7.2. Основы формирования бюджетов Российской Федерации

После изучения параграфа вы сможете:

.перечислить показатели, документы, расчеты, необходимые для составления проекта бюджета;

.аргументировать взаимосвязь бюджета и других экономических и финансовых планов;

• назвать органы, осуществляющие составление проектов бюдже­тов;

.перечислить показатели, представляемые для рассмотрения и утверждения в проекте закона (решения) о бюджете;

. назвать документы и материалы, составляемые одновременно с проектом бюджета.

Основы составления проектов бюджетов. Составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива органов исполнительной вла­сти. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и му­ниципальных образований. Составлению проектов бюджетов предше­ствуют разработка прогнозов социально-экономического развития Рос - сийской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и от­раслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Концептуальное значение для состав­ления проекта федерального бюджета имеет Бюджетное послание Пре­зидента РФ; для бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов — ос­новные направления бюджетной и налоговой политики соответствуют щей территории на очередной финансовый год.

Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются объем валового внутреннего продукта на очередной финансовый год и темп роста валового внутреннего про­дукта в очередном финансовом году; уровень инфляции (темп роста цен — декабрь очередного финансового года к декабрю текущего).

Очевидно, что для составления проекта бюджета необходимы оп­ределенные сведения, к которым относятся данные:

.о действующем на момент начала разработки проекта бюджета налоговом законодательстве;

.нормативах отчислений от собственных и регулирующих дохо­дов бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

. предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

.видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюд­жетной системы РФ на другой;

. нормативах финансовых затрат на предоставление государствен­ных или муниципальных услуг;

. нормативах минимальной бюджетной обеспеченности. Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости дости­жения минимальных государственных социальных стандартов на ос­нове нормативов финансовых затрат на предоставление государствен­ных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нор­мами (нормативами), установленными законодательством Российской Федерации, субъектов РФ, правовыми актами органов местного са­моуправления. Составление проекта бюджета осуществляется на ос­нове налогового законодательства, действующего на момент состав­ления проекта бюджета. Это означает, что проект бюджета не должен строиться на основе непринятого налогового законодательства. Ранее, до установления данной нормы в Бюджетном кодексе РФ, проект бюд­жета и изменения в налоговое законодательство представлялись на рассмотрение и утверждение почти одновременно, что приводило к необходимости корректировать проект бюджета в случае непринятия этих изменений. При разработке проекта федерального бюджета на 2001 г. эта норма Бюджетного кодекса РФ была учтена: важные изме­нения в налоговое законодательство были внесены в августе 2000 г., что позволило Министерству финансов РФ обоснованно планировать доходную базу федерального бюджета.

Как уже говорилось, до разработки проекта бюджета составляется целый ряд социально-экономических и финансовых планов, которые не утверждаются в форме закона (решения) в отличие от бюджета, но имеют важное значение с точки зрения планирования и прогнозиро­вания. Первым в этом ряду выступает прогноз социально-экономичес­кого развития территории. Он разрабатывается на основе данных со­циально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года, тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета. Основные показатели прогноза: индекс потребитель­ских цен; валовой внутренний продукт; объем промышленной продук­ции; объем продукции сельского хозяйства; объем инвестиций в ос­новной капитал; объем розничного товарооборота; объем импорта и экспорта; объем платных услуг населению; среднемесячная зарплата; прожиточный минимум; численность безработных и др.

Перспективный финансовый план — документ, формируемый одно­временно с проектом бюджета на очередной финансовый год на осно­ве среднесрочного прогноза социально-экономического развития Рос­сийской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по моби­лизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Пер­спективный финансовый план разрабатывается в целях:

—> информирования законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

—> комплексного прогнозирования финансовых последствий раз­рабатываемых реформ, программ, законов;

—» выявления необходимости и возможности осуществления в перс­пективе мер в области финансовой политики;

—> отслеживания негативных тенденций и своевременного приня­тия соответствующих мер.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года (первый год — это год, на который составляется бюджет) и формиру­ется по укрупненным показателям бюджетной классификации. Пред­варительные параметры федерального бюджета на 2002—2003 гг. пред­ставлены в табл. 7.2.1.

