Глава 28 ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО

В современном понимании государственно-частное партнерство (ГЧТТ) предстааляет собой юридически закрепленную на определен­ный срок, предполагающую софинансирование и разделение рисков форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собствен­ности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями.

Из данного определения вытекают несколько родовых признаков ГЧП, наличие которых, во-первых, обязательно в каждом партнер­ском проекте, а во-вторых, позволяет отличать этот механизм от дру­гих форм взаимодействия государства и бизнеса.

Первое. Предметом ГЧП является государственная и муниципаль­ная собственность, а также услуги, оказываемые государством, му­ниципальными органами власти и бюджетными организациями.

Второе. Государственно-частное партнерство оформляется спе­циальным договором (соглашением, контрактом) между государ­ством и участниками со стороны частного сектора.

Третье. Обязательным условием ГЧП является софинансирова­ние государством и частными компаниями и разделение рисков меж­ду всеми участниками проекта. Иногда проекг может финансиро­ваться на 100% частным сектором.

Четвертое. Проект ГЧП осуществляется в течение определен­ного, закрепленного в договоре срока. По завершении проекта парт­нерство может быть продолжено на основе нового договора.

Система отношений между государством и частным сектором яв­ляется одним из основополагающих элементов теории смешанной жономики, поскольку сложные формы организации и хозяйствова­ния в современных условиях невозможны без участия государства в юй или иной степени. Но в то же время институциональная среда (нормативно-правовая база, система регулирования и т.д.), в которой ГЧП складывается сейчас в России и в мире, представляет собой относительно новую ступень в развитии партнерских отношений | гих главных субъектов экономики, появившуюся только в послед­ние годы и призванную сыграть важную роль в совершенствовании рыночных структур в целом.

ГЧП позволяет привлечь в государственный сектор экономики ищолнительный отечественный и иностранный капитал, ослабить

•сгроту бюджетных проблем, переложить на предпринимательский

I ктор основную часть рисков и одновременно сохранить объекты в I < >сударствснной собственности, В такой системе отношений проис­ходит объединение ресурсов и потенциалов обоих хозяйствующих субъектов — государства в форме его собственности и бизнеса в виде инвестиций, частнопредпринимательских принципов хозяйствова­ния, менеджмента, инноваций. По существу, переход к отношениям ГЧП в сфере государственной собственности означает частичную приватизацию некоторых, определенных законодательством и дого­вором (контрактом) функций государства.

В чем здесь заинтересованность государства? Во-первых, в том, что оно перекладывает бремя несения расходов по инвестированию и содержанию своего имущества на частный сектор в надежде на то, что он сможет повысить эффективность его функционирования. Во- вторых, оно решает бюджетную проблему за счет поступления аренд­ных, концессионных платежей, дивидендов, частичного снятия на­грузки по финансированию государственных объектов. В-третьих, оно расшивает острые социально-экономические проблемы, за ко­торые несет ответственность перед обществом. В-четвертых, част­ный сектор привносит в работу объектов государственной собствен­ности организационный опыт, знания, ноу-хау, предприниматель­скую инициативу, чего не хватает государству.

В чем же проявляется интерес частного бизнеса в проектах ГЧП? Первое: частная компания получает в долговременное управление государственные активы, ему не принадлежащие, часто — на льгот­ных условиях платы за пользование государственным имуществом. Второе: вкладывая инвестиции, частная компания имеет достаточ­ные гарантии их возврата, поскольку государство, как ее партнер, несет определенные риски но обеспечению минимального уровня рентабельности. В отдельных случаях (проекты в сфсре ЖКХ) госу­дарство идет на то, чтобы доплачивать из бюджета частному опера­тору при условии повышения им качества коммунального обслужи­вания. Третье: частная компания — партнер государства, обладая хозяйственной свободой, может за счет повышения производитель­ности труда, нововведений увеличивать общую прибыльность биз­неса во время действия договора о ГЧП, и при этом срок договора не сокращается.

Но все же ГЧП, как и любой другой вид государственной деятель­ности, должен осуществляться в интересах человека и на благо его. Что же дает ГЧП населению?

Во-первых, повышение качества оказываемых государством услуг и снижение цен на них.

Во-вторых, решение острых социальных проблем.

