Глава 31 БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ

Государственные финансы представляют собой совокупность от­ношений по поводу формирования и распределения (перераспреде­ления) финансовых ресурсов государственного (общественного) сектора экономики. Государственные финансы включают как систе­му фондов (фонды финансовых средств), так и отношения по пово­ду их формирования (налоговые отношения, отношения по поводу формирования неналоговых доходов от государственной собствен­ности, оказания некоторых категорий государственных услуг, про»: дажи материальных и нематериальных активов и др.) и дальнейшего использования (финансирования государственных расходов).

Процесс формирования и использования фондов государствен^ ных средств представляет собой вмешательство государства в эконо-] мику и хозяйственную деятельность экономических агентов. Кай правило, это вмешательство несет на себе определенную смысловую нагрузку — государство в процессе налогообложения, продажи ак­тивов, расходования бюджетных средств, осуществления заимствон^ ваний оказывает регулирующее воздействие на экономические про* цессы. Это воздействие принято называть бюджетным регулирование ем экономики. Оно осуществляется в рамках определенного бюджетного устройства, и применяемые инструменты зависят ОТ особенностей и характеристик бюджетной системы конкретного го­сударства.

Для реализации поставленных государством задач разрабатыва­ется и реализуется бюджетная политика, которая имеет ряд состав­ляющих: налоговая политика, политика государственные доходоВ| политика государственных расходов, политика государственных за­имствований, государственная инвестиционная политика, государ­ственная социальная политика и тл.

31.1. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА И БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО

Бюджетная система является подсистемой финансовой системы ■цобого государства и представляет собой совокупность отношений, регулируемых нормами права, по поводу формирования и исполне­ния государственного бюджета и бюджетов различных негосударст- пепных территориальных образований (муниципалитетов). В бюд­жетную систему, понимаемую в широком значении данного слова, принято также включать те фонды финансовых средств, которые в к оответствии с правовыми нормами конкретного государства не от­носятся к бюджету, но находятся под управлением государства и за i чет средств которых реализуются государственные функции (функ­ции по предоставлению государственных или общественных услуг). К этой группе фондов, как правило, относятся государственные вне- июджетные фонды социального назначения.

Структура бюджетной системы определяется формой государ- с I венного устройства, т.е. наличием, числом и статусом администра- i ивно-территориальных образований и установленной в Конститу­ции страны и иных нормативных актах системой распределения полномочий (доходных, расходных) между ними.

Ятя унитарного государства структура бюджетной системы будет иметь два основных уровня — государственный (государственный оюджет, государственные внебюджетные фонды) и муниципальный (муниципальные бюджеты и муниципальные (местные) внебюджет­ные фонды, если последние предусмотрены законодательством co­rn ветствующей страны). Необходимо отметить, что и в унитарном i осударстве местная составляющая бюджетной системы может иметь несколько уровней или компонентов.

Для федеративного государства бюджетная система будет иметь i ри уровня или три составляющих1 — федеральную (федеральный чюджет и государственные внебюджетные фонды социального на- шачения, создаваемые на федеральном уровне), региональную (субъектов федерации) (бюджеты и внебюджетные фонды) и мест­ную. Местная составляющая бюджетной системы также может иметь I юсколько уровней или компонентов.

Российская Федерация предстааляет собой государство с федера- ] 11вным характером государственного устройства, и ее бюджетная ' истема складывается из трех уровней — федерального, региональ­ного (субъектов Российской Федерации) и местного (рис. 31.1).

Федеральный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения

В некоторых странах термин «уровни» для обозначения составляющих бюджетной системы не применяется, а используются иные определения (например, «ветви» — ветви власти, ветви бюджетной системы).

Рве, 31.1. Структура бюджетной системы РФ

задач, функций и полномочий, возложенных на Федерацию. За счет средств федерального бюджета предоставляются государственные (общественные) услуги, обязанность по оказанию которых Консти­туцией РФ возложена на Федерацию.

Региональные бюджеты (бюджеты субъектов Федерации) пред­ставляют собой фонды денежных средств, предназначенные для обеспечения задач, возложенных на субъекты РФ, а местные бюдже­ты — фонды денежных средств, за счет которых финансируется пре­доставление тех общественных услуг, обязанность по оказанию ко­торых возлагается на муниципальные власти.

