ЗАКЛЮЧЕНИЕ И ВСТУПЛЕНИЕ ДОГОВОРОВ В СИЛУ

Раздел 1: ЗАКЛЮЧЕНИЕ ДОГОВОРОВ

Статья 6

ПРАВОСПОСОБНОСТЬ ГОСУДАРСТВ ЗАКЛЮЧАТЬ ДОГОВОРЫ

Каждое государство обладает правоспособностью заключать договоры.

1.       Комментируемая статья констатирует общий принцип, согласно которому
каждое государство правоспособно заключать международные договоры. Термин
"государство" употреблен в статье в том же смысле, что и в Уставе ООН, Статуте
Международного Суда, в конвенциях ООН по морскому праву и многих других, т.е. здесь
имеется в виду государство в международно-правовом смысле, независимо от формы
правления или государственного устройства — унитарного или федеративного.

Право заключать международные договоры (договорная правоспособность) является важнейшим элементом международной правосубъектности, атрибутом правообразующего субъекта международного права. Государства как основные субъекты международного права обладают высшей, суверенной властью, самостоятельной внутри и независимой в международных отношениях (суверенитетом). Суверенные государства имеют международную правосубъектность в полном объеме, что находит свое конкретное выражение в Наличии у государства и в осуществлении им так называемых основных (суверенных) прав (право на мирное международное сотрудничество, право на уважение суверенитета и территориальной целостности, право на дипломатические и консульские сношения, право участвовать в международных Конференциях и в международных организациях и др.). В числе этих суверенных прав — право каждого государства заключать международные договоры. Венская конвенция не внесла здесь ничего нового, она только констатировала этот общепризнанный факт.

Как и международная правосубъектность в целом, договорная правоспособность государства не зависит от воли отдельных государств, в том числе от признания его другими государствами в качестве субъекта международного трава. Государство приобретает международную правосубъектность, включая право заключать международные договоры, не вследствие его признания другими государствами или международными организациями, а в силу факта своего возникновения в качестве суверенного государства. При этом имеется в виду не простое провозглашение суверенитета, пусть даже записанное в официальном акте, тем или иным политическим образованием, а действительное обладание этим образованием всей полнотой суверенных прав в отношении своей территории, населения и внешней политики, которые в совокупности составляют содержание государственного суверенитета. Определенным критерием и ориентиром возникновения нового суверенного государства является его принятие в члены ООН, ибо ее членами могут быть только суверенные государства.

Хотя зафиксированное в ст. 6 право заключать международные договоры и принадлежит всем государствам, однако это право может быть для сдельных государств ограничено в отношении некоторых видов международных договоров. Так, постоянно нейтральные государства не вправе заключать союзные договоры даже оборонительного характера, соглашения о военных базах, о военной помощи и т.п. Государства — участники Договора нераспространении ядерного оружия 1968 года не вправе заключать соглашения о передаче кому-либо или о приобретении у кого-либо ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств.

Государство выступает участником международного договора в целом как таковое. Его органы не обладают международной правосубъектностью и, следовательно, не являются сторонами международных договоров. Ни один государственный орган не может обладать правами, которые вместе с тем не были бы правами самого государства. В то же время права государства выступают как права его конкретных органов. Поэтому независимо от того, какой орган государства заключил международный договор (глава государства, правительство или ведомство), субъектом международного договора будет государство в целом, именно оно несет ответственность по заключенным его органами договорам; хотя внешне воля, выраженная в международном договоре, выступает как воля конкретных государственных органов, она все равно будет государственной волей, волей всего государства в целом.

4.       Заключать международные договоры в равной мере могут как унитарные, так и
федеративные государства. В ст. 6 ничего не говорится о таком праве у членов или
субъектов федерации. На Венской конференции во время осуждения этой статьи прошла
широкая дискуссия, в ходе которой были высказаны различные точки зрения.
Большинство федеративных государств высказалось против включения в Конвенцию
каких-либо положений о договорной правоспособности субъектов федерации, считая это
внутренним делом государств, решаемым в их конституциях. В то же время участники
конференции констатировали, что современное международное право не знает нормы,
которая бы отрицала в принципе договорную правоспособность субъектов федерации.
Большинство считало, что члены федерации могут обладать правоспособностью
заключать договоры, если она признается федеральной конституцией и не выходит за
установленные ею пределы. Именно такую формулировку содержал п. 2 комментируемой
статьи в проекте Комиссии международного права. И хотя он был исключен на
Конференции, ст. 6 была принята большинством именно в таком понимании³¹1.

5.       Субъекты большинства федераций не обладают правоспособностью
самостоятельно заключать международные договоры с иностранными государствами. Это
относится к таким крупным федерациям, как США, Бразилия, Аргентина, Индия, и др.
Все полномочия по заключению и даже осуществлению международных договоров
целиком находятся в руках федерации, которая и выступает в качестве субъекта
международных договоров.