В-третьих, высвобождаемые государством средства могут и долж­ны направляться на социальные нужды общества.

Однако все это лишь теоретические, потенциально возможные плюсы ГЧП. Для того чтобы они стали реальными, и это показывает опыт западных стран, необходимо наличие или создание соответ­ствующей институциональной среды, и л первую очередь — сильно­го правового государства, обеспечивающего регулирование, управ­ление и должный контроль деятельности частных компаний на объ­ектах государственной собственности. Как правило, недостатка в претендентах со стороны частного сектора на получение контрактов ГЧП нет. Проблемы начинаются потом, когда в конфликт вступают главная мотивация бизнеса — прибыльность — и основная функция государства — обеспечение интересов общества.

Наиболее активно в настоящее время партнерство государства и бизнеса в России осуществляется в реальном секторе экономики — н отраслях производственной инфраструктуры (энергетике, желез­нодорожном транспорте, автодорожном хозяйстве, портах, аэропор­тах, коммунальном хозяйстве и т.п.). Эти отрасли составляют основу систем жизнеобеспечения экономики и общества.

Сейчас российское правительство уже не считает сферой своей полной ответственности многие виды хозяйственной деятельности, традиционно находившиеся в ведении государства, например отрас­ли производственной и социальной инфраструктуры. Оно передает и частную собственность или, что наблюдается чаще, во временное .■юлго- и среднесрочное владение и пользование отечественному и иностранному капиталу объекты газового и энергетического хозяй­ства, водоснабжения и канализации, транспортных и коммуникаци- пппых систем, оставляя за собой право регулировать и контролиро­вать их деятельность.

Однако процесс усиления партнерских от ношений государства и бизнеса в сфере производственной и социальной инфраструктуры сложен и порождает множество проблем. За рубежом эйфория пер­вых лет реформирования производственной и социальной инфра- <чруктуры на основе ГЧП (конец 1980-х — 1990-е гг.) и надежды на «•издание в обозримом будущем мобильного и менее обремененного н'кущими хозяйственными проблемами государства, оперативно реагирующего на возникающие потребности общества, постепенно

менились трезвыми оценками трудностей на этом пути. Смягчение п пшх проблем (например, бюджетных) поставило перед властью и «nmiecTBOM новые не менее сложные задачи, которые, если и осозна­вались вначале, то не представлялись такими значимыми и серьез­ными, какими они оказались в действительности.

В частности, в связи с развитием ГЧП все более актуальной ста-

пшится проблема коррупции, причем не только на национальном, но и на межгосударственном уровне, о чем свидетельствуют много- | и еле иные конвенции по борьбе с коррупцией, принимаемые ООН,

)СР, Советом Европы, Европейским Союзом, ОБСЕ, другими ii-ждународными организациями.

Пока реформа отношений в государственном секторе экономики на основе ГЧП находится в России лишь на начальных стадиях. Она идет методом проб и ошибок. Наблюдаются не только позитивные результаты, но и просчеты, недостатки, заблуждения, возврат к прежним позициям. Но важно, что по мере накопления опыта про­исходит постоянный процесс корректировки концепций и методов партнерства государства и бизнеса, модификация подходов и инстру­ментария.

На практике ГЧП проявляется в нескольких основных формах: государственные контракты с инвестиционными обязательствами частного сектора, аренда государственного имущества, соглашения о разделе продукции, совместные государственно-частные предприя­тия, концессии.

28.1. ФОРМЫ ГЧП

В экономической литературе существует достаточно много клас­сификаций разновидностей, типов и видов государственно-частного партнерства в хозяйственной сфере. В качестве критериев отнесения к той или иной структурной группе обычно выступают: отношения собственности (владение, пользование, распоряжение), формы учас­тия государства в проектах, методы разделения рисков и другие па­раметры.

Одна из возможных классификаций мартнерств по формам, каж­дая из которых состоит из нескольких видов или типов, приведена в табл. 28.1.

Таблица 28.1

Классификация форм и видов государственно-частного партнерства

Источник: состаилено автором.

Государственный контракт на оказание от имени правительства услуг в сфере производственной инфраструктуры предполагают по­лучение частной компанией — партнером государства компенсации в виде доли дохода, прибыли или платежей. Часто контракты имеют форму договоров подряда.