В основе построения российской бюджетной системы лежат принципы, установленные Бюджетным кодексом РФ (гл. 5) и вклю­чающие:

принцип единства бюджетной системы, который означает един­ство бюджетного законодательства Российской Федерации, единство организации и форм функционирования бюджетной системы Российской Федерации;

принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами раз­ных уровней предполагает законодательное разграничение от­ветственности по финансированию расходов и порядка форми­рования доходов бюджетов различных уровней;

принцип самостоятельности бюджетов означает право и обязан­ность бюджетов различных уровней самостоятельно обеспечи­вать сбалансированность бюджетов за счет собственных ресур­сов, осуществлять бюджетный процесс;

принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Фе­дерации, муниципальных образований предполагает функцио­нирование бюджетов всех субъектов Федерации и муниципаль­ных образований на основе единых для всех общих принципов и правил, установленных Бюджетным кодексом;

принцип полноты отражения доходов и расходов означает, что до­ходы и расходы всех бюджетов должны быть отражены в отчет­ности в соответствии с действующим законодательством в пол­ном объеме;

принцип сбалансированности бюджета требует, чтобы объем рас­ходов каждого из бюджетов полностью покрывался имеющими­ся доходами и источниками финансирования дефицита;

принцип эффективности и экономности использования бюджет­ных средств требует, чтобы при формировании и исполнении бюджетов результат достигался с помощью наименьшего объема финансовых средств;

принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что общая сумма расходов бюджета должна покрываться за счет всей имеющейся суммы доходов и источников финансирования дефицита (доходные источники не должны закрепляться за ка­кими-то конкретными видами расходов);

принцип гласности требует обязательного опубликования в от­крытой печати утвержденных законов о бюджетах всех уровней;

■ принцип достоверности бюджета требует достоверности прогно­за социально-экономического развития, который лежит в осно­ве каждого из бюджетов, и реалистичности прогноза доходов;

принцип адресности и целевого характера бюджетных средств предполагает, что бюджетн ые ресурсы выделяются в распоряже­ние конкретных получателей бюджетных средств с обозначе­нием направления их на финансирование конкретных целей.

31.2. МЕХАНИЗМЫ И ИНСТРУМЕНТЫ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Центральным звеном регулирования национальной экономики

является государственный бюджет. Государственный бюджет форми­руется для того, чтобы государство могло реализовать возложенные

на него обществом функции — предоставление государственных (об­щественных) услуг. Формирование фондов денежных средств связа­но прежде всею с необходимостью профинансировать государствен­ные (иди общественные) услуги — национальную оборону, правоох­ранительную деятельность, судебную систему, деятельность, связанную е охраной окружающей среды, систему социальной заши­ты населения и другие виды коллективйо потребляемых обществен­ных услуг. Кроме того, государство, как правило, финансирует еще целый ряд услуг, которые могут быть оценены как смешанные (кол­лективно потребляемые и индивидуально потребляемые, или инди­видуально потребляемые, но имеющие общественно значимые по­следствия1), в частности, систему здравоохранения, систему образо­вания и некоторые другие вилы услуг.

В процессе формирования государственного бюджета (аккумули­рования его доходов) и расходования средств бюджета возникает сложная система воздействия государства на экономику в целом че­рез изменение поведения экономических агентов.

С определенной долей условности первое направление (непосред­ственное бюджетное финансирование и изъятие части финансовых ресурсов у экономических агентов) может быть названо прямым го­сударственным регулированием, а второе (воздействие на поведение экономических агентов) — косвенным.

Не всегда возможно провести четкую грань между первым на­правлением (прямым государственным воздействием) и вторым (косвенным). Совокупность этих двух направлений формирует сис­тему государственного или бюджетного регулирования экономики. Так, государство, выбирая тот или иной способ, ту или иную форму аккумулирования бюджетных средств выбирает одновременно и ин­струмент и основные формы воздействия на экономику. Не всегда наиболее эффективный с точки зрения объемов полученных бюд­жетных средств способ будет приемлемым с точки зрения его кос­венного воздействия на поведение экономических агентов.

Бюджетное регулирование должно обеспечивать устойчивое ди­намическое равновесие не только собственно бюджетной системы И системы общественных финансов, но и равновесие (и устойчивое поступательное развитие) всей экономики в целом. Бюджет и бюд­жетная система, формируя центральное ядро национальной эконо­мики, оказывают мощное воздействие на иные секторы — сектор реальной экономики (сектор нефинансовых организаций), финан» совый сектор экономики, сектор домашних хозяйств и внешний ДЛЯ экономики сектор (внешний мир).

Характер и виды общественных услуг, особенности их потребления и про» доставления рассматриваются в рамках дисциплины «Экономика обще* ственного сектора».

Рассмотрим более подробно основные инструменты и механизмы бюджетного регулирования.

Механизм бюджетного регулирования

В основе бюджетного регулирования лежит перераспределитель­ная функция государственного бюджета. В процессе аккумулирова­ния бюджетных ресурсов у каких-то экономических агентов (орга­низаций и физических лиц) изымаются финансовые средства, а в процессе осуществления бюджетных расходов каким-то экономиче­ским агентам эти средства возвращаются (в виде государственных пенсий, пособий, предоставления услуг и т.д.). Именно процесс пе­рераспределения финансовых средств в экономике и возникающие на этой основе финансовые потоки (как прямо связанные с форми­рованием ресурсов бюджетной системы, так и непосредственно с ней не связанные) формируют механизм бюджетного регулирования на­циональной экономики.

