6.3. Доходы и расходы федерального бюджета

Федеральный бюджет — центральное, стратегическое звено бюд­жетной системы Российской Федерации. Формирование эффективной бюджетной системы является неотъемлемой частью процесса разви­тия государства, рыночной экономики и открытого общества. Опре­деляющее значение для реализации задач бюджетной политики име­ют параметры федерального бюджета — объем доходов и расходов, их структура, доля доходов государства, централизуемая в федеральном бюджете, его сбалансированность и другие показатели.

Виды доходов федерального бюджета регламентируются ст. 49 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК). Они включают налоговые до­ходы (ст. 50 БК); неналоговые доходы (ст. 51 БК); доходы федераль­ных целевых бюджетных фондов (ст. 54 БК).

Рассмотрим состав, структуру и динамику доходов федерального бюджета в 1999—2001 гг. (см. табл. 6.3.1). Прежде всего обращает на себя внимание высокий удельный вес налоговых доходов в общей сум­ме доходов: 84,34% в 1999 г. и 93,45% в 2001 г., т.е. на 8,75% выше. Доли основных налогов: акцизы — соответственно 18,40 и 15,76%; таможен­ные пошлины — 19,26 и 15,97%; налог на прибыль (доход) предприя­тий и организаций — 7,61 и 14,47% и т.д. Таким образом, от научного обоснования налоговой политики государства, структуры налогов, по­рядка их исчисления и взимания, организации контроля за полной и своевременной мобилизацией налоговых поступлений, по сути дела, зависит практически более 90% государственной казны.

Неналоговые доходы составляли 6,97% в 1999 г. и 5,38% общих до­ходов федерального бюджета в 2001 г. Преимущественный удельный вес в неналоговых доходах приходится на доходы от внешнеэкономи­ческой деятельности.

Доходы целевых бюджетных фондов составляли 8,77% в 1999 г. и 1,17% общего объема доходов федерального бюджета в 2001 г.

Важной характеристикой доходов является их распределение между бюджетами. Объективной основой распределения доходов по уровням бюджетной системы является структура государственной и муници­пальной собственности, а также разграничение собственности и пред­метов ведения — полномочий и ответственности — между федераль­ными и субъектов РФ органами государственной власти и органами местного самоуправления. Познакомимся с пропорциями распределе­ния доходов между федеральным бюджетом и сводом бюджетов субъектов РФ (см. табл. 6.3.2).

Поскольку, как уже отмечалось, федеральный бюджет имеет опре­деляющее значение в обеспечении стабильности финансовой системы РФ в целом и бюджетной системы в частности, меры по его устойчи­вости ежегодно регламентируются Законом о федеральном бюджете. Так, например, ст. 53 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. № 227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год» предусматривала, что в целях обеспечения защиты интересов федерального бюджета и полноты мобилизации в нем финансовых ресурсов Правительство Р в случаях нарушения отдельными субъектами РФ и закрытыми адми­нистративно-территориальными образованиями установленного зако­нодательством РФ порядка зачисления налогов и иных доходов в фе­деральный бюджет было вправе применять к ним следующие санкции:

•    приостанавливать финансирование из федерального бюджета фе­деральных программ и мероприятий, осуществляемых на территори­ях соответствующих субъектов РФ, перечисление средств, предусмот­ренных разделом «Финансовая помощь бюджетам других уровней» функциональной классификации расходов бюджетов РФ, и иных средств федерального бюджета, установленных федеральным законом к перечислению в бюджеты субъектов РФ и бюджеты закрытых адми­нистративно-территориальных образований, а также предоставление бюджетных ссуд и кредитов;

•    прекращать выдачу лицензий и квот на экспорт;

•    приостанавливать поставку продукции, поступающей централи­зованно из государственных ресурсов.

Определяющая характеристика параметров любого бюджета — структура его расходов. Предоставление бюджетных средств может осуществляться в следующих формах:

. ассигнований на содержание бюджетных учреждений;

средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физи­ческими и юридическими лицами по государственным или муници­пальным контрактам;

. трансфертов населению;

. ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

. ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, воз­никших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или умень­шению бюджетных доходов;

. бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налого­вых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств);

. субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;

•           инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь соз­даваемых юридических лиц;

. бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам дру­гих уровней бюджетной системы РФ, государственным внебюджет­ным фондам . кредитов и заимствований внутри страны за счет государствен­ных внешних заимствований;

•. кредитов иностранным государствам;

.средств на обслуживание долговых обязательств, в том числе го­сударственных или муниципальных гарантий.