Контрактные отношения органов власти России с частными ком­паниями регулируются Гражданским и Бюджетным кодексами РФ, Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», другими законами и нор­мативными актами.

Однако подавляющая часть контрактов на закупку товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд не относится к ГЧП по следующим причинам.

Во-первых, их выполнение не предполагает государственно-част­ное софинансирование. Деятельность в рамках государственного контракта осуществляется, как правило, на средства государства ор­гана власти и регламентируется условиями контрактного договора, сметами расходов и другими документами. Подрядчик государства не имеет права произвольного распоряжения полученными из бюд­жета средствами.

Во-вторых, при выполнении таких контрактов подрядчик не не­сет серьезных финансовых рисков, поскольку финансирование осу­ществляется в полном объеме органом власти. Соответственно, для контрактов на закупку товаров и услуг для государственных и муни­ципальных нужд не характерны сложные схемы распределения, пе­рераспределения рисков между сторонами, их страхования.

В-третьих, в государственном контракте или приложениях к нему регламентируются многие характеристики деятельности подрядчика, отсутствующие в контрактах ГЧП: перечни используемых и закупа­емых материалов и оборудования, организация рабочего процесса — порядок ведения журнала работ, проведения оперативных совещаний 11 т.д.

В то же время Федеральный закон № 94-ФЗ предусматривает воз­можность ГЧП при заключении государственных и муниципальных контрактов, Хотя термин «государственно-частное партнерство» в нем не используется, Закон предполагает удовлетворение государственных нужд за счет внебюджетных источников финансирования. Так, в ст. 3, и . 1, этого Закона говорится: «Под государственными нуждами пони­маются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или щолжетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источ­ников финансирования потребности Российской Федерации».

Таким образом, отношения ГЧП в рамках государственного или

пиципального контракта возникают только в том случае, если для удовлетворения государственных или муниципальных нужд привле­каются внебюджетные источники финансирования.

Но Федеральный закон № 94-ФЗ, в равной мере, как и другие федеральные законы, не регламентирует формы и методы вовлече­ния средств бизнеса по контрактам на по^авку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, механизмы возврата инвестиций частному сектору и другие принципиальные для ГЧП вопросы.

Другой формой партнерских отношений является аренда государ­ственной собственности, которая предполагает передачу на опреде­ленных условиях частной компании государственного или муници­пального имущества (земли, оборудования, помещений и т.п.) во временное пользование за определенную плату на основе арендного договора. Она также регулируется множеством нормативных актов, в первую очередь Гражданским кодексом РФ.

Форму, близкую к аренде, — лизинг российское законодательство трактует как вид инвестиционной деятельности по приобретению имущества и передаче его на основании договора лизинга физиче­ским или юридическим лицам за плату, на определенный срок и на условиях, оговоренных в договоре, с правом выкупа имущества ли­зингополучателем. В последней редакции Федерального закона от 29 января 2002 г. № Ш-ФЗ дастся более корректное определение ли­зинга как системы отношений: «Лизинг — совокупность экономи­ческих и правовых отношений, возникающих в связи с реализацией договора лизинга, в том числе приобретением предмета лизинга». При лизинге лизингополучатель имеет право выкупа имущества, пе­редаваемого ему в рамках договора лизинга.

Соглашения о разделе продукции (СРП) являются самостоятельной формой партнерских отношений государства и частного сектора, близкой, но не относящейся к традиционной концессии, о которой речь пойдет ниже. Согласно российскому законодательству СРП яв­ляется таким договором, в соответствии с которым Российская Фе­дерация предоставляет инвестору — субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исклю­чительные права на поиск, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Произведенная продукция подле­жит разделу между государством и инвестором в соответстви и с со- глащением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела.

Участие частных компаний в капитале общественного (государ­ственного и муниципального) предприятия может выступать в виде акционирования (корпоратизации) или создания совместных пред» приятий при долевом участии сторон. Предпринимательская дея­тельность в акционерных обществах осуществляется на средства акционеров, в качестве которых могут выступать и субъекты государ­ства. Степень свободы частного сектора в принятии административ­но-хозяйственных решений определяется долей в акционерном ка­питале. Чем ниже доля иностранных частных инвесторов в сравне­нии с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения. Риски распределяются пропорционально доле в капитале.