Основным показателем масштабов государственного вмешатель­ства в экономику является доля доходов государственного бюджета в ВВП — доля доходов всех экономических агентов (юридических лиц и населения), которая перераспределяется через бюджетную сис­тему.

50,00

£53 Доходы

Рис. 31.2. Доходы, расходы и сальдо консолидированного бюджета России по отношению к ВВП 1%)

-6,22

На рис. 31.2 представлена динамика показателя доли доходов кон­солидированного бюджета России в ВВП в 1999-2009 гг. Как видно из приведенных данных, на протяжении последних лет имел место
рост доли бюджетных доходов в ВВП. Так, в 1999 г. этот показатель состаалял 27,11% и увеличился к 2007 г. до 40,17%. В 2008 и 2009 гг. доходы бюджета относительно ВВП снизились — сказалось кризис- нос состояние экономики и падение доходов экономических агентов. Просматривается и отчетливая тенденция к росту расходов консоли­дированного бюджета России (с 28,10^ ВВП в 1999 г. до 40,62% в 2009 г.).

Пол механизмом бюджетного регулирования обычно понимают способ воздействия бюджета (как фонда денежных средств) на эко­номические и социальные процессы в экономике и обществе. Это воздействие осуществляется по нескольким направлениям.

Во-первых, в процессе формирования средств государственного бюджета формируются финансовые потоки, которые направляются от организаций и физических лиц в государственный и муниципаль­ные бюджеты (бюджеты всех уровней бюджетной системы). Это пре­имущественно налоговые платежи, осуществляемые н алого платель­щиками (юридическими и физическими липами), а также различно­го рола платежи за оказание государственных услуг, продажи государственного имущества, штрафные санкции за нарушения дей­ствующего законодательства и некоторые другие.

Во-вторых, в процессе расходования бюджетных средств форми­руются финансовые потоки, исходящие из государственного бюдже­та. Получателями этих средств мотут быть как физические лица (как правило, опосредовано через государственные организации, напри­мер при выплате пенсий, пособий на детей, заработной платы и т.д.), так и юридические лица — государственные организации при закуп­ке необходимых товаров, работ и услуг. Это могут быть: электроэнер­гия, используемая в процессе эксплуатации зданий, расходы на жи- лишно-коммунальное хозяйство, компьютерная техника, транспорт­ные средства, вооружения и специальная техника, научные исследования и их результаты и т.д. Как правило, эти расходы пред­ставляют собой так называемые государственные закупки или госу­дарственный заказ.

Увеличение объема государственных закупок соответствующим образом стимулирует развитие тех видов деятельности, производств и организаций, которые получают этих заказы. Для них существует достаточно устойчивый рынок с соответствующим объемом спроса. Эти организации, предприятия и производства в свою очередь предъявляют спрос на сырье, материалы, комплектующие, которые используются в производстве товаров по госзакупкам, нанимают работников, выплачивают заработную плату и т.д. Таким образом, эффект от осущесталения государственных закупок отражается на всей экономике через взаимосвязанные отрасли и виды экономиче­ской деятельности. В итоге, как правило, оказывается, что общее увеличение объема производства в национальной экономике превы­шает объем непосредственно осуществленных государственных рас­ходов. Соотношение между объемом производства, который форми­руется в результате осуществления государственных расходов, и эти­ми расходами (объемом расходов) называется мультипликатором бюджетных расходов.

Различные виды государственных расходов имеют (могут иметь) и различные по значениям мультипликаторы. Значения мультипли­каторов зависят от характера производства и конкретных видов за­купаемых государством товаров, от того, насколько много постав­щиков и какие именно виды деятельности необходимо активизиро­вать для производства этих товаров.

В-третьих, существенную роль в процессе государственного ре­гулирования национальной экономики играют государственные за­имствования и проводимая политика государственного долга. Госу­дарственные заимствования представляют собой способ финанси­рования дефицита государственного бюджета.

