СОГЛАСИЕ НА ОБЯЗАТЕЛЬНОСТЬ ДОГОВОРА, ВЫРАЖЕННОЕ РАТИФИКАЦИЕЙ, ПРИНЯТИЕМ ИЛИ УТВЕРЖДЕНИЕМ

1. Согласие государства на обязательность для него договора выражается

ратификацией, если:

a) договор предусматривает, что такое согласие выражается ратификацией; иным образом установлено, что участвующие в переговорах государства договорились о необходимости ратификации;

представитель государства подписал договор под условием ратификации; или

d)      намерение государства подписать договор под условием ратификации
вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время
переговоров.

2. Согласие государства на обязательность для него договора выражается принятием или утверждением на условиях, подобных тем, которые применяются к ратификации.

1.       В п. 1 комментируемой статьи закреплены положения, определяющие случаи,
когда окончательное согласие государства на обязательность для него международного
договора выражается в акте ратификации.

Ратификация — утверждение международного договора высшим органом государства — обычно воплощается в двух различных актах: международном (ратификационной грамоте) и внутригосударственном нормативном акте (законе, указе и т.п.), которые соответствуют двум функциям ратификации — международной и внутригосударственной. Ратификация в ст. 14 понимается так, как она определена в ст. 2 Конвенции, т.е. исключительно в международном плане. В международном плане ратификация является одним из способов выражения согласия государства на обязательность для него международного договора. Поскольку ратификация производится высшими органами государства, она представляет собой наиболее авторитетную форму выражения такого согласия, обязательного для всех государственных органов.

Ратификация не является обязательной процедурой при заключении международных договоров. В Комиссии международного права ООН, а затем на Венской конференции предлагалось признать, что, в принципе, каждый договор, если в нем не предусмотрено иное, нуждается в ратификации (презумпция ратификации). Это предложение подверглось серьезной критике большинством участников Венской конференции и было отклонено (53 голосами против 25 при 16 воздержавшихся)⁴⁸1.

2.       Современный институт ратификации имеет длинную историю, истоки которой
восходят к древности. Становление и укрепление парламентарного строя привели в ряде
государств к тому, что согласие главы государства на ратификацию международного
договора было ограничено предварительным одобрением его парламентом или одной из
его палат, по Конституции США, например, верхней палаты — сената. И если такое
парламентское согласие игнорировалось или нарушалось, то мог встать вопрос о
действительности не только произведенной главой государства (монархом, президентом)
ратификации, но и международного договора в целом.

Необходимость сохранения института ратификации определяется не только юридическими соображениями. Ратификация дает возможность государству еще раз обсудить содержание подписанного договора, проконтролировать действия исполнительной власти и ее уполномоченных при заключении договора, а также при необходимости подготовить общественное мнение к вступлению договора в силу. Иногда дополнительный анализ подписанного договора приводит государство к отказу от ратификации. Отказ от ратификации не считается нарушением международного права, однако необоснованные отказы от ратификации не содействуют развитию сотрудничества. В то же время необходимо подчеркнуть, что данная ратификация не может быть взята обратно, если только она не была условной⁴⁹. В противном случае может встать только вопрос о действительности совершенной ратификации, и она может быть оспорена в соответствии с процедурой, предусмотренной в ст.ст. 65—68 Венской конвенции (см. комментарий к этим статьям).

3.       Внутригосударственные аспекты ратификации регулируются конституциями и
другими законодательными актами государств. Они определяют органы, осуществляющие
ратификацию, их компетенцию и взаимодействие в этом процессе, устанавливают, какие
договоры подлежат обязательной ратификации, и др. Все это — внутреннее дело каждого
государства. Между народное право не устанавливает внутригосударственные процедуры
ратификации, равно как и перечня договоров, подлежащих ратификации.