 

Баланс финансовых ресурсов представляет собой баланс всех дохо­дов и расходов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципаль­ных образований и хозяйствующих субъектов на определенной тер­ритории (см. табл. 7.2.2). Баланс финансовых ресурсов составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития со­ответствующей территории и является основой для составления про­екта бюджета.

План развития государственного или муниципального сектора эко­номики включает:

. перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельно­сти федеральных казенных предприятий;

. перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельно­сти государственных или муниципальных унитарных предприятий;

. программу приватизации (продажи) государственного или му­ниципального имущества и приобретения имущества в государствен­ную или муниципальную собственность;

. сведения о предельной штатной численности государственных или муниципальных служащих и военнослужащих по главным распо­рядителям бюджетных средств.

Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом испол­нительной власти, органом местного самоуправления и подлежат ут­верждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления. Дол­госрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финан­сированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать: •/ технико-экономическое обоснование;

. прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;

. наименование заказчика указанной программы; . сведения о распределении объемов и источников финансирова­ния по годам.

Таким образом, в целях составления проекта бюджета на очеред­ной финансовый год должны быть подготовлены следующие докумен­ты и материалы:

•     прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;

•     основные направления бюджетной и налоговой политики соот­ветствующей территории на очередной финансовый год;

•     прогноз сводного финансового баланса соответствующей терри­тории на очередной финансовый год.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год составляются:

•     прогноз консолидированного бюджета соответствующей терри­тории на очередной финансовый год;

•   адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год;

•    план развития государственного или муниципального сектора экономики;

•    структура государственного или муниципального долга и про­грамма внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;

•    программа предоставления государственных или муниципальных гарантий на очередной финансовый год;

. • оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;

•    оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год и др.

Содержание проекта закона (решения) о бюджете установлено в Бюджетном кодексе РФ, однако круг его показателей для бюджета субъекта РФ или местного бюджета может быть расширен, что опре­деляется законом субъекта РФ и решением органа местного самоуп­равления. В проекте закона (решения) о бюджете должны содержать­ся основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем расходов бюджета, общий объем доходов бюджета и дефицит бюджета.

Кроме того, в проекте закона (решения) о бюджете приводятся: прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации; нормати­вы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюд­жетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В проекте закона (решения) о бюджете расходы бюджета устанав­ливаются по следующим показателям:

•    расходы по разделам и подразделам функциональной классифи­кации расходов бюджетов Российской Федерации;

•    общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;

•    расходы и доходы целевых бюджетных фондов;

•     объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджет­ной системы РФ, предоставляемой в форме дотаций и субвенций, в разрезе бюджетов, получающих указанную финансовую помощь;

Прогноз сводного финансового баланса по территории Российской Федерации на 2001 г., млрд руб.¹

 

 

♦   распределение бюджетных ассигнований по главным распоряди­телям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структу­рой расходов соответствующего бюджета и др.

В составе расходов на бюджетные инвестиции в проекте закона (ре­шения) о бюджете определяются лимиты предоставления инвестици­онных налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очеред­ного финансового года. По соответствующим разделам (подразделам) расходов бюджета устанавливаются лимиты предоставления бюджет­ных кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансо­вого года.

В проекте закона (решения) о бюджете устанавливаются следую­щие характеристики государственного или муниципального долга, государственных или муниципальных заимствований:

♦   источники финансирования дефицита бюджета за счет государ­ственных или муниципальных внутренних заимствований;

♦    верхний предел государственного или муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом;

♦    предел предоставления государственных или муниципальных га­рантий третьим лицам на привлечение заимствований.

Рассмотрение и утверждение бюджетов. Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления вносят проект закона (реше­ния) о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение зако­нодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления в срок, определенный для федерального бюджета Бюджетным кодексом РФ; бюджета субъекта РФ — зако­ном субъекта РФ; местного бюджета — правовыми актами органа мест­ного самоуправления.

Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения определяется на основе тех же документов. Процедура рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утвержде­ния, определенная законом субъекта РФ, правовыми актами органа местного самоуправления, должна обеспечивать рассмотрение и ут­верждение указанного проекта закона (решения) до начала очередно­го финансового года. В ст. 31 Бюджетного кодекса РФ установлено

право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджет­ной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Возникает вопрос о форме документа, в котором найдут отражение ука­занные права. Как правило, законодательные органы власти субъек­тов РФ принимали законы с примерным названием «Об основах бюд­жетного процесса в ...», органы местного самоуправления — «Положе­ние о бюджетном процессе в ...муниципальном образовании». После введения в действие Бюджетного кодекса РФ в ряде субъектов РФ идет подготовка «своих» бюджетных кодексов. Например, Бюджетный кодекс Вологодской области был принят 4 марта 1999 г., а полномасш­табное его применение началось с 2000 г. Одновременно с проектом закона о бюджете на очередной финансовый год рассматриваются и утверждаются проекты законов о бюджетах государственных внебюд­жетных фондов.

Законы о внесении изменений в налоговое законодательство Рос­сийской Федерации вносятся субъектом, обладающим правом зако­нодательной инициативы, на рассмотрение и утверждение законода­тельным (представительным) органом до принятия закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год. Таким образом, обеспечива­ется формирование доходной базы бюджета на основе действующего налогового законодательства.

Временное управление бюджетом. Если закон (решение) о бюдже­те не вступил в силу с начала финансового года, то орган, исполняющий этот бюджет, правомочен осуществлять расходование бюджетных средств на цели, определенные законодательством, на продолжение финансирования инвестиционных объектов, государственных контрак­тов, оказание финансовой помощи бюджетам других уровней бюджет­ной системы РФ при условии, что из бюджета на предыдущий финан­совый год на эти цели уже выделялись средства, но не более ассиг­нований предыдущего года в расчете на квартал (не более — в расчете на месяц) по соответствующим разделам функциональной и ведомствен­ной классификаций расходов бюджетов Российской Федерации. Кро­ме этого орган, исполняющий бюджет, правомочен не финансировать расходы, не предусмотренные проектом закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.

В данной ситуации ставки зачисления (нормативы) регулирующих налогов в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ, норма­тивы централизации доходов, зачисляемых в бюджеты других уров­ней бюджетной системы РФ для финансирования централизованных мероприятий, прочие тарифы и ставки, определяемые законом (реше­нием) о бюджете, применяются в размерах и порядке, которые опреде­лены законом (решением) о бюджете на предыдущий финансовый год. Порядок распределения средств на оказание финансовой помощи бюд­жетам других уровней бюджетной системы РФ сохраняется в виде, определенном законом (решением) о бюджете на предыдущий финан­совый год.

Если закон (решение) о бюджете не вступил в силу через три меся­ца после начала финансового года, орган, исполняющий бюджет, не имеет права:

—> предоставлять бюджетные средства на инвестиционные цели;

—> предоставлять бюджетные средства на возвратной основе;

— > предоставлять субвенции негосударственным юридическим ли­цам;

—» осуществлять заимствования в размере более V. объема заим­ствований предыдущего финансового года в расчете на квартал;

—> формировать резервные фонды органов исполнительной влас­ти и осуществлять расходы из этих фондов.

Таким образом, процедура временного управления бюджетом рег­ламентируется весьма детально: подробно определяются права орга­нов, исполняющих бюджет, прямо указаны ограничения их правомо­чий, а в целом временное управление бюджетом имеет жесткие пара­метры. И это оправданно, поскольку отсутствие принятого бюджета к началу финансового года на любом уровне бюджетной системы РФ является отрицательным фактором для экономического и социально­го развития территории.

Такова общая характеристика процесса формирования бюджетов - по основным элементам этой важнейшей процедуры.

(?) ВОПРОСЫ и ЗАДАНИЯ для САМОКОНТРОЛЯ

1.    Какие органы власти непосредственно занимаются составлением про­екта бюджета?

2.    Перечислите исходные макроэкономические показатели, необходимые для составления проекта бюджета.

3.  Назовите цели разработки перспективного финансового плана, опреде­лите его временные параметры.

4.   Охарактеризуйте структуру сводного финансового баланса. В чем со­стоят значение этого документа, его взаимосвязь с бюджетом?

5.   Каковы основные характеристики (показатели) бюджета?

6.   В каком нормативном акте устанавливается порядок рассмотрения и утверждения местного бюджета конкретного муниципального образова­ния?

7.   В чем заключается процедура временного управления бюджетом?