11.4. ПРИВАТИЗАЦИЯ И НАЦИОНАЛИЗАЦИЯ

11.4.1. ФОРМЫ РАЗГОСУДАРСТВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКИ

В последние два десятилетия во многих странах с разным уров­нем развития рынка обозначилась тенденция к переоценке роли и места государственного вмешательства в экономику. В рамках этой тенденции выделился приоритет — опора на рыночные силы раз­вития. На основе этого приоритета государство стало постепенно отказываться от реализации функций субъекта отношений собст­венности в системе рыночных связей. Процесс сокращения мас­штабов государственного сектора, ограничения правомочий госу­дарства как субъекта собственности, хозяйствования и управления на основе законодательных актов и структурного перераспределе­ния прав собственности в пользу частного капитала получил назва­ние процесса приватизации\

Под влиянием ряда факторов, прежде всего ускорения научно- технического прогресса в 70—80-е гг. XX в., возникла потребность в появлении гибких, динамичных производственных структур и способов управления ими. Технологическая революция во многих областях (информации, биологии, химии и т.д.), будучи основой для изменений в сфере экономических отношений, способствовала поиску новых моделей функционирования государства в рыночной экономике. Многие государства в процессе поиска обратились к моделям, предлагаемым неолиберальной школой и основанным на идее динамического равновесия «государство — рынок», или «новой рыночной динамики».

Первой страной, принявшей широкомасштабную программу приватизации, стала Великобритания. Консервативное правитель­ство М. Тэтчер с самого начала своей деятельности в 1979 г. при­ступило к распродаже государственных предприятий. За ней последовали другие западные государства, в частности Франция — в 1986 г., Австрия и т.д. Особенно масштабной, по существу став­шей основой системного перехода к принципиально иному типу социально-экономической организации общества, стала привати­зация в странах Восточной Европы. К1993 г., по данным Всемир­ного банка, более 80 развитых и развивающихся стран приняли национальные программы приватизации.

¹ Термин впервые введен американским автором Робертом У. Пулом в 1976 г.

Основным мотивом, которым руководствуется государство при избрании такого пути перераспределения ресурсов, является стрем­ление увеличить эффективность по издержкам. Предполагается, что компании в частном секторе более эффективны по издержкам, чем в государственном. Главным аргументом, который приводит­ся в доказательство, служит то, что прибыль является сильным мотиватором. Работники государственного предприятия не участ­вуют в его прибылях и не имеют стимулов работать интенсивно и эффективно. Напротив, в частной компании участие работников в прибылях служит мотивом стремиться к эффективности по издержкам как к части процесса максимизации прибыли.

Существует множество исследований, посвященных сравни­тельному анализу эффективности государственных и частных предприятий, которые свидетельствуют, что зачастую государ­ственные компании либо находятся на грани рентабельности или ниже ее, а если и получают прибыль, то издержки у них выше, чем в частном секторе. В соответствии с некоторыми данными, удель­ные издержки производства сравнимых товаров и услуг в среднем на 35—40% оказались выше в государственном секторе по сравне­нию с частным. Как правило, при прочих равных условиях госу­дарственные предприятия отличаются более низкими ценами, редким их пересмотром, худшей способностью к адаптации при изменении внешних условий хозяйствования, высокой капитало­емкостью, бюрократизацией управленческого аппарата, высокими протекционистскими барьерами и т.д.

Другим аргументом в пользу приватизации, который выдвига­ют сторонники неолиберального курса, стал лучший доступ при­ватизированной компании к необходимым финансовым ресурсам. Государственные предприятия отрасли вынуждены обращаться за финансовыми средствами к государственным источникам. Если же правительство находится под давлением необходимости покры­тия бюджетного дефицита, то может отказать или выделить сред­ства в недостаточном объеме. Если же отрасль является частным сектором и может убедить частный капитал в своей прибыльности, то вероятность получения соответствующего объема финансов гораздо выше.

Еще один аргумент, используемый для обоснования привати­зации, представляет собой более широкое владение акциями, что принимается как благо для демократического общества. Идея народного капитализма получила широкое распространение в западных странах. Предполагается, что владение акциями изменит отношение их владельцев к прибыли компании, они будут ее рас­сматривать не как нечто негативное, а как показатель эффектив­ности.