В России имеется несколько тысяч совместных государственно- частных предприятий. Основные из них — ОАО «Газпром» (доля го­сударства — более 50%), ОАО «Роснефть» (доля государства —• более 75%) и др. В целом дивиденды по акциям и доходы от прочих форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Фе­дерации, принесли российскому федеральному бюджету в 2008 г. 53,2 млрд руб.

Наиболее развитой и институционально сложной формой ГЧП, подлежащей особому регулированию, является концессия. Концес­сия — это система отношений между, с одной стороны, государством или муниципальным образованием (концсдентом) и, с другой сто­роны, юридическим или физическим лицом (концессионером), воз­никающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав по владению, пользованию, а при определенных условиях и распоряжению государственной собственностью по договору, за пла­ту и на возвратной основе, а также прав на осущесгвление видов дея­тельности, которые являются исключительным правом государства или муниципального образования.

В сравнении с другими формами хозяйственного партнерства государства и бизнеса имеют ряд преимуществ концессии. В кон­цессиях частный сектор обладает более значительной степенью са­мостоятельности и свободы в принятии инвестиционных, админис­тративно-хозяйственных и иных решений. Гфаницы свободы кон­цессионера закрепляются в концессионном договоре (соглашении). Подписывая этот договор, концессионер соглашается на условия, выдвигаемые государством. Степень самостоятельности концесси­онера, как правило, не изменяется в худшую для него сторону в те­чение всего срока концессии. Кроме того, за закрепленные в дого­воре рамки разделения сфер, прав и обязанностей не могут выйти иез существенных последствий для себя ни концедент, ни концес­сионер.

Особенностью концессии является то, что государство не вмеши­вается в текущую инвестиционную, производственную и админист­ративно-хозяйственную деятельность, а в парпгнерствах в форме учас- ] пя в капитале государство присутствует постоянно.

Кроме того, согласно Федеральному закону «О концессионных соглашениях» (№ 115-ФЗ, принят Государственной Думой РФ 21 июля 2005 г.) концессионер имеет право на возмещение убытков, причиненных ему в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в соответствии с Гражданским ко­дексом РФ (ст. 18, п. 2). Также ст. 20 этого Закона концессионеру предоставлены гарантии прав при неблагоприятном для него изме­нении законодательства.

Недостатки концессионных соглашений в основном связаны с тем, что концессии имеют продолжительные сроки, а следовательно, закрепленные в договоре положения могут быть изменены только по соглашению сторон или решению суда. Фиксирование системы от­ношений государства и бизнеса на длительную перспективу, детер­минированность многих заложенных в концессионный договор по­ложений приводят к отсутствию гибкости и динамичности, харак­терной для современной экономики.

28,2. СПЕЦИФИЧЕСКИЕ ИНСТРУМЕНТЫ ГЧП В РОССИИ

В каждой стране имеются свои особенности рыночного механиз­ма, правовой и нормативной базы, системы управления, которые предопределяют появление специфических, свойственных именно этой стране инструментов ГЧП. Как правило, традиционные формы ГЧП претерпевают определенные изменения с учетом своеобразия отношений национальной экономики. Часто появляются совершен­но новые инструменты, до этого не использовавшиеся в мировой практике.

Россия, как всегда, идет своим путем в вопросе ГЧП. В 2006 г. в стране появились новые инструменты ГЧП: Инвестиционный фонд, особые экономические зоны и концессии. Из них основным являет­ся Инвестиционный фонд Российской Федерации.

Инвестиционный фонд

В соответствии со ст. 179.2 Бюджетного кодекса РФ, Инвестици­онный фонд Российской Федерации — это часть средств федераль­ного бюджета, подлежащая использованию в целях реализации ин­вестиционных проектов, осуществляемых на принципах государ­ственно-частного партнерства. Функции по предоставлению государственной поддержки за счет средств Фонда вначале были воз­ложены на Министерство экономического развития и торговли, а с 2007 г. они переданы Министерству регионального развития.

Постановлением Правительства РФ от 1 марта 2008 г. № 134 утверждены новые Правила формирования и использования бюд- жстных ассигнований Инвестиционного фонда, устанавливающие цели, формы, условия и порядок предоставления государственной поддержки за счет бюджетных ассигнований Фонда для реализации инвестиционных проектов, комплексных инвестиционных проектов и концессионных проектов, имеющих общегосударственное, регио­нальное или межрегиональное значение.

