12.2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ОТНОШЕНИИ МОНОПОЛЬНЫХ СТРУКТУР

Не только теоретические основы конкурентной политики были заложены в США. Исторически первой страной, начавшей осуще­ствлять такую политику, также были Соединенные Штаты. После гражданской войны в США в результате комбинации ряда факто­ров¹ начала складываться новая отраслевая рыночная структура. С быстрым ростом национальных рынков мелкие региональные производители столкнулись с серьезной конкуренцией. Крупные компании, используя эффект масштаба, могли устанавливать более низкие цены и захватывать значительные доли локальных рынков. Возникла угроза вытеснения с рынков многих локальных произ­водителей.

Рост концентрации производства и образование крупных объ­единений-трестов потребовали вмешательства государства. Перед

Развитие массового производства продукции под влиянием промышлен­ной революции, национальной системы железнодорожного транспорта, современных рынков капитала, либерализация корпоративного законо­дательства во многих штатах.

национальными выборами 1888 г. сенатор от республиканской партии Джон Шерман внес на рассмотрение в сенат первый анти­трестовский билль. Летом 1890 г. данный законопроект был под­писан президентом Харрисоном.

Хотя закон Шермана был принят уже больше века назад, он остается основным базовым элементом антитрестовского законо­дательства США. Его исследование представляется необходимым для понимания основных направлений антитрестовской политики Соединенных Штатов и на этой основе оценки стратегического выбора предприятия, особенно достижения и удержания моно­польного положения на рынке.

Наиболее важные положения закона Шермана содержатся в Разделе 1 и Разделе 2. Раздел 1 формулируется следующим образом: «Любой контракт, любое объединение в форме треста, или в любой другой форме, или в форме сговора, направленные на ограничение производства либо торговли между несколькими штатами или с иностранными государствами, настоящим объявляются незакон­ными. Любое лицо, которое заключит любой подобный контракт или вступит в любое подобное объединение или сговор, будет счи­таться виновным в преступлении и вследствие этого при призна­нии виновным будет наказано штрафом, не превышающим пяти тысяч долларов, или заключением в тюрьму сроком не более чем на год, или обоими названными способами наказания по усмотре­нию суда...»¹.

Раздел 1 закона Шермана определяет, что любая практика, приводящая к ограничению конкуренции на рынке, запрещена.

Указанная в данном разделе сумма штрафа периодически повы­шалась: 50 тыс. долл. в 1955 г., 1 млн долл. в 1974 г., 10 млн долл. в 1992 г. Максимальный срок заключения в тюрьму за уголовное нарушение был увеличен до трех лет в 1974 г. Оценивая величину штрафа, можно предположить, что для крупнейших корпораций даже наибольшая сумма штрафа вряд ли может существенно ска­заться на их деятельности.

Раздел 2 закона Шермана определяет следующее: «Любое лицо, которое будет монополизировать или попытается монополизиро­вать либо объединиться или сговориться с каким-либо другим лицом или лицами с целью монополизировать какую-нибудь часть производства или торговли, ведущейся между несколькими шта-

¹ Цит. по: Carlton D.W., Perloff J.M. Modern Industrial Organization. P. 602. 332

тами или с иностранными государствами, будет признано винов­ным в совершении преступления...»¹.

Раздел 2 представляет собой наиболее часто используемую антимонопольными органами часть закона. В данном Разделе запрещается монополия, создаваемая с целью использования доминирующего положения на рынке.

Формулировки текста закона Шермана достаточно строги. Однако его трактовка и применение вызывали определенные труд­ности². Впервые успешно закон Шермана был применен в 1911 г. при рассмотрении сначала дела компании Standard Oil, обвиняемой в незаконной монополизации нефтеперерабатывающей промыш­ленности, а затем компании American Tobacco. В 1880-90-е гг. Stan­dard OU удалось захватить 90% рынка переработки и продажи неф­тепродуктов. В известном решении Верховного суда по этому делу было определено, что «монополизация» признается нарушением закона в том случае, если имеют место необоснованные попытки достижения и установления монопольного положения. Таким образом, «монополизация» — это нарушение закона, в то время как «монополия» может существовать до тех пор, пока она не будет являться результатом агрессивной попытки «монополизации». Этот прецедент получил известность как «правило разумности». Руководствуясь данным правилом, Верховный суд определял нали­чие или отсутствие умысла в действиях компании и неоправдан­ного ограничения конкуренции.