Дефицит государственного бюджета — существенный элемент бюджетного регулирования. Так, его наличие означает, что государ­ство осуществляет финансирование расходов в большем объеме, чем им было аккумулировано финансовых средств. Из этого следует, что в экономику страны через бюджетную систему поступает больше средств, чем изымается, т.е. объем перераспределяемых ресурсов уве­личивается по сравнению с тем объемом, каким он был бы без дефи­цита. Государственный долг, формирующийся как результат дефи­цитного финансирования части расходов бюджетной системы, пред­ставляет собой инструмент межпоколенческого перераспределения (перераспределение между различными поколениями граждан) до­ходов и расходов. Финансирование расходов осуществляется сегод­ня за счет формирования государственного долга, а выплачивать проценты и погашать основную сумму долга придется следующим поколениям граждан страны. При прочих равных условиях обще­ственные услуги, оказываемые государством ныне живущим поко­лениям, финансируются за счет доходов будущих поколений (дети и внуки будут впоследствии оплачивать расходы своих родителей и свои расходы в детстве). Это прямой или непосредственный меха­низм воздействия государственного долга и дефицитного финанси­рования на национальную экономику.

Кроме прямого механизма воздействия на экономику в процессе дефицитного финансирования бюджета и формирования государ­ственного долга возникает и опосредованный механизм (или вторич­ный).

При осуществлении государственных заимствований заемщиком выступает государство (или субъекты Федерации), а займы могут размещаться как. на внутреннем (наниональном) финансовом рынке, так и на внешних рынках. Процесс государственных заимствований (формы, методы, объемы, периодичность и другие параметры) явля­ется значимым фактором и инструментом регулирования националь­ного финансового рынка, а через него и денежно-кредитного регу­лирования. Механизм воздействия государственных заимствований на общее состояние финансовых рынков и через них на состояние национальной экономики может быть упрощенно описан следу­ющим образом.

Государство, осуществляя заимствования на финансовых рынках, предъявляет спрос на финансовые ресурсы наряду с иными заемщи­ками (предприятиями и организациями). Государство практически всегда имеет возможность выступать в роли более предпочтительно­го заемщика. Принято считать, что это надежный заемщик, по­скольку возврат средств фактически гарантируется всеми доходами государственного бюджета. Чем больший объем средств заимствует с финансовых рынков государство для финансирования дефицита бюджета, тем меньше средств остается на этом рынке для иных за­емщиков и, соответственно, повышается цена этих средств — повы­шаются процентные ставки. Чем меньше объем государственных заимствований, тем, при прочих равных условиях, будут ниже про­центные ставки на финансовых рынках и тем больше предприятий и организаций получат возможность взять кредит (в форме банков­ского кредита или в форме облигационного займа). Таким образом, государство имеет возможность через осуществление заимствований воздействовать на уровень процентных ставок на финансовых рын­ках. Существенную роль в этом механизме играют и предлагаемые государством в процессе заимствований процентные ставки — они в значительной мере выступают ориентиром для всех остальных иг­роков финансовых рынков, поскольку формируют минимальный уровень ставок. Это связано с тем, что государство принимается рын­ком как абсолютно надежный заемщик, риски вложений в государ­ственные пенные бумаги принято оценивать как минимальные (или вообще нулевые). Соответственно все остальные заемщики могут рассчитывать на процентные ставки, которые будут выше ставок по государственным бумагам на величину рисков невозврата займа, ко­торые характерны именно для данного заемщика.

В результате возникает следующая цепочка: государство увеличи­вает спрос на финансовых рынках — процентные ставки на них по­вышаются — сокращается спрос на заемные средства со стороны частного сектора — отсутствие кредитных средств приводит к сни­жению темпов экономического роста. Эту цепочку можно продол­жить и далее: снижение темпов экономического роста приводит к сокращению объемов налоговых доходов бюджета — дефицит уве­личивается (если не происходит сокращение расходов) — спрос го­сударства на финансовых рынках увеличивается — процентные став­ки повышаются. Начинает раскручиваться инфляционная спираль.

В то же время, если государственные заимствования осуществля­ются для целей финансирования крупных государственных инвес­тиционных программ, то воздействие всей совокупности регулиру­ющего бюджетного инструментария будет более сложным. С ОДНОЙ стороны, увеличение спроса на финансовые ресурсы приводит к рос­ту процентных ставок и замедлению темпов экономического роста. С другой — государственные инвестиционные расходы и государ­ственные закупки задействуют мультипликатор бюджетных расхо­дов — увеличивается занятость, растут объемы производства в отрас­лях, которые работают на этот госзаказ или программу, тем самым темпы экономического роста увеличиваются. Каков будет итоговый баланс для экономики в целом, зависит от большого числа факторов и обстоятельств.

Если государственный бюджет сводится с положительным сальдо, т.е. поступающие в бюджет доходы превышают расходы, возникает ситуация бюджетного профицита. В этом случае государство может увеличить бюджетные расходы (тем самым сократить или полностью ликвидировать положительное бюджетное сальдо), либо увеличить предложение кредитных ресурсов на финансовых рынках, либо «за­морозить» временно избыточные средства на бюджетных счетах, либо инвестировать их в зарубежную экономику (в ценные бумаги иностранных эмитентов, в том числе государственные ценные бума­ги других государств). Каждый из названных способов работы с бюд­жетным профицитом может рассматриваться как форма государ­ственного бюджетного регулирования национальной экономики с соответствующими последствиями.