В некоторых государствах федеральные органы разрешают субъектам федерации вступать в определенные договоры друг с другом, а также с иностранными государствами.

Что касается первой категории, то соглашения между субъектами федерации внешне могут быть схожи с международными договорами, и в некоторых случаях к ним могут применяться по аналогии нормы международного договорного права. Однако в принципе эти соглашения не являются международными договорами по смыслу Венской конвенции: они действуют в рамках правового режима, установленного конституциями федеративных государств, и являются объектом их внутреннего, а не международного права.

Вторая категория договоров, которые заключают субъекты некоторых федераций, — это договоры с иностранными государствами. В таких федерациях, как ФРГ и Швейцария, договорная правоспособность субъектов — земель и кантонов — предусмотрена в конституциях этих федераций. В Канаде, Австралии она предоставляется по конкретным вопросам специальными актами федеральной власти. Заключаемые таким образом договоры чаще всего регулируют вопросы местного хозяйственного, технического, культурного и иного подобного характера. Поскольку они заключены субъектами публичной власти, эти договоры, бесспорно, носят публичный характер. Но этого еще недостаточно для отнесения их к международным договорам по смыслу ст. 6 Венской конвенции. Дело в том, что субъекты зарубежных федераций не являются суверенными государствами. В США, Канаде, Австралии этот факт подтвержден решениями федеральных верховных судов. Конституции почти всех зарубежных федеративных государств молчат о суверенитете своих членов, т.е. молчаливо исходят из их несуверенности, и только в конституциях Швейцарии и Мексики говорится о суверенности кантонов и штатов, но лишь в пределах, в которых она не ограничена федеральной конституцией. Анализ этих конституций показывает, что установленное в них разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами независимо от того, названы их субъекты суверенными или нет, не оставляет за ними важнейших элементов международной правосубъектности, т.е. тех суверенных прав, которые в совокупности могут дать основания считать их суверенными государствами — субъектами международного права³²2. Поэтому, несмотря на свой публичный характер, договоры, заключаемые субъектами федераций с иностранными государствами, как и внутригосударственные соглашения, не являются международными договорами и источниками международного права. Даже в тех случаях, когда контрагентом субъекта федерации является государство в целом, эти договоры не будут международно-правовыми, ибо, чтобы быть таковыми, оба участника в них должны быть суверенными государствами. Субъект федерации не становится субъектом международного права только из-за единичного факта участия в каком-либо договоре — для этого необходимо, чтобы он обладал договорной правоспособностью как частью международной правосубъектности, т.е. юридической способностью заключать международные договоры вообще.

Международная договорная правоспособность — неотъемлемая часть международной правосубъектности, но последняя не ограничивается первой, тем более участием какого-либо образования в одном договоре, даже с суверенным государством. Единственным исключением, когда такой договор может приобретать международный характер, является случай, когда субъект федерации заключает договор с иностранным государством в качестве органа федерации или от ее имени. В таком случае заключенный договор будет договором федеративного государства в целом и оно будет нести за него ответственность. Однако решение этого вопроса нужно искать во внутреннем праве федеративного государства.

6. С этих правовых позиций следует решать вопрос о юридической природе договоров, заключаемых субъектами Российской Федерации с иностранными государствами³³1. Число этих соглашений (в основном торгово-экономического характера) с каждым годом растет. Являются ли они международными договорами в соответствии с Венской конвенцией, источниками международного права, подлежат ли они регистрации в Секретариате ООН, согласно ст. 102 ее Устава, и т.д.? Ответ на эти вопросы зависит от того, шляются ли их участники суверенными государствами — субъектами международного права по смыслу ст. 6 Венской конвенции.

Как известно, многие бывшие автономные республики России приняли декларации о своем государственном суверенитете, и он был подтвержден в к конституциях. В них, а также в договорах этих республик с Российской Федерацией о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти зафиксирован целый ряд элементов, составляющих международную правосубъектность государств. Анализ всех этих нормативных актов показывает, однако, что, несмотря на название "суверенные", субъекты Российской Федерации, как и "суверенные" кантоны Швейцарии или штаты Мексики, в своей самостоятельности не доходят до того, чтобы считаться государствами — полноправными субъектами международного права по ст. 6 Венской конвенции. Они не обладают внешней стороной государственного суверенитета, т.е. независимостью, не могут осуществлять самостоятельную внешнюю политику, внутренняя сторона их суверенитета тоже ограничена — федеральной конституцией, которая имеет приоритет перед всеми их законами и договорами³⁴2. Поэтому договоры субъектов Российской Федерации между собой и с иностранными государствами не могут считаться международными договорами, источниками международного права. На них не распространяются нормы Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года и Устава ООН, в частности об обязанности регистрации таких договоров в Секретариате ООН, за исключением случаев, когда они заключают договоры от имени или по поручению Российской Федерации. Но в таком случае это уже будут договоры самой Российской Федерации.