Если на основе изучения ситуации выяснится, что такого умыс­ла не было, следовательно, не было и нарушения закона. В итоге по решению Верховного суда компании Standard Oil и American Tobacco были признаны виновными на основе определения в их действиях незаконного умысла монополизации соответствующих отраслей и разделены на филиалы.

Впоследствии очень многие решения в антимонопольной прак­тике США были приняты на основе положений Раздела 1 и Разде­ла 2 закона Шермана. Среди наиболее известных можно отметить рассмотрение следующих дел:

• ALCOA, 1945 г. Американская алюминиевая компания, удер­живающая 80% американского рынка алюминия, обвинялась в ценовом сговоре, международном соглашении и антиконку­рентной практике.

¹                  Цит. по: Шерер Ф., Росс Д. Указ. соч. С. 440.

²                  Там же. С. 440-458.

•                    IBM, 1969 г. Данная компания обвинялась в злоупотреблении своим доминирующим положением на рынках оборудования «периферии» для компьютеров, услуг и информационного оборудования. В 1982 г. IBM потеряла свое монопольное положение, и антимонопольные органы отказались от пре­следования компании.

•                    АТТ, 1974 г. В итоге длительного судебного разбирательства . телекоммуникационная монополия была разделена на семь региональных компаний и Общество дальней связи. В итоге в американском антимонопольном законодательстве

закрепилось строгое разделение антиконкурентных действий как таковых на основе «буквы закона» (per se) и на основе «правила разумности» (rule of reason). Следует отметить, что американские судебные органы широко использовали в своей антиконкурентной практике «правило разумности». Они прибегали к экономическим исследованиям и рассуждениям по конкретным ситуациям с целью не мешать промышленному прогрессу и оградить договоры прокон- курентного характера от попадания под действие закона Шермана.

Как и американское антитрестовское законодательство, евро­пейское конкурентное право прошло большой эволюционный путь развития. К настоящему времени законодательные акты стран — членов ЕС во многом схожи, и соответствующие органы Европей­ской комиссии и государств-участниц стремятся к их дальнейшей унификации, чего требуют прежде всего интеграционные процес­сы развития.

Долгое время европейская конкурентная политика базирова­лась в основном на статье 85 и статье 86 Римского договора, заклю­ченного в 1957 г. и узаконившего создание ЕЭС. В соответствии с Амстердамским договором 1999 г. эти статьи поменяли номера на 81 и 82.

Злоупотребления доминирующим положением на рынке регу­лируются в европейском законодательстве статьей 86 Римского договора. Она применяется с целью сдерживания деятельности монополии при установлении последней монопольно высоких цен и создании труднопреодолимых барьеров входа, а также для запре­щения слияний конкурирующих или взаимодополняемых фирм при угрозе возникновения чрезмерного доминирования новой компании на рынке. Статья 86 гласит:

«Является противоречащим Общему рынку и запрещается одному или нескольким предприятиям использование доминиру­ющего положения на Общем рынке или в пределах значительной его части противозаконным методом, в той степени, в которой тор­говля между государствам и-членами оказывается чувствительной к такому воздействию.

Эта незаконная практика может выражаться главным обра­зом:

•                   в установлении прямым или косвенным способом цен про­даж или покупок или других неравных условий сделки;

•                   ограничении производства, рынков сбыта или технического развития в ущерб потребителям;

•                   применении в отношениях с коммерческими партнерами неравных условий при эквивалентных поставках, приводя­щих в результате этих действий к потере ими конкурентных преимуществ;

•                   заключении контракта при согласии партнеров на дополни­тельные поставки, которые по своей природе или в соответ­ствии с коммерческим применением не связаны с объектом этих контрактов».

Анализ содержания статьи 86 приводит к некоторым выводам. Прежде всего теоретически доминирующее положение само по себе априори не является объектом осуждения. Запрещены законом только злоупотребления доминирующим положением. Между тем эта статья позже была дополнена новым правилом по контролю концентрации, в соответствии с которым комиссия может запре­щать совершать операции, усиливающие рыночную концентрацию и доминирующее положение без злоупотребления последним.