Так, увеличение бюджетных расходов на социальные программы может поалечь за собой повышение темпов инфляции для низкодо­ходных категорий населения. Рост бюджетных расходов на неэффек­тивные бюджетные программы производственного назначения не лает повышения темпов экономического роста и может повлечь за собой повышение темпов инфляции (в первую очередь на рынках инвестиционных товаров). Для того чтобы оценить последствия того или иного варианта работы с бюджетным профицитом, для нацио­нальной экономики необходим тщательный анализ конкретной эко­номической ситуации и возможного развития событий.

Российская бюджетная система сводилась с дефицитом в 1992- 1999 гг. Масштабы дефицита консолидированного бюджета состав­или от 5,6% ВВП в 1998 г. до 0,99% ВВП в 1999 г. В период с 2000 по '008 г. (рис. 31.2) имело место положительное сатьдо российской чюджетной системы. Ее профицит увеличивался с 1,88% ВВП в 2000 г. до 8,45% в 2006 г. Два последующих года российская бюджет­ная система также имела положительное сальдо (доходы превышали расходы). Кризис конца 2008-2009 гг. привел к формированию де­фицита бюджета. Как видно из рис. 31.2, дефицит бюджетной сис­темы в 2009 г. составил 6,22% ВВП. Источником покрытия дефици­та бюджета в 2009 г. стал Стабилизационный фонд, сформированный в предшествующие годы за счет средств профицита бюджета. Таким образом, государству пока не пришлось осушесталять масштабные заимствования на финансовых рынках, повышая тем самым про­центную ставку.

Стабилизационный фонд был создан в 2004 г. для обеспечения сбалансированности федерального бюджета в условиях падения цен на нефть и формировался за счет доходов федерального бюджета от добычи и экспорта нефги в период высоких цен на энергоресурсы. В 2008 г. он был разделен на Резервный фонд и Фонд национального бл а госостоя н ия.

Таким образом, основными направлениями бюджетного регули­рования национальной экономики яаляются; налоговое регулиро­вание, регулирование в процессе формирования неналоговых дохог дов, регулирование в процессе осуществления государственных рас­ходов, регулирование в процессе осуществления государственных заимствований и формирования государственною долга и регулиро­вание в процессе работы с бюджетным профицитом.

Инструменты бюджетного регулирования

Механизмы бюджетного регулирования реализуются в процессе проведения государством той или иной бюджетной политики при помощи разнообразных инструментов бюджетного регулирования. :

Под политикой (в экономическом значении данного термина) обычно понимается совокупность целей, средств и способов их до­стижения, инструментов, применяемых в процессе достижения этих; целей, и нормативно-правовая база, которая лежит в основе данного процесса.

Можно выделить следующие виды политики бюджетного регули* рованин в зависимости от применяемых при классификации Крите* риев.

По основным составляющим бюджетного цикла (доходы, расходы, дефицит/профицит) различают:

» политику государственных доходов (в том числе налоговую по»

литику);

г 1 ол иги ку государстве н н ы х расходо в;

политику государственного долга (политику государственны*

заимствований, государственный кредит);

политику стерилизации доходов.

По цели регулирования в зависимости от стадии экономического цикла политика бюджетного регулирования может быть антицикли­ческой и антикризисной.

По объекту бюджетного регулирования можно выделить:

социальную политику;

инвестиционную политику;

инновационную политику;

промышленную политику;

аграрную политику;

экологическую политику и некоторые другие виды политики. Если первая классификация базируется на ключевом определе­нии совокупности используемого инструментария, за счет которого в основном осуществляется регулирующее воздействие на экономи­ку, то вторая и третья классификации исходят преимущественно из объекта регулирования или цели регулирования. При этом для реа­лизации той или иной цели регулирования национальной экономи­ки могут быть задействованы различные виды бюджетных инстру­ментов (табл. 31.1).

Таблица 31.1 Матрица инструментов и объектов бюджетного регулирования

 

В составе политики бюджетных расходов относительно самосто­ятельным инструментом бюджетного регулирования являются целе- 14,[е программы (федеральные целевые программы, региональные целевые программы). Федеральные целевые программы представля­ют собой увязанные по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплексы научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно- хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффектив­ное решение системных проблем в области государственного, эко­номического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. В настоящее время разработаны и реализу­ются 45 программ, нацеленных на решение проблем социальной инфраструктуры, транспортной инфраструктуры, проблем нового поколения, проблем безопасности и экологии, развития науки и тех­нологий, развития регионов и развития государственных институтов.