Расходы бюджетов определяются направлениями и пределами, ус­тановленными федеральным законом, законами и иными нормативно- правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований о бюджете на очередной финансовый год. Расходы бюджета классифи­цируются, как уже указывалось ранее, по ряду признаков, важнейшим из которых является характер выполняемых государством функций — экономической, социальной, оборонной и др. Состав расходов, финан­сируемых исключительно из федерального бюджета, регламентирован ст. 84 БК.

В табл. 6.3.3 представлена структура расходов федерального бюд­жета за 1998—2001 гг. и ее динамика.

Как следует из данных табл. 6.3.3, наибольший удельный вес при­ходится на расходы по обслуживанию государственного долга (24,8% в 1998 г., 20,09% в 2001 г.); национальную оборону (16,40% в 1998 г, 17,99% в 2001 г.); правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства (8,3% в 1998 г., 11,03% в 2001 г.); финансо­вую помощь бюджетам других уровней (10,4% в 1998г., 15,64%в2001 Г.). Первоочередными задачами бюджетной политики на среднесрочную перспективу в области расходов (большинство из которых прямо от­носится к федеральному бюджету), должны стать следующие.

1.  Установление жестких смет расходов для всех государственных органов и бюджетных учреждений. Необходимо пересмотреть статус государственных унитарных предприятий. Большинство из них долж­но получить статус акционерных обществ со 100%-ным государствен­ным участием. Главным распорядителям средств федерального бюд­жета необходимо взять под контроль обязательства, принимаемые от их имени бюджетными учреждениями, фиксировать их на лицевых счетах в органах федерального казначейства.

2.  Следует завершить формирование механизма, препятствующего принятию законов без учета их последствий для бюджетной системы.

3.   Расходная часть федерального бюджета должна стать инструмен­том достижения важнейших социальных и экономических целей. Для этого необходимо овладеть современными методами оценки рацио­нальности бюджетных расходов, внедрять индикаторы результатив­ности затрат государственных средств.

4.   Предстоит продолжить оптимизацию сети высших и профессио­нальных ученых заведений в соответствии с потребностями страны. Нуждаются в уточнении источники финансирования этих организаций.

5.    В 2001 г. Правительству РФ предстоит разработать Концепцию реформирования системы социальных льгот и выплат, предусмотрев при этом замену большинства категориальных льгот адресными фор­мами социальной поддержки населения и ликвидацию ведомственных льгот. Особые условия труда отдельных категорий работников долж­ны отражаться в форме денежных выплат.

6.  Осуществление государственных закупок (заказов) должно про­исходить прозрачно, на конкурсной основе.

7.   Осуществление расходов на оплату бюджетными организация­ми потребляемых топливно-энергетических ресурсов должно быть жестко увязано с тарифной политикой государства в этой сфере.

8.    Повышение оплаты труда государственных служащих в разме­рах, необходимых для обеспечения конкурентоспособности государ­ственной службы на рынке труда, при прочих равных условиях, долж­но происходить в том числе за счет сокращения общей численности занятых в государственном секторе.

9.  До конца 2001 г. следует определить механизм перехода к новой модели пенсионной системы, включающей накопительную составля­ющую, выработать план необходимых мероприятий по ее осуществле­нию и принять соответствующие законы.

10.  Хотя перечень осуществляемых федеральных целевых программ был существенно сокращен, это сокращение произошло в основном за счет объединения ранее действовавших программ при сохранении преж­них объемов их ресурсного обеспечения. Особое внимание при подго­товке программ должно быть уделено реформе государственной служ­бы, реформе судебной системы и ее развитию.

