Статья 62 КОРЕННОЕ ИЗМЕНЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ

1. На коренное изменение, которое произошло в отношении обстоятельств, существовавших при заключении договора, и которое не предвиделось участниками, нельзя ссылаться как на основание для прекращения договора или выхода из него, за исключением тех случаев, когда:

наличие таких обстоятельств составляло существенное основание согласия участников на обязательность для них договора; и

последствие изменения обстоятельств коренным образом изменяет сферу действия обязательств, все еще подлежащих выполнению по договору.

2.       На коренное изменение обстоятельств нельзя ссылаться как на основание
для прекращения договора или выхода из него:

если договор устанавливает границ; или

если такое коренное изменение, на которое ссылается участник договора, является результатом нарушения этим участником либо обязательства по договору, либо иного международного обязательства, взятого им на себя по отношению к любому другому участнику договора.

3.       Если, в соответствии с предыдущими пунктами, участник вправе ссылаться
на коренное изменение обстоятельств как на основание для прекращения договора
или выхода из него, то он вправе также ссылаться на это изменение как на
основание для приостановления действия договора.

1.       В комментируемой статье закреплена договорная норма о влиянии
изменившихся обстоятельств на юридическую силу международного договора. Статья
является важным шагом в развитии норм международного права относительно так
называемой клаузулы неизменности обстоятельств (rebus sic stantibus), хотя такого
термина в данной статье нет. Эта клаузула как обычная международно-правовая норма
издавна использовалась государствами для обоснования их отказов от выполнения
обязательств по международным договорам, если изменялись обстоятельства, при
которых они были заключены. Нередко государства злоупотребляли клаузулой для
обоснования произвольного одностороннего аннулирования своих международных
договорных обязательств и находили оправдание этому в доктрине международного
права.

2.       О клаузуле rebus sic stantibus написано огромное число работ.
В  русской  дореволюционной  литературе  появилось  несколько  работ  на  эту

тему³²¹1. Довольно широкий простор применению оговорки открывает работа А.Л. Байкова, который видел в клаузуле некую бланкетную норму, динамический принцип международного права, дающий возможность приспосабливать его к новым условиям жизни³²²2. Ему возражали Г.М.Михайловский, С.А. Котляревский и А.М. Ладыженский³²³3, видевшие в таком широком толковании клаузулы угрозу принципу pacta sunt servanda. Однако и они допускали возможность применения указанной клаузулы. Так, А.М. Ладыженский писал, что "каждый договор совершается и имеет определенный смысл только при наличии определенных обстоятельств", при изменении которых он утрачивает силу, ибо "теряет всякий смысл"³²⁴4.

Довольно подробно вопрос о клаузуле рассматривается в работах СВ. Филиппова³²⁶ и В.М. Шуршалова, который действие международных договоров выводит непосредственно из экономических и политических факторов, минуя волю государств, что открывает доступ самому широкому применению клаузулы rebus sic stantibus. "Каков бы ни был срок договора, — писал В.М. Шуршалов, — он перестает фактически применяться, как только перестают существовать породившие его объективные условия, т.к. его объем и цель, как правило, отражают изменяющиеся потребности международной жизни"³²⁷. Эти высказывания были подвергнуты критике в нашей литературе как не учитывающие значение волевого начала при создании норм международного права и ослабляющие принцип pacta sunt servanda³²⁸. Из последних работ по данной проблеме можно назвать диссертационные исследования и статьи Н.Ю. Ерпылевой³²⁹ и особенно М.А. Королева³³⁰, в которых представлена новейшая международная практика государств, документы и большая библиография и сделаны теоретические выводы в свете Венской конвенции о праве международных договоров. В частности, М А. Королев пришел к выводу, что после вступления в силу Венской конвенции и ее ст. 62 в международном праве существуют одновременно две нормы относительно rebus sic stantibus — обычная и конвенционная, у которых противоположная направленность (одна в принципе разрешает, а вторая в принципе запрещает прекращение договора при изменении обстоятельств), различное содержание (косвенное и прямое влияние изменений на сферу действия договорных обязательств) и процедура отказа (возможность и невозможность одностороннего отказа от договора без соблюдения установленной процедуры)³³¹7.