Рассмотрим вкратце некоторые из названных выше видов бюд­жетного регулирования и состав используемых инструментов. Налоговая политика

 включает элементы, нацеленные на;

решение социальных проблем (льготы при налогообложении для низкого уровня доходов, предоставление социальных выче­тов по налогу на доходы физических лиц; пониженная налого­вая ставка НДС, применяемая к ряду продовольственных това­ров и товаров детского ассортимента, и др.);

поддержку инвестиций (ускоренная амортизация, амортизаци­онная премия при налогообложении прибыли предприятий);

поддержку инновационной активности экономических агентов (льготы по НДС, льготы по налогу на прибыль и др.);

поддержку сельхозпроизводителей (формирование специально­го налогового режима через единый сельскохозяйственный на­лог и др.).

Антикризисная налоговая политика предполагает использование налоговых инструментов для снижения остроты кризиса и смягчения его последствий в экономике. Так, в России в конце 2008 г, был вне­сен целый ряд изменений в Налоговый кодекс РФ, нацеленных на снижение налогового бремени для хозяйствующих субъектов (в част­ности, понижена ставка налога на прибыль), а также был осуще­ствлен комплекс мероприятий по поддержке организаций реального и финансового секторов экономики.

Политика государственных расходов также имеет соответственно социальную, инвестиционную, инновационную и другие составля­ющие. На рис. 31.3 представлена динамика расходов консолидиро­ванного бюджета РФ в 1999-2009 гг. Как видно изданных рис. 31.3, на протяжении последних лет имела место устойчивая тенденция к росту объема государственных расходов относительно ВВП. Если в 1999 г. их доля составляла только 26,82% ВВП, то в 2009 г. — уже 40,62%3. Кризис 2008-2009 гг. не изменил общий тренд — расходы бюджетной системы продолжали расти. Более того, с учетом сокра-

сззРасходы — всего, %      ~       ~

-»-Расходы из социально-культурнее мероприятия, % —а—Расходы на национальную экономику, %

40,62 ,

ч,;а

2000 200 Т 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Ряс. 31.3. Динамика расходов консолидированного бюджета РФ в 1999-2009 гг.

щения ВВП в 2009 г. по сравнению с предшествующим годом расхо­ды бюджетной системы относительно ВВП увеличились весьма зна­чительно (с 33,68 до 40,62%, т.е. на 7 процентных пунктов).

Расходы на социально-культурные мероприятия за рассматрива­емый период также выросли весьма существенно (отчасти за счет изменения формата отчетности). Но только с 2006 г. эти расходы уве­личились более чем на 3 процентных пункта (с 17,08% ВВП до 21,28% ВВП в 2009 г.). На протяжении последних лет расходы на социально-культурные мероприятия (образование, здравоохранение, культуру, социальную политику) устойчиво составляют 52—55% рас­ходов консолидированного бюджета.

Расходы на национальную экономику в этот период также росли (с 2,10% ВВП в 2000 г. до 7,13% ВВП в 2009 г.). Если рост расходов на социально-культурные мероприятия свидетельствует о расширении круга оказываемых социальных услуг (рост их финансирования), то рост расходов на национальную экономику говорит о поддержке и развитии экономики страны в общей системе государственных при­оритетов.

Если рассматривать виды государственного регулирования (по­литики) по их объекту, то каждый из них будет включать блоки, со­ответствующие основным бюджетным инструментам.

Так, социальная политика включает налоговые элементы (нало­говые стимулы) и элементы государственных расходов, в том числе финансирование в рамках целевых программ. В некоторых случаях она может включать и элементы политики государственного долга, если заимствования осуществляются для финансирования конкрет­ных социальных проектов. Сегодня в России пол т ика государствен­ного долга в качестве инструмента бюджетного регулирования эко­номики практически не используется.

Как правило, все инструменты государственного бюджетного ре­гулирования нацелены на поддержание высоких темпов экономиче­ского роста и повышение качества и уровня жизни населения. Одна­ко эти две цели могут вступать в определенное противоречие. Высо­кие темпы экономического роста могут достигаться при сокращении социальных расходов и ухудшении уровня жизни населения. И на­против — повышение уровня жизни населения может приводить к сокращению темпов экономического роста. В каждый конкретный период времени набор применяемых инструментов бюджетного ре­гулирования определяет бвланс между этими двумя целями.

31.3. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

Под бюджетным федерализмом понимают форму автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, основанную на четких, закрепленных законодательством нормах и отражающую экономический аспект межбюджетных отно­шений.

Можно выделить три основных принципа бюджетного федера­лизма.

Равноправие всех субъектов федерации в их финансовых отно­шениях с центром. Это положение отнюдь не предполагает обяза­тельного единообразия таких отношений. Субъекты федерации при определенных условиях могут выбирать тот или иной тип отношений с центральным бюджетом при соблюдении законодательно установ­ленных режимов этих отношений.