Причиной проведения приватизации может стать стремление правительства увеличить свои доходы. Зачастую продажа государ­ственных активов частному сектору преследует цель получить доходы, чтобы можно бьшо снизить налоги или увеличить ассиг­нования в определенные сферы деятельности. Однако это не оче­видный факт. Дело в том, что продаваться могут активы, которые представляют собой определенную заявку на прибыльность в буду­щем. В этом случае продажу государственных активов можно рас­сматривать только в качестве трансферта дохода из будущего в настоящее. Нельзя с уверенностью утверждать, что имеет место увеличение доходов государства, а не просто перемещение дохода во времени из будущего в настоящее.

Следует признать, что всем названным мотивам присуща некоторая противоречивость: они не могут быть все полностью реализованы. Кроме того, они оказывают влияние друг на друга. Например, максимизация дохода государства означает продажу активов безоговорочно. Но это может дать возможность покупа­телю применить впоследствии монопольную власть с целью неэф­фективного использования полученных ресурсов. Расширение владения акционерным капиталом требует продажи доли акций частным инвесторам. Это также может сократить доход государ­ства.

Если попытаться оценить успешность программы приватиза­ции, то можно столкнуться с проблемой отделения тех изменений, которые произошли в результате именно приватизации, от изме­нений по другим причинам. Например, при оценке динамики при­быльности приватизированных предприятий трудно отделить результаты, возникшие от любого повышения эффективности, от результатов использования рыночной власти. Все же такие попыт­ки оценить результативность приватизированных фирм были пред­приняты. В табл. 11.2 представлены, например, результаты изме­нений производительности труда и общей факторной производи­тельности английских компаний до приватизации и после.

Как показывают данные табл. 11.2, результаты деятельности приватизированных компаний неоднозначны; у некоторых ком­паний показатели улучшились, а у других заметно ухудшились. Представленные результаты, кроме того, могут свидетельствовать о том, что появление в процессе приватизации частной монополии

Таблица îi.2

Ежегодное процентное изменение относительной производительности некоторых приватизированных фирм

Великобритании

Источник: Parker D., Martin S. The impact of UK privatization on labour and total factor productivity // Scottish Journal of Political Economy, 1995. Vol. 42. P. 213.

возрождает главную проблему последней — нерациональное использование ресурсов.

Результаты других сравнительных исследований государствен­ных и частных компаний не позволяют уверенно утверждать, что именно фактор собственности является определяющим в повыше­нии эффективности деятельности предприятия. Существенное влияние на показатели эффективности оказывают, как свидетель­ствуют эмпирические данные, уровень развития конкуренции на рынке, цели и квалификация менеджмента, система государствен­ного регулирования отраслевого рынка и ряд других факторов¹.

Приватизация, таким образом, представляется далеко не одно­значным процессом. Следует отметить, что разные условия и раз­нообразие целей и методов приватизации в разных странах приве­ли к появлению разных форм и моделей перехода от одной формы собственности к другой. В ряде стран происходила полная прива­тизация, в других — частичная. В первом случае осуществляется классический вариант приватизации, когда все права собственно­сти переходят к частным владельцам. Однако наибольшее распро-

¹ См.: Handler J.F. Down from Bureaucracy: The ambiguity of privatization and empowerment. Princeton (N.J.): Princeton University press, 1996. XVIII. P. 79; Bus D. Privatization in Europe: A comparison of approaches. Oxford revîew of economic policy. Oxford, 1995. Vol. 9. P. 96.

странение получила неполная форма приватизации, характеризу­ющаяся переплетением интересов государства и частного бизнеса, основанным на разделении прав собственности и функций менеджмента.

В случае неполной приватизации в руках государства может оста­ваться контрольный или достаточно крупный пакет акций либо «золотая» акция, гарантирующая особые права государства при принятии решений в приватизированной компании. Могут исполь­зоваться и другие формы неполной приватизации, например сдача государственного имущества в аренду частному бизнесу, привлече­ние частных фирм к выполнению подрядных работ по государст­венным заказам на конкурсной основе и т.д.

Вместе с тем следует отметить существенные различия процес­сов приватизации в странах с развитой рыночной экономикой и на постсоциалистическом пространстве. В западных государствах процесс приватизации представляет собой перемещение собствен­ности из одного сектора в другой, в постсоциалистических стра­нах — это переход к принципиально иной системе прав собствен­ности.