Статья 7 ПОЛНОМОЧИЯ

1.       Лицо считается представляющим государство либо в целях принятия
текста договора или установления его аутентичности, либо в целях выражения
согласия государства на обязательность для него договора, если:

a)       оно предъявит соответствующие полномочия; или

b)      из практики соответствующих государств или из иных обстоятельств
явствует, что они были намерены рассматривать такое лицо как представляющее
государство для этих целей и не требовать предъявления полномочий.

2.       Следующие лица в силу их функций и без необходимости предъявления
полномочий считаются представляющими свое государство:

a)       главы государств, главы правительств и министры иностранных дел — в
целях совершения всех актов, относящихся к заключению договора;

главы дипломатических представительств — в целях принятия текста договора между аккредитующим государством и государством, при котором они аккредитованы;

представители, уполномоченные государствами представлять их на международной конференции или в международной организации, или в одном из ее органов, — в целях принятия текста договора на такой конференции, в такой организации или в таком органе.

1. Пункт 1 комментируемой статьи излагает общее правило для всех случаев, кроме тех, которые перечисляются в п. 2. Лицо считается представляющим свое государство в целях принятия текста договора или установления его аутентичности или в целях выражения согласия государства на обязательность для него международного договора только в том случае, если оно предъявит соответствующий документ о полномочиях или если из практики соответствующих государств или из иных обстоятельств явствует, что они были намерены рассматривать такое лицо как представляющее государство Для этих целей без полномочий или с такими предварительными документами, как письмо или телеграмма. Это показывает, что предъявление полномочий является основной гарантией действия представителей государств как Уполномоченных заключить данный международный договор. Лишь в отношении договоров в упрощенной форме такое предъявление полномочий может не потребоваться (см. комментарий к ст. 2).

В полномочиях удостоверяется право конкретного лица или лиц на ведение переговоров, принятие текста договора, установление его аутентичности, подписание или другие способы выражения согласия на обязательность договора. Но полномочия могут выдаваться не на все стадии заключения договора, а, например, только на ведение переговоров без права подписания. Полномочия должны быть выданы компетентными органами государства в соответствии с его внутригосударственным правом. Компетентный орган, выдающий полномочия, может указываться в правилах процедуры международной конференции. Так, в правилах процедуры Венской конференции по праву договоров устанавливалось, что полномочия представителям государств выдаются главой государства, главой правительства или министром иностранных дел.

Когда подписание договора сопровождается оговоркой, она должна быть включена в текст полномочий. Отдельные полномочия на парафирование договора могут не выдаваться. Они охватываются полномочиями на ведение переговоров или на подписание договора.

В отличие от порядка назначения дипломатического представителя назначение представителя для заключения международного договора не нуждается в агремане. Государства сами по своему усмотрению определяют уполномоченных для заключения договоров в состав делегаций на переговорах. Эта статья должна рассматриваться в свете понятия "полномочия", данного в ст. 2 (п. 1 "с"), где они определяются как "документ, который исходит от компетентного органа государства и посредством которого одно или несколько лиц назначаются представлять это государство в целях ведения переговоров, принятия текста договора или установления его аутентичности, выражения согласия этого государства на обязательность для него договора или в целях совершения любого другого акта, относящегося к договору". Как правило, полномочия выдаются только своим гражданам, однако, хотя и редко, бывают и исключения: полномочия выдаются иностранцам³⁵1.

2.       Пункт 2 излагает три категории случаев, при которых лицо по международному
праву считается представляющим свое государство, не будучи обязанным предъявлять
документ о полномочиях. Представители же других государств не вправе требовать от
него предъявления полномочий.

Первая категория охватывает глав государств, глав правительств и министров иностранных дел. Эти лица вправе совершать все действия, касающиеся заключения международных договоров, т.е. действовать не только на стадии согласования текста договора, но и на стадии его подписания (присоединения). В отношении министров иностранных дел это право было подтверждено Постоянной Палатой международного правосудия в деле о правовом статусе Гренландии в 1933 году³⁶2.

3.       Вторая категория случаев касается глав дипломатических представительств. Они
считаются представляющими свое государство при заключении (оговоров с государством,
при котором аккредитованы, но не на всех стадиях (включения договоров, а только на
первой, которая охватывает действия по согласованию текста договора, включая ведение
переговоров, принятие «кета и удостоверение его аутентичности. В отношении этих актов
дипломатические представители могут действовать без полномочий. Что касается
выражения согласия на обязательность для самого государства международного договора,
в частности его подписания, то на него дипломатические представители должны иметь
полномочия.

4.       Третья категория случаев включает представителей государств на
международной конференции или в международной организации или в одном из ее
органов. В отношении этих лиц действует то же правило, что и в отношении
дипломатических представителей: они считаются представляющими свое государство не
на всех стадиях заключения международных договоров, а только на первой — при
согласовании текста договора, включая его принятие на международной конференции или
в международной организации или ее органе. Что касается подписания договора, то на
него названные лица тоже должны иметь полномочия.

Статья 8