В большинстве государств в предварительном парламентском одобрении для ратификации главой государства нуждаются договоры, требующие изменения действующих законов или принятия новых, мирные и союзные договоры, договоры о принятии финансовых обязательств, об уступке или изменении территории, о международных организациях, торговые договоры и некоторые другие важные договоры⁵⁰3. Ратификация чаще всего осуществляется главой государства, но иногда и самим парламентом. В Российской Федерации, согласно Конституции, ратификация производится в форме федерального закона, принимаемого Государственной Думой и подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации (ст. 106). Президент подписывает законы, в том числе о ратификации, а также ратификационные грамоты (ст. ст. 84, 86).

В некоторых странах приняты специальные законы, которые регулируют процесс заключения международных договоров. В России такой закон был принят 16 июня 1995 г. — Федеральный закон о международных договорах Российской Федерации⁵¹1. Кроме того, процедура ратификации определяется в регламентах парламентов государств. Некоторые из этих актов предусматривают, что во время обсуждения в парламенте международного договора он не может быть изменен путем одностороннего внесения поправок, дополнений и т.п. со стороны депутатов, как это возможно при обсуждении законов. При обсуждении международного договора депутаты могут предлагать только оговорки (если они не запрещены договором) или делать заявления⁵²2.

4.       Как уже говорилось, ратификация международного договора государством
воплощается в особом документе — ратификационной грамоте. Под писание
ратификационных грамот — важная составная часть процесса ратификации. Без них
ратификация не может считаться совершенной.

Ратификационная грамота представляет собой торжественно оформленный документ с печатями и подписями. В каждом государстве она оформляется по-своему⁵³3. Как правило, ратификационная грамота состоит из трех частей. Во вступительной части указываются орган, который ратифицирует договор, название ратифицируемого договора, место и дата его подписания. Основная часть содержит полный текст этого договора и оговорки, если они имеются, а также текст всех приложений и дополнительных соглашений, которые составляют неотъемлемую часть данного договора. В заключительной части делается торжественное заверение, что данный договор будет точно и неуклонно соблюдаться государством. Здесь же ставятся подписи и печати. В России ратификационная грамота подписывается Президентом Российской Федерации на основании федерального закона о ратификации международного договора и скрепляется его печатью и подписью Министра иностранных дел России.

5.       Все рассмотренные процедуры относятся к внутренней компетенции государств
и не регулируются ст. 14 Венской конвенции. Последняя ограничивается в п. 1 лишь перечислением четырех случаев, когда согласие государства на обязательность для него международного договора выражается путем ратификации.

6. Пункт 2 говорит о таких способах выражения согласия государств на обязательность международного договора, как утверждение и принятие. В этих случаях государства выражают согласие на условиях, подобных тем, которые применяются при ратификации.

Утверждение означает окончательное одобрение подписанного международного договора правительством или иным органом исполнительной власти (министерством, ведомством), если заключение договора относится к его компетенции. В таком понимании утверждение в п. 2 ст. 14 Конвенции нужно отличать от предварительного одобрения или утверждения правительством, осуществляемых до ратификации и даже до подписания международного договора. Последние регулируются только внутригосударственными правовыми актами, носят чисто внутренний характер и не являются выражением согласия государства на обязательность для него договора. В таком смысле употреблен термин "одобрение", например, в ст. 16 Федерального закона о международных договорах Российской Федерации 1995 года.

Термин "утверждение" применяется также к договорам, заключаемым международными организациями (см., например, ст. 63 Устава ООН, ст. 14 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 года).

Принятие международного договора — сравнительно новый способ выражения согласия государств на обязательность международного договора. Однако новизна здесь скорее терминологическая, чем по существу. Об этом свидетельствуют договорная практика государств и тот факт, что одни и те же процедуры в одних случаях называются принятием договора, а в других — присоединением. Например, в ст. 79 Устава ВОЗ говорится, что государства могут присоединиться к нему "путем принятия", которое осуществляется вручением официального документа о принятии Генеральному секретарю ООН. Похожие формулировки о принятии есть в Уставе ЮНЕСКО (ст. XV) и др. Однако другие многосторонние договоры, в том числе учредительные акты специализированных учреждений ООН, в таких случаях говорят о присоединении, чему специально посвящена ст. 15 Венской конвенции (см. комментарий к этой статье). Так, присоединение предусмотрено в ст. 33 Конвенции Всемирной метеорологической организации 1947 года, в ст. 16 Международной конвенции электросвязи 1952 года и др. Во всех указанных случаях принятие и присоединение — синонимы.