Противоположным приватизации по содержанию и методам осуществления является процесс национализации частных пред­приятий. Выбор курса на национализацию или приватизацию определяется под воздействием сложной системы экономических, социальных и политических параметров в той или иной стране. Национализация зачастую осуществляется с целью повышения эффективности предприятий, находящихся в частной собствен­ности, а затем обратной их передачи в частный сектор. Если пре­обладают политические мотивы, как, например, при проведении масштабной национализации ряда ключевых отраслей и крупных корпораций во Франции с 1981 г., то достижение экономического эффекта маловероятно.

Политика национализации периодически проводилась в стра­нах Запада на протяжении второй половины XX в. по мере смены правительств с разными политическими программами. И до сих пор социально-экономическая значимость или безопасность влия­ет на решения о национализации той или иной отрасли, того или иного предприятия. Однако, как уже отмечалось, преобладающей тенденцией стала приватизация предприятий. Государство же оста­ется на своих позициях там, где его присутствие необходимо, а именно там, где образуются провалы рынка.

11.4.2. ОСОБЕННОСТИ ПРИВАТИЗАЦИИ В РОССИИ

Приватизация в России рассматривалась как ключевой элемент экономической реформы. Конечной целью приватизации являлось построение новой системы прав и отношений собственности и на этой основе создание эффективного рыночного хозяйства, новой эффективной структуры рынков.

В 1992 г. началась реализация «Основных положений програм­мы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год». Это был, по сути, первый этап приватизации, когда предприятия преобразовывались в акци­онерные общества после выбора варианта приватизации. В этот период был осуществлен раздел собственности между работниками предприятий с предоставлением им льгот, население получило воз­можность стать собственниками акционируемых предприятий, создавать свои частные компании, были заложены основы других экономико-правовых механизмов и институциональных структур. Однако задачи реструктурирования предприятий и привлечения инвестиций на первом этапе решены не были.

В 1994 г. начался другой — денежный этап приватизации. Пра­вительство пыталось максимизировать доходы федерального бюд­жета, но отсутствие платежеспособного спроса не позволяло этого достичь. Одновременно шло установление контроля над наиболее потенциально доходными предприятиями и отраслями с мини­мальными издержками, прежде всего в силу остаточной методики оценки имущества. С 1995 г. стали использоваться новые методы приватизации: залоговые аукционы, конвертация долгов в ценные бумаги и т.д. В результате залоговых аукционов стали образовы­ваться финансово-промышленные группы. А всего в итоге прива­тизации 83,3% всех образованных акционерных обществ были организованы на основе варианта приватизации, когда админист­рация и рабочий коллектив получали 51% акций. Как показывает анализ этой формы приватизации в России, доминирующая роль в управлении и контроле созданных АО принадлежит их менедж­менту, а не трудовому коллективу.

В 1997 г. вступил в силу новый Закон «О приватизации госу­дарственного имущества и об основах приватизации муниципаль­ного имущества Российской Федерации». Приватизация переста­ла быть «обязательным» мероприятием, она приобрела спонтанный характер. Были введены коммерческие конкурсы с инвестицион-

21 - 8609

ными условиями, изменены условия оценки имущества, добавле­ны новые методы приватизации и т.д.

К концу 1990-х гг. стала наблюдаться устойчивая тенденция к снижению темпов приватизации, т.е., по сути, массовая привати­зация завершилась. Вместе с тем процесс приватизации начал трансформироваться в консолидацию активов основными финан­сово-промышленными группами, в процесс перераспределения собственности. Этот процесс определяется прежде всего борьбой интересов за контроль над приватизированными предприятиями. Однако анализ доступных данных результатов функционирования последних позволяет среди причин указанного процесса выделить и цель повышения эффективности через получение долей или покупки целиком компаний, обеспечивая тем самым гарантиро­ванные поставки сырья, сбыт с меньшими издержками. Суще­ственным негативным результатом приватизации в России стало резкое сокращение долгосрочных производственных инвестиций под влиянием стремления новых собственников к получению крат­косрочных прибылей.

В целом можно сказать, что быстрого формирования эффек­тивного собственника и, соответственно, быстрого роста эконо­мической эффективности за счет негосударственного сектора в России пока не произошло по многим причинам. Так, одним из важнейших условий повышения эффективности являются низкие трансакционные издержки, но в России процесс смены отношений собственности сопровождается огромными трансакционными издержками. Например, до 1994 г. расходы на приватизацию пре­вышали доходы от ее проведения¹.

