11.2. РЕГУЛИРОВАНИЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОТРАСЛЕВОГО РЫНКА

11.2.1. РЕГУЛИРОВАНИЕ КАК ФОРМА ПРЯМОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА В ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ РЫНКА

Одной из радикальных форм государственного вмешательства в функционирование отраслевого рынка является регулирование. Его можно рассматривать как контроль со стороны государства за деятельностью субъектов этого несостоятельного рынка, обеспе­чивающий соответствие их деятельности поставленным целям и определенным правилами. Регулирование может проводиться и методом убеждения, как это было в периоды Первой и Второй мировых войн, а также в 1970-е гг., и методом прямого управления, иногда принимающего форму национализации. С экономической точки зрения обоснованием необходимости государственного регулирования несостоятельного отраслевого рынка является такая ситуация, когда размер фирмы настолько велик относитель­но размеров субъектов потребления, что конкуренция не в состо­янии поддерживать должным образом уровень издержек, цен, качества продукции. В подобных условиях правительство регули­рует вход на этот рынок, а поставщикам дается возможность дей­ствовать при соответствующем контроле за ценами и качеством продукции.

Не многие отраслевые рынки удовлетворяют требованиям такого рода государственного регулирования. Вместе с тем есть множество причин, по которым органы государственной власти стремятся охватить регулированием широкий спектр отраслевых рынков. Во-первых, желание поруководить без материальной ответственности за содеянное всегда привлекательно. Чиновник регулирующего органа фактически не рискует материально, если результат регулирования будет плачевным. Во-вторых, не в каждом случае просто доказать, что данный отраслевой рынок является несостоятельным. Поэтому всегда можно объяснить, что имеет место асимметрия информации, которой располагают государ­ственный чиновник и представители бизнеса. В-третьих, иногда рынок вроде бы и состоятелен, но некоторые политические силы почему-то не удовлетворены его результативностью. Находясь У власти, их представители легко обоснуют низкую результативность данного рынка и необходимость реформ с элементами государст­венного вмешательства. В-четвертых, иногда сами производители требуют государственного регулирования, чтобы выступить в качестве получателей неких выгод, которые несоизмеримы с выго­дами потребителей.

Регулирование может осуществляться в форме различных огра­ничительных мер, прямого субсидирования и т.д. К регулируемым отраслям, склонным к провалам, относятся прежде всего те, где конкурентный рынок эффективно функционировать не может. Кроме того, если на рынке конкуренция возможна, но по ряду при­чин достижение эффективного результата может быть нежелатель­но, то на таких рынках также вводится государственное регулиро­вание. Под регулирование подпадают и отраслевые рынки, на которых существует конкуренция, но из-за нарушения ряда допу­щений автоматическое обеспечение эффективного результата не было достигнуто.

11.2.2. О ФОРМАХ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ

Наиболее известной рыночной структурой, регулируемой госу­дарством, является естественная монополия. Учитывая особенно­сти и условия существования таких рынков (водоснабжение, элек­троэнергетика, газоснабжение, почтовые услуги), можно утверж­дать, что длительная и экстенсивная конкуренция на них не является нормой; более того, она может быть действительно рас­точительной. Однако при этом возникает угроза злоупотребления рыночной властью данной фирмой.

Необходимость регулирования рынка с естественной монопо­лией объясняется также его тесной взаимосвязью с другими рын­ками. Зачастую продукция естественных монополий является про­межуточным ресурсом для многих производств, а достаточных стимулов для распределения объема выпуска у частных компаний нет. Поэтому утверждается, что инвестирование будет субопти­мальным с точки зрения общества, объем производства — слишком низким, цены — слишком высокими при отсутствии регулирова­ния.

Следует отметить, что методы регулирования естественных монополий достаточно многообразны, при этом их можно разде­лить на две группы — ценовые¹ и неценовые, о чем шла речь ранее.

' Использование методов ценового регулирования см. в Приложении 11.1.

Неценовым методом регулирования деятельности естественной монополии является ограничение уровня доходности, или установ­ление справедливой нормы доходности. Данный подход является краеугольным камнем системы регулирования в США. Предполо­жим, регулируемая фирма стремится максимизировать прибыль, однако на нее наложено ограничение по доходности: норма ее дохода на капитал не может превышать некую величину которая удовлетворяет условию г < 5 < г_т, где г — стоимость капитала для данной фирмы (издержки его применения или арендная плата за определенный период), а г_т — максимальная величина, которую могла бы заработать нерегулируемая монополия.