Иногда принятие может применяться вместо ратификации. Такое возможно, когда международный договор по характеру его объекта и цели не нуждается в ратификации. Этому служит формулировка "подписание при условии принятия". В некоторых случаях термин "принятие" включается в договоры, чтобы не ставить присоединение государства к договору в зависимость от его ратификации.

В договорной практике встречается выражение "принятие договора к сведению". Такое принятие само по себе не делает государство участником договора, но может давать дополнительную уверенность в его соблюдении.

Некоторые юристы (например, В.Ф. Губин) считают, что еще есть понятие "окончательное принятие международного договора", охватывающее любую форму выражения согласия государств на обязательность для них международного договора⁵⁴1. Венская конвенция такого понятия не знает.

Венская конвенция различает — и это нужно подчеркнуть — "принятие" Договора и "принятие текста" договора. Если принятие международного Договора является способом выражения согласия государства на обязательность данного международного договора,   то   принятие   текста   договора,   предусмотренное   в   ст.   9   Конвенции, ограничивается   согласием   его   уполномоченного   с   формулировками   текста   и   не накладывает на само государство Договорных обязательств (см. комментарий к ст. 9).

Принятие (как и утверждение) международного договора оформляется Посредством других документов, нежели ратификация. По сравнению с Ратификационными грамотами, документы о принятии или утверждении не имеют торжественного вида и четко установленной формы. Обычно это ноты или письма, которые подписываются от имени правительства министром иностранных дел или даже его заместителем, хотя и здесь возможен обмен данными документами или сдача их на хранение депозитарию (см. комментарий к ст. 16 Конвенции).

Статья 15 СОГЛАСИЕ НА ОБЯЗАТЕЛЬНОСТЬ ДОГОВОРА, ВЫРАЖЕННОЕ ПРИСОЕДИНЕНИЕМ Согласие  государства  на  обязательность  для  него  договора  выражается присоединением, если:

договор предусматривает, что такое согласие может быть выражено этим государством путем присоединения;

иным образом установлено, что участвующие в переговорах государства договорились, что такое согласие может быть выражено этим государством путем присоединения; или

все участники впоследствии договорились, что такое согласие может быть выражено этим государством путем присоединения.

Если государство с самого начала не участвовало в международном договоре, оно может присоединиться к нему. В этом смысл ст. 15. Статья предусматривает три варианта такого присоединения: подп. "а", "b", "с".

Договоры, допускающие присоединение к ним других государств, называются открытыми. В большинстве своем ими являются общие многосторонние договоры (см. комментарий к ст. 2). Но и региональные договоры могут быть открыты для присоединения к ним других государств. Таким был, например, Варшавский договор 1955 года, ныне утративший силу (см. комментарий к ст. 62).

Принципиальное значение имеет открытие для всех государств независимо от их общественного строя общих многосторонних договоров (см. комментарий к ст. 2). Этот вопрос остался нерешенным в ст. 15, как и во всей Венской конвенции, и является ее существенным пробелом. Попытки решить это в Комиссии международного права и на Венской конференции не увенчались положительным результатом. Предложения о включении в ст. 15 пункта, который бы предусматривал, что общие многосторонние договоры должны быть открыты для присоединения всех государств, не были приняты. Во времена острого противостояния двух систем такой подход означал явную дискриминацию большой группы суверенных государств с социалистическим строем в присоединении к целому ряду важных многосторонних договоров, содержащих ограничительные формулы присоединения. Поэтому представители СССР и ряда других стран голосовали на Венской конференции против ст. 15⁵⁵1. Хотя в настоящее время в связи с повсеместным признанием в общих многосторонних договорах принципа универсальности эта проблема потеряла вою остроту, юридический пробел в ст. 15 остался. Он должен устраняться на основе общепризнанных принципов международного права, прежде всего принципа суверенного равенства государств и вытекающего из него принципа универсальности. Последний нашел свое подтверждение в Декларации об универсальности 1969 года, включенной в качестве составной части в Заключительный акт Венской конференции, которая выразила свое убеждение в том, что "многосторонние договоры... объект и цель которых представляют интерес для международного сообщества в целом, должны быть открыты для всеобщего участия". В соответствии с этим должна толковаться ст. 15 Конвенции: встречающиеся в общих многосторонних договорах прошлых лет ограничительные формулы применению не подлежат, их действительность можно оспорить на основании ст. 53 Конвенции (см. комментарий к этой статье).