Статья 86 строго контролирует способность поддерживать доминирующее положение в течение длительного периода време­ни. Только значительные рыночные доли не являются достаточ­ным основанием для признания в качестве злоупотребления доми­нирующим положением. Принимается во внимание степень зре­лости рынка. Пока рынок является новым, молодым и характеризуется высоким темпом роста, его оценка должна корре- лироваться темпом развития конкуренции на нем. Таким образом, корректная оценка доминирующих позиций компании предпола­гает необходимость проведения динамического изучения рынка.

Для верной оценки должна бьггь принята во внимание и потен­циальная конкуренция. Учет этого фактора позволяет выявить барьеры входа-выхода, прежде всего издержки входа и выхода с рынка. Рассмотрение соответствующих дел европейскими компе­тентными органами на основе применения статьи 86 осуществля­ется в три этапа. На первом этапе происходит определение границ рынка, подлежащего анализу, с наиболее возможной точностью. Затем анализируется положение компании на рынке на основе следующих критериев: доли рынка, наличия и величины барьеров входа. В странах — членах ЕС установленный уровень доминиро­вания может несколько различаться: например, в Германии он четко определен в 35%, во Франции, Великобритании пределы значения этого показателя немного шире. Наконец, на третьем этапе выявляется наличие или отсутствие злоупотребления доми­нирующим положением.

На каждом этапе существуют свои сложности, так как любой рынок обладает собственными характеристиками и в общем невоз­можно ссылаться на теоретически оптимальный уровень конкурен­ции. Но наибольшую проблему представляет первый этап, так как весьма трудно четко определить (очертить) существенный рынок на основе концепции перекрестной эластичности спроса.

С целью повышения эффективности своей работы европейские антитрестовские органы разработали новое правило СЕЕ№ 4064/89, содержание которого весьма важно для понимания того, в каком направлении развивается европейская конкурентная политика.

Европейское конкурентное право оказало большое влияние на российскую конкурентную политику, законодательной основой которой являлся принятый в 1991 г. Федеральный закон «О кон­куренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». При разработке данного закона активно использовались статьи 85 и 86 Римского договора.

В связи с произошедшими за 15 лет существенными изменени­ями в экономическом развитии страны возникла необходимость в обновлении антимонопольного законодательства. В связи с этим Госдумой был принят новый Федеральный закон «О защите кон­куренции» (№ 1Э5-ФЗ от 26 июля 2006 г.), который заменил не только вышеупомянутый Закон от 1991 г., но и Закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» от 1999 г.

Проведение государственной конкурентной политики в соот­ветствии с указанным законом возложено на Федеральный анти­монопольный орган, которым с 1999 г. являлось Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП), а с 2004 г. — Федеральная антимонопольная служба.

Становление конкурентной политики в России прошло ряд этапов, обусловленных прежде всего сложностью определения: природы и условий деятельности российских монополий; соотно­

шения функционирования факторов, присущих переходному периоду экономики, и действия уже собственно рыночных сил. Законодательно закрепленными в России целями конкурентной политики являются обеспечение единства экономического про­странства, защита конкуренции, предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкурен­ции и обеспечение условий для создания и эффективного функци­онирования товарных рынков.

Прежде всего закон и практическая деятельность МАП России были направлены на запрещение злоупотребления доминирующим положением компании на рынке и тем самым нанесения прямого ущерба конкурентам и потребителям.

В соответствии со статьей 5 Закона «О защите конкуренции» доминирующее положение — это исключительное положение хозяйствующего субъекта (или нескольких) на рынке товара, не имеющего заменителя, либо взаимозаменяемых товаров, дающее ему возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара или затруднять доступ на рынок другим хозяйст­вующим субъектам. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара превышает 50%, за исключением тех случаев, когда хозяй­ствующий субъект докажет, что, несмотря на превышение указан­ной величины, его положение на рынке не является доминиру­ющим. Если антимонопольным органом установлено, исходя из стабильности доли хозяйствующего субъекта на рынке, возможно­сти доступа на этот рынок новых конкурентов, что эта доля нахо­дится в пределах 35—50%, то такое положение также признается доминирующим.