По состоянию на 1 января 2009 г. в рамках деятельности Инвес­тиционного фонда решениями Правительства РФ утвержден 21 про­ект, имеющий общегосударственное значение.

В условиях начавшеюся в конце 2008 г. в стране экономического кризиса ситуация с финансированием крупных производственно- инфраструктурных проектов значительно осложняется. 12 января 2009 г. на заседании Президиума Правительства РФ Д.А. Козак за­явил о том, что Правительственной комиссией по инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное значение, проведена пол- пая инвентаризация всех проектов, которые утверждены Правитель­ством РФ, на предмет возможности и целесообразности их финан­сирования в 2009 г. из средств Инвестиционного фонда РФ.

Из 21 проекта, утвержденного ранее Правительством РФ в целях финансирования из Инвестиционного фонда, к реализации в 2009 г. пили отобраны только 15 проектов, из которых только 6 финанси­ровались в соответствии с принятыми ранее решениями по срокам н объемам, закрепленным в паспортах проектов. Два из них — авто­мобильные дороги, по которым в июле определены концессионеры

«Строительство нового выхода на Московскую кольцевую автомо- I»ильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 «Бела­русь» Москва—Минск» и «Строительство скоростной автомобильной юроги Москва—Санкт-Петербург на участке 15-й км — 58-й км»).

Четыре проекта из других отраслей экономики:

«Комплексное развитие Нижнего Приангарья».

«Комплекс нефтеперерабатывающих и нефтехимических заво­юй в г. Нижнекамск».

«Организация и производство интегральных микросхем на п истинах диаметром 300 мм с проектными нормами 65-45 нм».

«Реконструкция участка Оунэ—Высокогорная со строитель- ■ |[юм нового Кузнецовского тоннеля на участке Комсомольск-на- \муре—Советская Гавань».

Судьба оставшихся проектов — серьезная реструктуризация, т.е. \ иедичение сроков выполнения, уменьшение объемов финансиро- ц.|иия, перевод из статуса проектов государственно-частного парт- | и-рства на 100%-е финансирование из государственного бюджета.

Критерием такого отбора послужили уже вложенные государ-

I пенные инвестиции в строительство, а также подтверждение част- и I Iми инвесторами своих обязательств по финансированию объектов за счет собственных средств в рамках концепции государственно- частного партнерства. В результате объем средств, который заплани­рован в федеральном бюджете в 2009 г. на финансирование за счет Инвестиционного фонда, сократился со 113 млрд до 64 млрд руб., т.е. почти в 2 раза.

В вопросе дальнейшего продолжения, приостановки или прекра­щения финансирования проектов из Инвестиционного фонда будет иметь значение множество политических и экономических факто­ров. Определяющими, с нашей точки зрения, будут стратегическое значение конкретного проекта для государства, перспективная по­требность мировой экономики в том или ином сырье, готовность партнеров государства со стороны бизнеса продолжить их финанси­рование.

Особые экономические зоны

Особые экономические зоны (ОЭЗ) в Российской Федерации со­здаются в целях развития обрабатывающих отраслей национальной экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции и развития транспортной инфраструктуры. Соглас­но законодательству на территории страны могут учреждаться осо­бые экономические зоны двух типов:

промышленно-производственные ОЭЗ;

технико-внедренческие ОЭЗ.

В декабре 2005 г. были созданы первые 6 особых экономических зон (ОЭЗ). Две из них — промышленно-производственные: в Липец­кой области по производству бытовой электроники и Татарстане (Елабуга) по выпуску автомобилей и их комплектующих, а также высокотехнологичной нефтехимической продукции. Четыре ОЭЗ относятся к инновационным (технико-внедренческим) — в Москов­ской области по разработке информационных и ядерно-физических технологий (Дубна), в Московской области по созданию и выпуску изделий микро- и наноэлектроники (Зеленоград), в Санкт-Петер­бурге по разработке высокотехнологичной продукции и в ТЬмске по разработке новых материалов. Однако дальнейшее их развитие cor пряжено с рядом трудностей и сложностей.