Присоединение — не просто способ выражения согласия государства на обязательность для него международного договора, но и своеобразный способ его заключения, в котором возможны свои стадии и способы выражения согласия присоединяющегося государства быть связанным договором, например подписание протокола о присоединении и даже ратификация акта о присоединении к договору⁵⁶1. Возможны предварительные переговоры при соединяющегося государства с первоначальными участниками договора или консультации с его депозитарием об условиях своего участия в договоре. Если международный договор предусматривает эти условия, то они должны соблюдаться. Условия могут изменяться в соответствии с правилами изменения или внесения поправок в договор (см. ст.ст. 39—41). Протоколы о присоединении могут содержать также специальные условия присоединения для нового государства с его согласия.

Присоединяясь к открытому международному договору, государства могут делать заявления о непризнании ими того или иного из участвующих в этом договоре государств. В некоторых случаях такие заявления можно расценивать как оговорку, и тогда к ним должны применяться правовые принципы, относящиеся к оговоркам⁵⁷2 (см. комментарий к ст.ст. 19—22 Конвенции). Указанные заявления не могут повлиять на участие в нем непризнанного государства, ибо современное международное право не знает нормы, которая бы требовала общего согласия всех участников договора с оговоркой, чтобы сделавшее ее государство стало субъектом данного договора, в том числе путем присоединения. Единственным правовым последствием в этом случае будет невозникновение правовых связей по данному договору между присоединившимся государством и теми участниками договора, которые возражают против присоединения непризнанного ими государства. "Присоединение, — писал известный швейцарский юрист П. Гуггенхейм, — зависит от воли присоединяющегося субъекта права... и может случиться, что одно государство будет допущено к участию в конвенции вопреки воле некоторых договаривающихся сторон"⁵⁸3. Таково же было мнение и Г. Кельзена⁵⁹.

Раньше применялось присоединение и в форме привступления. Им называлось торжественное присоединение третьего государства к договору с принятием его целиком на равных началах с подписавшими договор государствами. Считалось также, что присоединение возможно лишь к договору, который вступил в силу. Новейшая договорная практика показывает, что право на присоединение существует независимо от вступления договора в силу. Именно в таком смысле формулируются заключительные статьи современных международных договоров. И ст. 15 не ставит никаких условий на этот счет. Не придается значение и форме документов о присоединении.

Как отмечалось, в практике встречаются документы о присоединении, в которых сказано, что они подлежат ратификации. Если такой акт был послан депозитарию до ратификации, то в соответствии с практикой ООН считается, что этот акт свидетельствует лишь о намерении государства при соединиться к договору, и только после его ратификации государство выражает свое окончательное согласие стать участником договора. Если же в акте о присоединении ничего не говорится о его последующей ратификации, то Генеральный секретарь ООН включает присоединяющееся государство в число участников договора и уведомляет об этом других его участников⁶⁰1. 7. Присоединение к международному договору в зависимости от его содержания, объекта и цели может совершаться от имени государства в целом, его главы или от имени правительства. В нашей стране присоединение к наиболее важным договорам производится от имени Российской Федерации в форме федерального закона в порядке, установленном для ратификации международных договоров. В таких случаях может изготовляться особый документ — грамота о присоединении. Как по содержанию, так и по форме она играет роль ратификационной грамоты, хотя и называется по-другому⁶¹.

Статья 16