Обратимся далее к одной из серьезных проблем функционирова­ния бюджетной системы РФ. Наиболее острой бюджетной проблемой, во многом определяющей характер социально-экономических отноше­ний между государством и обществом, является несбалансированность ресурсов и обязательств. Она присуща всем уровням бюджетной сис­темы, и ответственность за сложившуюся ситуацию в значительной

 

 

мере лежит именно на федеральных органах государственной власти. Поэтому важным моментом в реализации бюджетной реформы явля­ется обоснование новой концепции разграничения расходов между бюджетами, основу которой составляет безусловная адекватность бюджетных расходов полномочиям, закрепленным за соответствую­щим уровнем власти.

В табл. 6.3.4 представлены пропорции распределения расходов кон­солидированного бюджета РФ между федеральным бюджетом и бюд­жетами субъектов РФ по проекту на 2001 п

Сложившаяся система межбюджетных отношений требует более глубокого и энергичного реформирования. В 2001 г. Правительство РФ должно утвердить программу развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. Ее основной целью является установление четко­го разграничения расходных и доходных полномочий, позволяющего обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность регио­нальных и местных органов власти, повышение их заинтересованнос­ти в эффективном управлении общественными финансами, поддерж­ку экономического развития территорий, проведение структурных реформ. Федеральный бюджет на 2002 г. должен стать первым шагом на пути реализации этой программы.

Завершая анализ структуры доходов и расходов федерального бюд­жета, следует подчеркнуть еще одну задачу федерального бюджета, тес­но связанную с предыдущей, успешное решение которой имеет страте­гическое значение и во многом зависит от его параметров, — обеспече­ние сбалансированности бюджетов всех уровней. Правительство РФ должно реализовать меры, направленные на достижение сбалансиро­ванности бюджетов всех уровней и повышение эффективности функ­ционирования бюджетной системы, включающие:

. приведение обязательств государства в соответствие с его ре­сурсами путем отмены или приостановления нефинансируемых или частично финансируемых обязательств федерального бюджета;

. оценку эффективности бюджетных расходов, концентрацию ре­сурсов федерального бюджета на решении ключевых социально-эко­номических задач;

. внесение изменений в порядок финансирования расходов за счет средств федерального бюджета, устанавливающих необходимость ре­гистрации операций в процессе исполнения бюджета в главной книге казначейства;

. обеспечение бездифицитности бюджета;

. урегулирование кредиторской задолженности государства;

. постепенный отказ от практики предоставления государствен­ных гарантий по связанным иностранным кредитам;

. четкое разграничение расходных полномочий между бюджета­ми всех уровней с наделением их соответствующими финансовыми ресурсами, завершение реформирования системы финансовой поддерж­ки регионов;

. максимальную консолидацию внебюджетнх фондов в бюджетах всех уровней, а также ликвидацию целевых бюджетных фондов феде­рального бюджета;

• установление контроля за обязательствами бюджетных учреж­дений, финансируемых по смете, по которым государство как собствен­ник несет субсидиарную ответственность;

. обеспечение прозрачности бюджетов всех уровней и внебюджет­ных фондов, а также процедур закупки товаров и услуг для государ­ственных нужд;

. завершение перевода всех получателей средств федерального бюджета на казначейскую систему, а также перевод бюджетов высоко­дотационных субъектов РФ на кассовое обслуживание через органы федерального казначейства.

Итак, сбалансированная бюджетная политика, реализуемая в па­раметрах федерального бюджета, является основой новых финансо­вых взаимоотношений государства и общества на базе неукоснитель­ного выполнения взаимных обязательств. В свою очередь, реальное исполнение федерального бюджета во многом определяют финансо­вый и бюджетный «климат» страны, эффективность проводимых ре­форм, темпы развития экономики и социальной сферы.

ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ для САМОКОНТРОЛЯ

1.  Почему федеральный бюджет играет определяющую роль в обеспечении стабильности финансовой системы РФ в целом и бюджетной — в частности?

2. Проведите краткий анализ структуры и динамики доходов федерально­го бюджета в 1999—2001 гг.

3.  Каковы особенности структуры расходов федерального бюджета на 2001 г.?

4.  Назовите приоритеты бюджетной политики, получившие отражение в параметрах федерального бюджета на 2001 г.

5.  Перечислите основные меры, направленные на повышение эффектив­ности функционирования бюджетной системы РФ, в том числе федерально­го бюджета, которые предполагает реализовать Правительство РФ в ближай­шей перспективе.