Разграничение сфер финансовой деятельности и ответственней сти между центром и субъектами федерации. Речь идет о разграни* чении на практике сфер финансирования расходов за счет бюджета того или иного уровня,

Самостоятельность бюджетов различных уровней. Данный принцип предполагает, что каждый из бюджетных уровней имеет самостоятельные источники финансирования и право самостоятель« но принимать решения о направлениях использования бюджетных средств в пределах собственных полномочий.

Эти три ключевых принципа закреплены в главе 5 Бюджетного кодекса РФ.

Идеальная схема бюджетного федерализма предполагает, что объ­ем доходных (или налоговых) полномочий субъектов федерации полностью адекватен объему расходных полномочий, закрепленно­му за конкретным уровнем государственной власти. Однако идеал достижим лишь теоретически, а на практике между расходными пол­номочиями и доходными возможностями по реализации полномо­чий всегда существует разрыв. Этот разрыв или несовпадение доход­ных и расходных полномочий, выражающиеся в несоответствии доходов и расходов бюджетов разных уровней, называют «вертикаль­ным дисбалансом», или "вертикальным финансовым разрывом». Этот разрыв необходимо покрывать за счет доходных источников, нахо­дящихся в распоряжении бюджета более высокого уровня государ­ственной власти. Так, федерация оказывает финансовую помощь бюджетам субъектов федерации, а те — муниципальным бюджетам.

Кроме верти кап ьного всегда существует горизонтальный финансо­вый дисба^ъанс, который является следствием дифференциации субъ­ектов федерации по уровню экономического развития, финансовому потенциалу и в конечном итоге по уровню бюджетных доходов в рас­чете надушу населения и, соответственно, по возможностям финан­сировать общественные услуги.

К основным элементам модели бюджетного федерализма в Рос­сии в соответствии с его основными структурными компонентами могут быть отнесены:

модель разграничения прав ведения и расходных полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации;

- модель разграничения налоговых полномочий и применяемая схема сглаживания вертикального дисбаланса в системе бюд­жетного федерализма (установлены Бюджетным и Налоговым кодексами РФ);

модель сглаживания горизонтального финансового дисбаланса за счет формирования формализованной схемы построения вы­равнивающих платежей или дотаций на выравнивание бюджет­ной обеспеченности (установлена Бюджетным кодексом РФ);

программные схемы долгосрочного выравнивания уровней со­циально-экономического развития различных субъектов феде­рации (федеральные программы экономического развития ре­гионов).

Основу бюджетного федерализма всегда составляет конституци­онное разграничение полномочий или предметов ведения между центром и субъектами Федерации, которое предопределяет расход­ные полномочия или ответственность по финансированию тех или иных расходов со стороны соответствующего бюджета.

В настоящее время в соответствии с действующей российской Конституцией определяются права ведения Федерации (ст. 7| Кон­ституции РФ) и права совместного ведения федерального центра и ■ убъектов Федерации (ст. 72 Конституции РФ). К исключительному ведению Российской Федерации отнесены, в частности, вопросы обороны и национальной безопасности, федеральные энергетичес­кие системы и ядерная энергетика, оборонное производство и целый ряд других вопросов. К совместному ведению Российской Федера­ции и субъектов Российской Федерации отнесены вопросы здраво­охранения, социальной защиты, природопользования и охраны окружающей среды и др.

Важный элемент в распределении расходных полномочий — это определение уровня власти, отвечающего за:

предоставление общественных услуг исходя из фактически осу­ществляемых им расходов;

принятие решения о финансировании тех га иных расходов и

оказании тех или иных услуг;

финансирование расходов (за счет какого бюджета);

организацию оказания услуг-

Отражением фактически сложившегося распределения расходной ответственности в части финансирования в России может служить структура расходов консолидированного бюджета с точки зрения уровней бюджетной системы (табл. 31.2),

Как видно из данных табл. 31.2, основной объем финансирова­ния расходов на национальную оборону несет в соответствии с кон­ституционным разграничением полномочий федеральный бюджет (99,75% всех расходов данного раздела). Расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность также по боль­шей части финансируются за счет средств федерального бюджета (80,62%). В то же время такие расходы, как жилищно-коммуналь­ное хозяйство, образование, здравоохранение и социальная поли­тика, в значительной мере финансируются за счет средств бюдже­тов субъектов Федерации. Необходимо отметить, что основной объем расходов по разделу «Социальная политика» составляют вы­платы пенсий и пособий, которые осуществляются за счет средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации и не отраже­ны в табл. 31.2.