РЕЗЮМЕ

Несостоятельность рынков обусловлена такими факторами, как монопольное ценообразование, несовершенная конкуренция, наличие внешних эффектов, отношение к общественным благам и ряд других, что выражается прежде всего в нерациональном использовании ресурсов.

Государственная индустриальная политика направлена на пре­одоление несостоятельности рынков, достижение рационального распределения ресурсов. Политика регулирования в первую оче­редь концентрируется на отраслях естественных монополий и

Бузгалин А., Колганов В. Введение в компаративистику. — М.: Таурус Аль­фа, 1997. С. 368.

состоит в применении как ценовых, так и неценовых форм конт­роля.

В последние два десятилетия государственная политика в силу ряда причин смещалась в сторону дерегулирования и приватизации, т.е. в направлении предоставления рынку большей экономической свободы. Этому способствует быстрый технический прогресс, сти­мулирующий внедрение конкуренции на вышеназванные рынки. Вместе с тем государственное регулирование сохраняется в есте­ственно монопольных сегментах, таких, как передача и локальное распределение энергии, газа. Под воздействием внедрения новых технологий, а в ряде государств (Россия и другие бывшие соцстра- ны) и по политическим мотивам, во многих странах с разным уров­нем развития рынка процесс приватизации получил беспрецедент­ное распространение.

Вместе с тем однозначно утверждать, что цели повышения эффективности функционирования отраслевых рынков под воз­действием политики государства в форме дерегулирования или приватизации достигнуты, пока трудно. Особенно это касается результатов государственной экономической политики в России.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

Каковы условия образования несостоятельного рынка?

Назовите мотивы вмешательства государства в процесс функцио­нирования рынков.

Перечислите формы государственного вмешательства в процесс функционирования рынков.

Каковы ценовые методы регулирования отраслей естественных монополий?

Охарактеризуйте неценовые методы регулирования отраслей ес­тественных монополий.

Назовите мотивы дерегулирования процесса развития отраслей. Дайте определение процесса приватизации. Перечислите мотивы приватизации.

Каково влияние процесса приватизации на формирование отрас­левых рыночных структур в России?

323

11.1 ДВА ГИПОТЕТИЧЕСКИХ ОПТИМАЛЬНЫХ РЕШЕНИЯ ПО УСТАНОВЛЕНИЮ ЦЕНЫ НА ПРОДУКЦИЮ (УСЛУГИ)ЕСТЕСТВЕННОЙ МОНОПОЛИИ

Установление цены на продукцию (услуги) естественной моно­полии возможно на уровне предельных издержек (первый опти­мум). Данный вид ценообразования определяется как эффективное ценообразование, поскольку подразумевает достижение результа­тов конкурентного рынка (Р = МС, (? = Ш и максимальную вели- чину потребительского излишка.

Однако в случае однопродуктовой фирмы вариант установле­ния цен по предельным издержкам оказывается убыточным для монополии. Перед обществом встает проблема субсидирования поставщика услуги на величину потерь, так как его цель состоит в максимизации общественного благосостояния в целом. Монопо­лия же в случае убытков скорее предпочтет свернуть производ­ство.

Величина субсидии должна составлять сумму экономических потерь, или убытков — зонахубг (рис. П. 11.1-1). В таком случае, если административные издержки регулирования низкие, благо­состояние будет максимальным при Р = МС = Р при его опреде- лени и как суммы потребительского излишка и прибыли фирмы (или потерь) за вычетом административных издержек регулирова­ния.

Однако у фирмы остается возможность прибегнуть к завыше­нию издержек, так как существует проблема асимметричности информации. Компания всегда лучше информирована о своих реальных затратах, чем внешние партнеры, в том числе государство в лице регулирующего органа. Это позволяет компании запраши­вать больший размер субсидии. Кроме того, субсидии, источником которых обычно являются налоги, вызывают перераспределитель­ные эффекты и содержат реальные ресурсные издержки, что может привести к неблагоприятным последствиям¹.

Регулирующие органы используют и другой, более распростра­ненный вариант установления единой цены на услуги естествен­ного монополиста — на уровне средних издержек, или социально справедливую цену Р_АС(см. рис. П. 11.1-1). В данном случае потре­бители платят больше величины стоимости производства послед-

¹ Carlton D.W., Perloff J.M. Modern Industrial Organization. P. 665-666.