Определенную выгоду от подобного ограничения могут полу­чить потребители. Однако оно не стимулирует фирму производить эффективно по причине возникновения, в частности, эффекта Аверча — Джонсона¹, выражающегося в тенденции сверхоптималь­ного использования капитала, или избыточном инвестировании в капитал.

Для иллюстрации сути эффекта Аверча — Джонсона восполь­зуемся стандартной функцией Лагранжа, хотя она и не проясняет всей ситуации.

Пусть фирма максимизирует прибыль:

П = ру{х_х, х₂) — ш_{-гх₂

при условии ограничения нормы доходности

_РУ-Ш_{

а —                          ,

Х<2

где х_{ — объем используемых трудовых ресурсов;

х₂ — объем используемых капитальных ресурсов;

XV — стоимость трудовых ресурсов.

Запишем функцию Лагранжа:

£ =РУ(х_1Ух₂) -ш^^-Кру-кх^ зх₂),

откуда можно вывести условие первого порядка:

(1 - Х)МЛ₂ - (1 - Х)г= Х(г-5)_у где МЯ. (/=1,2) — предельный доход фактора /'.

¹ Averch H„ Johnson L.L. Behavior of the Firm Under Regulatory Constraint // American Economic Review, 1962. Vol. 52. P. 1053-1069.

Без указанного ограничения доходности монополист исполь­зует факторы производства в той же эффективной пропорции (но в меньшей степени), как фирма конкурентного рынка.

При введении ограничения пропорция, полученная путем деле­ния двух уравнений, определяющих условие первого порядка, изменяется:

у₂_г X 5-Г

Я и» 1-Х V '

При условиях 0 < А, < 1 и 5 > г из данного равенства следует, что у₂/у_] < г/м>, т.е. возник перерасход капитала.

Полученный результат свидетельствует о том, что процесс про­изводства регулируемой фирмы становится при данном уровне выпуска более капиталоинтенсивным, чем у нерегулируемой моно­полии при том же объеме выпуска. В связи с этим возникает важ­ная проблема. Небольшая неэффективность производства могла бы быть допустимой, если бы регулирование имело результатом значительное расширение объема производства по сравнению с тем, который производит нерегулируемая монополия, что могло бы сократить чистые потери благосостояния. Решение этой про­блемы связано с проблемой правильного определения величины 5 в смысле ее приближенности к показателю г, т.е. в данном случае многое зависит от компетентности регулирующих органов.

В Соединенных Штатах нормальными пределами, в которых устанавливается справедливая норма доходности (после налого­обложения), считаются 6-10%, что на два пункта выше доходнос­ти безрисковых казначейских векселей. Обычно регулирующие органы пытаются определить «стоимость» капитала как взвешен­ное значение средних ставок процента по облигациям и прибли­зительно 10—12% «стоимости» акционерного капитала. «Справед­ливая» норма доходности тогда устанавливается несколько выше определенной таким путем «стоимости» капитала. Процесс при­нятия данного решения часто является компромиссом между предложениями компании и регулирующими органами. Напри­мер, в США в 1974-1977 гг. норма доходности электроэнергетики составляла 8,3% (по бухгалтерской стоимости активов), транспор­тировки газа — 9,7%, коммунального газоснабжения — 10,9% и т.д.¹

¹ Carlton D.W., Perloflf J.M. Modern Industrial Organization. P. 672.

Данный метод регулирования в целом сопряжен с рядом труд­ностей, кроме указанной, в том числе с проблемой измерения капитала, асимметрией информации, учетом принятой производ­ственной функции фирмы, влиянием на норму доходности инфля­ции и т.д.

Альтернативным путем регулирования деятельности монопо­лии может быть также установление предельной цены на ее услуги. Регулирующие органы, например Великобритании, обратились к такой схеме установления цен прежде всего в целях избежать недо­статков определения справедливой нормы доходности. Данный же вид регулирования основан на ценовой формуле, в соответствии с которой и определяется цена. Например, цена может расти, но не более чем растет индекс розничных цен или до предела (ЯР1- А)¹, т.е. за вычетом какой-либо величины. У естественного монополис­та появляется возможность установления цены выше средних издержек и получения экономической прибыли. В дополнение можно предположить, что реальные издержки регулируемой ком­пании сократятся в результате появления достаточных возможно­стей для совершенствования технологий или увеличения объема спроса выше среднего уровня, что можно учесть в ценовой форму­ле. Данный способ в отличие от других ценовых методов регули­рования позволяет надеяться на более эффективное использование ресурсов естественной монополией.