В федеративном государстве исполнительная власть каждого уровня должна располагать необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения функций, которые закреплены за ней в соответ­ствии с Конституцией РФ или иными законодательными актами, Эти ресурсы могут быть получены в распоряжение того или иного уровня государственной власти с помощью налогообложения, транс* фертов из вышестоящего бюджета или различного рода займов. На« лотовый кодекс РФ устанавливает, какие именно налоги являются федеральными, какие региональными, а какие местными, Бюджет» ный кодекс РФ определяет порядок зачисления тех или иных нало« гов в федеральный, региональный или местные бюджеты. Тем самым

Таблица 31.2 Фактическое распределение расходной ответственности в рамках бюджетной системы России в 2009 г.'

* Без учета средств государственных внебюджетных фондов и территори­альных государственных внебюджетных фондов.

определяется порядок и источники формирования доходов каждого из бюджетов в рамках российской бюджетной системы.

Фактически сложившаяся в 2009 г. модель распределения нало­говых доходов между федеральным бюджетом и консолидированны­ми бюджетами субъектов РФ приведена в табл. 31.3.

В силу неравномерности размещения экономического потенци­ала на территории страны далеко не все субъекты Федерации имеют возможность сформировать собственные бюджеты без федеральной финансовой помощи — сказываются вертикальный и горизонталь­ный финансовые дисбалансы.

Механизмом корректировки фактически сложившихся финансо- кых дисбалансов являются способы передачи части налоговых дохо-

Структура доходов консолидированного бюджета РФ (по уровням бюджетной системы) и консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2009 г.

 

дов федерального уровня на нижестоящие уровни бюджетной сис­темы. Так, в России федеральный налог на доходы физических лиц полностью зачисляется в доход бюджетов субъектов Федерации, туда также поступает существенная часть акцизов и государственной по­шлины (эти налоги и сбор имеют в соответствии с Налоговым кодек­сом РФ статус федеральных).

Механизмом сглаживания горизонтальных финансовых дисба­лансов в России ям я юте я дотации на выравнивание уровня бюджет­ной обеспеченности за счет Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации (ФФПР). Этот фонд в составе федератьного бюджета впервые был образован в 1994 г. Средства фонда формируются за счет доходов федерального бюджета и распределяются между бюджетами субъектов Федерации исходя из специальной формулы (формул). В составе федерального бюджета для поддержки бюджетов субъектов Федерации и реализации закрепленных за ними расходных полно­мочий, а также передаваемых им с федерального уровня полномочий создаются такие фонды, как Федеральный фонд регионального раз­вития, Федеральный фонд софинансирования социальных расходов. Федеральный фонд компенсаций. Федеральный бюджет для под­держки бюджетов субъектов Федерации использует также бюджет­ные креди ты и некоторые другие виды трансфертов.

Выводы

Понятие бюджетного регулирования может быть определено как осознанное и целенаправленное вмешательство государства в общественные процессы с целью достижения определенных соци­ально-экономических последствий. Основным инструментом бюд­жетного регулирования является государственный бюджет. В зави­симости от характера государства (тоталитарная диктатура, либераль­но-рыночная демократия, социально ориентированная рыночная демократия и др.) будут различаться как цели регулирования, так и конкретные параметры инструментов бюджетного регулирования.

Структура бюджетной системы определяется формой государ­ственного устройства, т.е. наличием, числом и статусом администра­тивно-территориальных образований и установленной в Конститу­ции страны и иных нормативных актах системой распределения полномочий (доходных, расходных) между ними. В основе постро­ения российской бюджетной системы лежат принципы, установлен­ные Бюджетным кодексом РФ (глава 5).

Бюджетное регулирование в широком понимании предполага­ет целый спсктр инструментов государственного регулирования на­циональной экономики с использованием в той или иной форме государственного бюджета, его доходов, расходов, способов финан­сирования дефицита бюджета или способов стерилизации профици­та (положительного бюджетного сальдо). В узком значении термин «бюджетное регулирование» используется для обозначения процес­са регулирования собственно бюджетных правоотношений (отноше­ний между непосредственными участниками бюджетного процесса). Это совокупность норм, методов, установленных нормативов и дру­гих инструментов, которые определяют основные направления и параметры движения бюджетных средств.

Термины и понятия

Государственные финансы Бюджетное регулирование Государственный бюджет Федеральный бюджет Бюджетная система

Принципы построения бюджетной системы Механизмы бюджетного регулирования Политика государственных расходов Бюджетный федерализм

Вопросы для самопроверки

Опишите бюджетное устройство в Российской Федерации.

Назовите основные элементы бюджетного регулирования националь­ной экономики и опишите, как они работают,

Какие основные виды бюджетной политики в зависимости от объекта регулирования вы можете назвать?

Какие основные инструменты задействованы в России при формиро­вании социальной составляющей бюджетной политики?

Назовите основные черты бюджетного федерализма в России.