль­ном бюджете. Государственная Дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете на очередной год в четырех чтениях¹.

Федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов, минимальном размере пенсии, размере ставки (оклада) пер­вого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников орга­низаций бюджетной сферы, порядке индексации и перерасчета госу­дарственных пенсий, минимальном размере оплаты труда должны быть приняты Государственной Думой до рассмотрения во втором чтении проекта Федерального закона о федеральном бюджете.

Принятый Государственной Думой Федеральный закон о федераль­ном бюджете рассматривается Советом Федерации в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой. Одобренный Советом Федерации Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Закон вступает в силу после подписания Президентом РФ и со дня его официального опубликования в средствах массовой информации.

Таковы основные этапы организации работы по формированию, рассмотрению и утверждению федерального бюджета.²

(?) ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ для САМОКОНТРОЛЯ

1.   В чем состоит значение Бюджетного послания Президента РФ Феде­ральному Собранию РФ?

2.  Перечислите основные задачи в области экономики и финансов, на реа­лизацию которых направлена политика Правительства РФ на среднесрочную перспективу.

3.   Кем организуется и осуществляется формирование параметров феде­рального бюджета на очередной финансовый год?

4.  Каковы роль и функции Министерства экономического развития и тор­говли РФ и Министерства финансов РФ в процессе формирования федераль­ного бюджета на очередной финансовый год?

5.   Перечислите основные документы, представляемые Министерством финансов РФ в Правительство РФ на завершающем этапе формирования федерального бюджета на очередной финансовый год?

' Для детального изучения порядка прохождения федерального бюджета в Государ­ственной Думе см.: ст. 198—207 Бюджетного кодекса РФ.

² После изучения 7.3 просмотрите еще раз 4.2 «Финансовое планирование и прог­нозирование*-, постарайтесь «вписать» в них процесс формирования федерального бюд­жета.

6.  Какие документы, материалы, расчеты Правительство РФ представля­ет на рассмотрение Государственной Думы одновременно с внесением проек­та Федерального закона о федеральном бюджете?

7.  Перечислите параметры федерального бюджета, принимаемые при его прохождении в Государственной Думе в каждом из четырех чтений.