Следует отметить, что на применение такой схемы установле­ния цены (предельной цены) влияет ряд факторов. Прежде всего, чтобы стимулы к технологическим нововведениям были достаточ­ными, монополия должна обладать реальными правами на присво­ение экономической прибыли. Кроме того, важной проблемой является порядок и периодичность пересмотра регулирующими органами предельных цен, а также соблюдение последними дого­ворных условий.

Выбор временного интервала для пересмотра цен, по сути, является компромиссом, при достижении которого цели аллока- тивной и внутренней эффективности деятельности компании должны быть взвешены. Со временем разница между ценами и издержками может быть достаточно большой и привести к аллока- тивной неэффективности. Но слишком короткий период пере­смотра цен, в течение которого эта проблема может и не проявить-

¹ RPI — retail price index — индекс розничных цен.

310

ся, приводит к тому, что монополия извлекает меньше выгод из инноваций и ослабляются стимулы для сокращения издержек.

Данный способ регулирования был применен для British Tele­com (ВТ). В течение любого одного года ВТ не могла увеличить среднюю цену на регулируемые услуги в большей степени, чем рос индекс розничных цен, за вычетом величины, первоначально уста­новленной на уровне 3%. Формулу (RPI- X) можно доработать путем учета в ней изменений в стоимости одного или больше исходных ресурсов. В случае с British Gas ценовая формула имеет вид (RPI-X+ У), где Y— элемент, позволяющий компании пре­одолеть изменения затрат на закупку газа.

Проблема регулирования деятельности естественных монопо­лий очень серьезно стоит и перед Россией, прежде всего в части выбора обоснованной тарифной политики, пределов и схем повы­шения цен на услуги в этом структурообразующем секторе хозяй­ства. Решение данной проблемы оказывает непосредственное вли­яние на осуществление модернизации экономики. При выборе оптимального решения необходимо, чтобы тарифная политика стимулировала инновационную составляющую развития естест­венных монополий, сближала результаты их деятельности с эффек­тивными показателями, способствовала повышению аллокативной и внутренней эффективности, а также развитию потребляющих отраслей.

Современная модель тарифного регулирования в России опи­рается на полное возмещение монополисту всех понесенных «обо­снованных» затрат плюс обеспечение рентабельности («издержки плюс»). Следствием регулирования по принципу контроля над издержками является их необоснованное завышение. Другая модель регулирования опирается на жесткое ограничение потолка тарифов на длительный период индексом инфляции.

Первый метод регулирования применялся к тарифам РАО ЕЭС, а второй — в МПС. Однако наиболее серьезной проблемой тариф­ной политики является структура тарифов, выстроенная по прин­ципу перекрестного субсидирования. В МПС, например, убыточ­ные пассажирские перевозки финансируются за счет прибыльных грузовых, а последние отличаются неровной шкалой цен, т.е. к ним применяется принцип дискриминации (стоимость перевозки алю­миния в шесть раз дороже стоимости перевозки угля). Предпола­гается и в дальнейшем сохранить принцип дискриминационного установления тарифов для отдельных отраслей.

Следует отметить, что в соответствии с Законом «О естествен­ных монополиях» кроме ценового метода регулирования через установление цен (тарифов) или установления их предельного уровня используется и неценовой подход. Он заключается прежде всего в определении круга потребителей, которым коммунальные услуги оказываются в обязательном порядке в пределах заранее установленного минимума. Кроме того, в соответствии, например, с Программой демонополизации и развития конкуренции на рын­ке жилищно-коммунальных услуг предусматривалось проведение ежегодных аудиторских проверок предприятий тепло-, электро- и водоснабжения.

Регулирование деятельности естественных монополий — это только один, может быть наиболее значимый, вид общего государ­ственного регулирования экономики. В каждой стране действуют свои компетентные органы, в чью задачу входит контроль и регу­лирование соответствующих сфер деятельности. Например, в США функционируют такие регулирующие органы, как Комиссия по ценным бумагам^ Федеральная торговая комиссия, Комиссия по ценам, Федеральная комиссия по связи и ряд других; в Великобритании — Комитет по валютному контролю, орган по контролю за финансовыми услугами и т.д.

Масштаб деятельности регулирующих органов в США доста­точно велик, о чем свидетельствует не только количество социаль­ных и экономических регулирующих органов (61), но и затраты на них, составившие в 1999 г. около 15,3 млрд долл., что в три раза больше, чем в 1970 г.