Рис. П.11.1-1. Ценовое регулирование естественной монополии:

[„ИЛС — кривая долгосрочных средних издержек; Ы1МС — кривая долгосрочных предельных издержек; Р_АС — цена на уровне долгосрочных средних издержек; Р_с — цена на уровне долгосрочных предельных издержек; хуЬг — зона убытков естественной монополии; О.ДС — объем выпуска при Р_АС; 0,_с — объем выпуска при Р_с

ней единицы продукции. Однако здесь монополия достигает точки безубыточности и получает нормальную прибыль, достаточную для покрытия издержек. Кроме того, такой вариант позволяет избежать негативных последствий от перераспределительных эффектов и предоставления субсидий.

Вместе с тем оба рассмотренных варианта характеризуются административными издержками и наличием факторов, стимули­рующих производителей к завышению издержек, при наличии асимметричной информации. Поэтому использование методов эффективного и справедливого ценообразования должно учитывать этот фактор и сопровождаться мерами, направленными на мини­мизацию издержек, возникающих в результате возможного оппор­тунистического поведения производителя'. Решением проблемы совмещения метода эффективного ценообразования и принципа безубыточности может быть использование разных схем ценовой дискриминации. Прежде всего может быть установлено ценообра­зование по издержкам пиковой нагрузки, что можно рассматривать как разновидность ценообразования на основе предельных издер­жек. Во внепиковый период потребления услуг естественной моно­полии (когда спрос ниже установленной мощности потребления, на которую она рассчитана), цена определяется исходя из уровня краткосрочных переменных издержек: Р_с~ A УС, т.е. монополист покрывает только переменные издержки производства. Его сово­купные издержки при этом равны TC=AVCQ + PC, причем А УС= = МС. Тогда при P_r ~ A VC ~ МС прибыль монополии будет отри-

татам метода эффективного ценообразования. Однако в период увеличения спроса и, соответственно, уровня потребления объема мощностей цена устанавливается на уровне долгосрочных средних издержек, т.е. покрываются и постоянные издержки монополии.

Альтернативным путем обеспечения эффективного функцио­нирования отрасли является метод, когда для одной группы потре­бителей цена устанавливается на уровне предельных издержек, а для другой — на уровне средних. Другим вариантом может быть назначение одним и тем же потребителям разных цен на одну и ту же услугу в зависимости от объема ее потребления.

Более сложным представляется метод ценообразования на основе издержек для случая, когда естественная монополия явля­ется многопродуктовой компанией. Этот метод основан на уста­новлении цен в пропорции к стоимости услуги для потребителя на многопродуктовой базе.

Предельная стоимость разных продуктов здесь разная, но фик­сирована для каждого отдельного продукта. Такой метод называет­ся ценообразованием Рамсэя, который первым обрисовал проблему в 1927 г. Целью этого метода является максимизация потребитель­ского излишка (consumer surplus, CS), который здесь определяется как разница совокупного излишка и ресурсных издержек в резуль­тате потребления набора услуг при условии достижения безубыточ­ности производства, т.е. максимизация объемов выпуска от^ до >>„:

где ТЯ( У) — совокупный доход от продажи всех услуг; х — переменная интеграции; у — объем выпуска;

ТС(У) — совокупные издержки предоставления услуг в объ­еме^.

Данная проблема может быть решена путем прямого примене­ния метода Лагранжа. Используя множитель X, запишем функцию Лагранжа:

где Х>0и является весом прибыли фирмы в противоположность полезности потребителя.

Из функции Лагранжа условие первого порядка (первая про­изводная) имеет вид

йТЯ 6ТС

^ ау₁ йу₍ _

Предположим, что спрос на /-й продукт (услугу) связан со спросом на другие продукты (услуги) естественной монополии. Предполагая также, что этот продукт является субститутом для других, получаем, что увеличение его объема выпуска сдвинет кри­вые спроса на другие продукты внутрь. Однако, если спрос на один продукт не зависит от спроса на другие, полученное уравнение можно упростить, так как предельный доход можно записать в виде

 

, где е_{ — эластичность спроса на продукт /. Затем путем

 

преобразований можно получить:

 

Отсюда разница между Р. и МС. на услуги при относительно эластичном спросе должна быть меньше, чем при относительно неэластичном. По мере того как ограничение все более и более строго подтверждается, значение X будет расти и маржа будет при­близительно соответствовать значению (1/е). С данной ситуацией сталкивается монополист при использовании такого вида дискри­минационного ценообразования для нескольких отраслевых рын­ков.