В новом Законе сохранилось утверждение о том, что не может быть признано доминирующим положение компании с долей меньше 35% на рынке определенного товара. При этом делается оговорка, что на рынках с особой структурой спроса и предложе­ния доминирующим считается предприятие с долей выше 5%. Кро­ме того, положение естественной монополии заведомо считается доминирующим.

Следует обратить внимание, что доминирующая доля компа­нии оценивается в том числе с точки зрения длительности периода и наличия существенных барьеров входа, т.е. само по себе доми­нирующее положение хозяйствующего субъекта на российском рынке не является противозаконным. Определенное же поведение компаний, приводящее или способное привести к ограничению

22 - 8609

конкуренции, квалифицируется как злоупотребление. Прежде все­го к такого рода злоупотреблениям статья 10 Закона «О защите конкуренции» относит:

•                    изъятие товаров из обращения с целью создания или поддер­жания дефицита либо повышения цен;

•                    навязывание контрагенту невыгодных условий договора или не относящихся к предмету договора;

•                    включение в договор дискриминирующих контрагента усло­вий;

•                   создание препятствий доступа на рынок и выхода с него;

•                   установление монопольно высоких или низких цен.

В этой статье содержится и разрешительное условие, по кото­рому действия хозяйствующего субъекта, указанные выше, могут быть призваны правомерными, если компания докажет, что поло­жительный эффект от ее действий превысит негативные послед­ствия для данного товарного рынка.

Большинство таких злоупотреблений связано с поведением субъектов естественных монополий и совершается на рынках газа, нефти и нефтепродуктов, электро- и теплоэнергии, услуг железно­дорожного и воздушного транспорта.

Между тем серьезной проблемой остается выявление и доказа­тельство такого рода злоупотреблений. За 1997-1998 гг. антимоно­польные органы рассмотрели 180 обращений по этой статье и по ²/₃ из них было отказано в возбуждении дела, так как в повышении цен не было усмотрено нарушение антимонопольного закона. Впрочем, всегда следует учитывать, что сами по себе высокие цены являются нарушением закона только в случае их установления в результате злоупотребления доминирующим положением.

Отличительной особенностью российского антимонопольного законодательства является содержание ст. 15 Закона «О защите конкуренции», в соответствии с которым органам исполнительной власти всех уровней запрещается принимать акты и (или) осуще­ствлять действия (бездействия), ограничивающие конкуренцию, в частности в отношении создания или деятельности хозяйству­ющих субъектов, производства определенных видов товаров и др. В этой же статье запрещается совмещение функций органов испол­нительной власти и функций хозяйствующих субъектов. В статье 16 оговаривается запрет на соглашения или согласованные действия органов исполнительной власти, которые приводят или могут при­водить к недопущению, ограничению или устранению конкурен­ции.

Среди других новаций, которые позволят ФАС действовать динамичнее и эффективнее, следует отметить новое определение товара, которое в том числе дает возможность осуществлять конт­роль процесса экономической концентрации в области природных ресурсов. Интересны также новые трактовки монопольно высокой и монопольно низкой цен, при формулировании которых теперь используется совокупность двух критериев (планового и рыночно­го). Особо хотелось бы обратить внимание на разграничение поня­тий соглашения, ограничивающего конкуренцию, и согласованных действий, ограничивающих конкуренцию, появившихся в новом Законе. В соответствии со ст. 8 согласованными признаются дей­ствия хозяйствующих субъектов, когда они заранее были известны каждому из участников и совершены с учетом поведения друг дру­га, не являясь при этом следствием объективных обстоятельств, в равной мере влияющих на всех экономических агентов рынка. Согласованные действия не предполагают достижения формаль­ных договоренностей. Дальнейшим шагом в направлении совер­шенствования нового законодательства стала подготовка ФАС поправок в Кодекс об административных правонарушениях по изменению штрафных санкций. Теперь в случае злоупотребления доминирующим положением на рынке предполагается взимать 2% от годового оборота компании за предшествующий год и 4% в слу­чае согласованных действий. Реализация данных положений долж­на быть осуществлена только в процессе судебной практики, что, естественно, влечет за собой усиление роли суда.