Формирование особых экономических зон идет достаточно проти­воречиво. Кроме созданных в 2005 г. новые технико-внедренческие и промышленно-производственные зоны не появляются, а начатые про­екты ОЭЗ уже отстают в своем развитии от намеченных планов. Недо­статочно активно осваиваются не только частные капиталовложения, но даже бюджетные средства, которые выделяются для ОЭЗ. Так, в 2006 г, на реализацию проекта ОЭЗ «Зеленоград» из федерального бюджета было выделено 1,4 млрд руб., а освоено только 50 млн руб. В ряд ОЭЗ медленно идут резиденты. Например, по состоянию на 22 февраля 2007 г. в ОЭЗ «Зеленоград» получили прописку только 2 резидента из ожидавшихся 15 компаний.

К созданию и работе ОЭЗ следует привлекать не с только финан­совые ресурсы государства, сколько активы и ноу-хау крупнейших отечественных банков, которые являются более гибкими структура­ми, чем органы государственного управления, а также в отличие от государства обладают современными финансовыми инструментами инвестирования. Государство же должно оставить за собой только меры регулирования, стимулирования и гарантирования деятельно- с ти резидентов ОЭЗ.

Концессии

Концессии в России регулируются Федеральным законом от I июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». ( гатьей 4 Закона определены объекты государственной собствен­ности, которые могут быть переданы в концессию: автомобильные юроги, мосты, путепроводы, тоннели, другая дорожная инфра­структура, объекты железнодорожного транспорта, объекты трубо­проводного транспорта, морские и речные порты (в том числе гид­ротехнические сооружения портов, объекты их производственной и инженерной инфраструктуры), морские и речные суда, аэро­порты, объекты по производству, передаче и распределению элект­рической и тепловой энергии, коммунальное хозяйство (в ТОМ ЧИС-

подо-, тепло-, газо- и энергоснабжение, водоотведенис, очистка | точных вод, переработка и утилизация (захоронение) бытовых от- \одов), метрополитен и другой транспорт общего пользования, объекты здравоохранения, образования, культуры, спорта, отдыха и досуга.

В 2009 г. в России подписаны первые договоры концессии в сфе­ре дорожного хозяйства (табл. 28.2). В остальных отраслях пока такой практики нет.

Концессионные соглашения подписаны в рамках Федерального (акона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашени- |Тем не менее в стране уже давно существуют нелегитимные плат- иые дороги, т.е. дороги, по существу, переданные в концессию. По­шил ись они задолго до принятия этого Закона.

В Псковской области, например, с весны 2002 г. эксплуатируется рчд участков дорог общей протяженностью 226 км, за проезд по ко- ■ орым взимается плата с автомобилей, зарегистрированных в других регионах. В Липецкой области на федеральной автомобильной до­роге «Дон» имеется участок в обход села Хлевное, проезд по которо­му платный с 1999 г. В Алтайском крае 7 лет функционирует на плат- ■юп основе участок автомобильной дороги «Алтай—Кузбасс» протя- > енностью 137 км.

Первые российские дорожные концессии

 

26.3. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ НОРМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ГЧП

Главными институциональными условиями становления, разви­тия и регулирования ГЧП в России следует считать нормативно-пра­вовую базу и систему управления. В рыночной экономике хозяй­ственные отношения основываются практически исключительно на нормах права. Доминанта права — абсолютна. Подключение част­ного сектора к хозяйственным процессам в сфере государственной собственности требует значительного изменения законодательства и институциональной среды в целом.

Структурообразующим для ГЧП в нашей стране является Феде­ральный закон «О концессионных соглашениях». Он является зако­ном прямого действия. Это означает, во-первых, необходимость его конкретизации в других законах и подзаконных нормативных актах, а во-вторых, что он может быть применен любым субъектом госу­дарства в отношении своей собственности, указанной в ст. 4. сразу после вступления его в силу.

Однако пока концессионный процесс в России идет с большими трудностями. Главная причина этого состоит в медленной разработ« ке подзаконной нормативной базы, которая бы регулировала кои- цессионную систему отношений. Лишь в середине 2006 г. специаль­ными постановлениями Правительства РФ были приняты Типовые концессионные соглашения по отдельным отраслям; автомобильным дорогам (постановление Правительства РФ от 27 мая 2006 г. № 319), железным дорогам (№ 744), морским и речным портам (№ 745), мор­ским и речным судам (№ 746), гидротехническим сооружениям (№ 747), коммунальной инфраструктуре (№ 748).

В то же время в стране постепенно разворачивается законотвор­ческая деятельность в сфере ГЧП и на региональном уровне. Так, 20 декабря 2006 г. правительством Санкт-Петербурга был принят за­кон «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных парт­нерствах». Он предназначен для реализации социально значимых проектов, привлечения частных инвестиций в экономику города, повышения качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потре­бителям. Этот закон конкретизирует положения Федерального зако­на «О концессионных соглашениях» и является его развитием.

По Инвестиционному фонду принят ряд регулирующих его дея­тельность нормативных актов, в частности, постановления Прави­тельства РФ от 1 марта 2008 г. № 134 «Об утверждении Правил фор­мирования и использования бюджетных ассигнований Инвестици­онного фонда Российской Федерации» и от 23 ноября 2005 г. № 695 «О Правительственной комиссии по инвестиционным проектам, имеюшим общегосударственное значение». Разработаны многочис­ленные методические положения. Готовятся проекты постановлений Правительства РФ «Об утверждении Порядка предоставления госу­дарственных гарантий за счет Инвестиционного фонда Российской Федерации», а гакже «Об утверждении Порядка контроля и монито­ринга инвестиционных проектов, получивших государственную под- іержку за счет Инвестиционного фонда Российской Федерации».

Формирование правовой основы регулирования особых эконо­мических зон идет также успешно. 22 июля 2005 г. был принят Феде- ікільньїй закон № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Рос­сийской Федерации», создано Федеральное агентство по управлению нсобыми экономическими зонами (РосОЭЗ). Однако в соответствии • Указом Президента Российской Федерации от 5 октября 2009 г. Vі 1107 РосОЭЗ было упразднено и все его функции переданы Ми­нистерству экономического развития. Также Минэкономразвития 1'оссии является правопреемником РосОЭЗ, в том числе по обяза- н льствам, возникшим в результате исполнения судебных решений.

Появление нормативно-правовой базы по ОЭЗ дало имттульс к і к гивизации инвестииионной политики на региональном и муни-

     гальном уровнях. Статус ОЭЗ предполагает льготы компаниям-

операторам (резидентам) по трем направлениям экономической ■ пиитики: налоговые и таможенные льготы, государственное финан­сирование инфраструктуры, снижение административных барьеров. Сочетание этих инструментов представляет собой типичный пример государственно-частного партнерства и делает лежим ОЭЗ привле­кательным для бизнеса.

Во многих министерствах (экономического развития, транспорта, регионального развития, культуры и массовых коммуникаций) со­зданы экспертные советы по государственно-частному партнерству. Через них, в частности, проходят утверждение проекты, претендую­щие на получение средств Инвестиционного фонда РФ.

Серьезная система управления и регулирования разработана для Инвестиционного фонда. Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» со­держит порядок предоставления бюджетных ассигнований Инвес­тиционного фонда РФ для реализации инвестиционных проектов^ комплексных инвестиционных проектов и концессионных проектов* имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на усло­виях государственно-частного партнерства (далее — проекты), а так­же устанавливает этапы и процедуру отбора проектов, основные требования к представленной документации и проведению контроля и мониторинга хода их реализации.

В нем также определено, что государственная поддержка предок ставляется в формах:

а)  осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитальней го строительства государственной собственности Российской Феде* рации, включая финансирование разработки проектной документа^ ции на объекты капитального строительства, подготовки и проведем ния конкурсов на право заключения концессионного соглашения}! втом числе подготовки конкурсной документации, а также финан* сирование работ по подготовке территории строительства, включав выкуп земельных участков;   ^

б)  предоставления субсидий бюджетам субъектов РФ на софина|й1 сирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ, бюджетные инвестиции в которые осу« ществляются из бюджетов субъектов РФ, или на предоставлен^ соответствующих субсидий из бюджетов субъектов РФ местным бЮД)| жетам на софинансирование объектов капитального строительств* муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в который осуществляются из местных бюджетов;    и

в)  предоставления субсидий на софинансирование разработки проектной документации на объекты капитального строительств! государственной собственности субъектов РФ, предполагаемые щ реализации в рамках концессионных соглашений, или предоставлен ния соответствующих субсидий из бюджетов субъектов РФ на софи* пансированис разработки проектной документации на объекты ка­питального строительства муниципальной собственности, предпо- щгаемыс к реализации в рамках концессионных соглашений;

г) направления бюджетных ассигнований в уставные капиталы п скрытых акционерных обществ, в том числе путем участия в их уч­реждении;

л) предоставления государственных гарантий Российской Феде­рации в обеспечение исполнения обязательств в части возврата ос­новного долга по заимствованиям коммерческих организаций, осу­ществляемым в форме кредита, привлекаемого в кредитных органи- ипиях;

с) направления в инвестиционные фонды, создаваемые в субъек- 1.1Х РФ.

Проекты, соответствующие установленным критериям и име­ющие положительные заключения, рассматриваются Инвестицион­ной комиссией по отбору инвестиционных проектов, созданной при Министерстве регионального развития. Она формирует перечень инвестиционных проектов и передает его для рассмотрения в Пра- 141 гельственную комиссию. Проекты, отобранные Правительствен­ной комиссией, включаются в перечень инвестиционных проектов ия предоставления государственной поддержки за счет средств Фонда. Данный перечень, а также паспорта отобранных проектов, подлежат утверждению Правительством РФ путем издания соответ- ■ I кующего распоряжения. Распоряжение Правительства РФ для от- мггетвенного исполнителя является основанием для заключения от имени Правительства РФ инвестиционного соглашения.

Для реализации Закона об ОЭЗ, осуществления функции по нор- мч гивно-правовому регулированию, созданию и управлению осо- щ.1 ми экономическими зонами на территории Российской Федера­ции Приказом Министра экономического развития Российской Федерации от 24 ноября 2009 г. N° 488 в структуре центрального ап­парата Минэкономразвития России был создан Департамент особых ц опомических зон и проектного финансирования. Для координа­ции деятельности федеральных органов исполнительной власти, молнительных органов государственной власти субъекта Росс и й- I пй Федерации, исполнительно-распорядительного органа муни-       ального образования, хозяйствующих субъектов по развитию

обой экономической зоны, контроля за выполнением соглашения

• с тации особой экономической зоны, контроля за расхоловани- I бюджетных средств, выделяемых на обустройство территории,

' мкже для рассмотрения и утверждения перспективных планов г i шития особой экономической зоны, контроля за реализацией •'их планов создается наблюдательный совет особой экономиче- ' ' >н юны.

Выводы

В России используются как традиционные (государственные контракты, аренда, СРП и др.), так и специфические механизмы государственно-частного партнерства (Инвестиционный фонд, осо­бые экономические зоны). Каждая из форм партнерства имеет общие и особенные черты, определяющие специфику нормативно-право­вой и регулирующей базы.

Новые инструменты ГЧП, появившиеся в России в последние годы, включая концессии, — это только первый шаг в промышлен­ной политике и государственном регулировании совместной хозяй­ственной деятельности государства и частных компаний.

Нормативно-правовое поле концессий как основной формы ГЧП в России развивается пока слабо и низкими темпами. Если для более простых в сравнении с концессиями форм ГЧП — аренды го­сударственного имущества и совместных предприятий — норматив­но-правовая база насчитывает сотни документов, то для концессий на федеральном уровне таких документов только два — закон и ти­повое соглашение.

Россия крайне нуждается в концепции и долгосрочной страте­гии социально-экономического развития и государственно-частного партнерства, которая была бы рассчитана не на один год, а на деся­тилетия.

Термины и понятия

Государственно-частное партнерство

Концессия

Государственный контракт

Соглашение о разделе продукции

Лизинг

Совместные государственно-частные предприятия

Инвестиционный фонд

Особые экономические зоны

Вопросы для самопроверки

Каково экономическое содержание государствен но-частного партнер* ства?

В каких формах проявляется ГЧП? В чем их общие черты и различия?

Что такое кон цесе ия ?

Охарактеризуйте состояние нормативно-правового обеспечения кон* цессий.

Что дает ГЧП государству, бизнесу, обществу?

Какие специфические механизмы ГЧП разработаны в России в послед» нее время?

Какие проекты финансируются из средств Инвестиционного фонда

Охарактеризуйте состояние и перспективы правового поля ГЧП в НЙ* шей стране.