После принятия Венской конвенции о праве международных договоров в западной литературе появился ряд работ, в которых рассматриваются статьи Конвенции, предусматривающие основания одностороннего отказа государств от международных договоров, в том числе в случае существенного нарушения и коренного изменения обстоятельств. В этом отношении представляет интерес работа известного американского юриста Бриггса, отражающая позицию ряда государств по данному вопросу на Венской конференции. В ней анализируется также практика Международного Суда ООН по применению указанных статей Венской конвенции. Так, при решении спора Англии и ФРГ с Исландией о ширине рыболовной зоны Суд отклонил ссылки последней на коренное изменение обстоятельств, признав, что изменение не было существенным. В свете этого решения Бриггс делает вывод о крайне ограниченном праве государств на одностороннее прекращение международных договоров. Суд не отверг этого права, но в конкретных случаях счел невозможным его применить и признал частью клаузулы rebus sic stantibus процедуру ее применения, предусмотренную в Конвенции³³². Не остались в стороне от рассмотрения проблемы и юристы стран Африки и Азии. Профессор Т. Элайес (Нигерия), критикуя взгляды некоторых ученых, которые рассматривают клаузулу rebus sic stantibus как исключение из принципа pacta sunt servanda, считает, что эти "оба принципа ныне являются общими нормами международного права, которые дополняют друг друга"³³⁴3. Оправдание применения клаузулы, по его мнению, заключается в том, что договор может оставаться в силе в течение длительного времени, но его положения станут лишними для одного из его участников вследствие коренного изменения обстоятельств. Исключение, однако, должно быть сделано для договоров о границах, в противном случае клаузула стала бы источником постоянных трений между участниками, а не инструментом мирных изменений. Но это изъятие, по мнению Элайеса, не должно препятствовать действию принципа самоопределения во всех случаях, когда существуют основания для такого законного действия. В связи с этим он напоминает о позиции ряда государств на Венской конференции в отношении неравноправных договоров. Они заявляли, что неравноправные, колониалистские договоры недействительны с самого начала, "так как противоречат нормам jus cogens"³³⁵4.

Позицию Элайеса в отношении таких договоров поддерживает пакистанский юрист P.M. Кхан в статье, посвященной анализу ст. 62 Венской конвенции. Рассмотрев различные толкования клаузулы rebus sic stantibus в теории и практике государств, он отмечал, что теперь этот вопрос четко и ясно решен в ст. 62 Венской конвенции, в частности в ее положении о недопустимости ссылок на коренное изменение обстоятельств в отношении договоров о границах. В то же время это не затрагивает принципа самоопределения наций в случае колониалистских и неравноправных договоров³³⁶5.

В научной литературе восточноевропейских стран наиболее обстоятельно данный вопрос исследовал венгерский профессор Д. Харасти в своей монографии, посвященной праву международных договоров. В ней клаузула rebus sic stantibus рассмотрена с учетом истории и практики различных государств, исследуются ее юридическая природа, договоры, которые не могут прекращаться на основе коренного изменения обстоятельств, правовые последствия применения клаузулы и процедуры прекращения на ее основе международных договоров. Автор подчеркивает недопустимость обращения к клаузуле в отношении договоров о границах³³⁷6.

3. В отличие от обычно-правовой нормы (клаузулы) rebus sic stantibus,которая допускает возможность одностороннего отказа государств от между народных договоров при изменении обстоятельств, причем в довольно ши роком объеме, ст. 62, наоборот, исходит из недопустимости ссылок даже на коренное изменение обстоятельств как на основание для прекращения договора или выхода из него. Пункт 1 ее, изложенный в негативной форме, подчеркивает исключительный характер случаев, когда к этому обоснованию можно прибегнуть. Тем самым еще раз признается первостепенная значимость и императивность принципа неукоснительного соблюдения и выполнения международных договоров — принципа pacta sunt servanda (см. комментарий к ст. 26). Когда этот вопрос обсуждался на Венской конференции, где были внесены поправки, чтобы изложить статью в позитивной форме, то они были подвергнуты серьезной критике как расширяющие сферу действия клаузулы rebus sic stantibus и в результате были сняты³³⁸1.

4. Как считала Комиссия международного права³³⁹2, изложенная в ст. 62 норма об изменении обстоятельств в качестве основания для одностороннего отказа от международного договора может применяться при пяти следующих условиях:

должно произойти коренное изменение обстоятельств, которые существовали во время заключения договора. В решении 1973 года по делу о рыболовстве в водах, прилегающих к Исландии, Международный Суд ООН признал данную статью Венской конвенции и заявил, что "одно из основных требований этой статьи заключается в том, что изменение обстоятельств должно быть коренным". В то же время Суд не счел обоснованным утверждение Исландии, что ссылка на изменение техники рыболовства относится к таким изменениям. Аречага считает, что Международный Суд дал таким образом понять, что "изменение обстоятельств считается коренным лишь тогда, когда его последствия непосредственно касаются цели и объекта договора, разрушая или коренным образом изменяя их сущность". Вместе с тем Международный Суд, по-видимому, согласился и с традиционным тезисом о том, что изменения, которые "угрожают самому существованию или жизненно важным интересам одной из сторон, могут считаться коренными и оправдывать, при соблюдении всех прочих необходимых условий, прекращение или выход из него"³⁴⁰3;

изменение, о котором говорится в ст. 62, должно быть непредвиденным для сторон договора. Если же стороны предвидели возможность изменения обстоятельств и, более того, включили в договор специальное постановление на этот случай, то при его наступлении они должны руководствоваться этим положением договора, а не ссылаться на rebus sic stantibus. Так, в некоторых договорах экономического характера содержатся статьи, предусматривающие возможность возникновения "значительного дисбаланса" или "других существенных нарушений" в экономике одной из сторон договора, а также определяющие методы и способы урегулирования возможных ситуаций. В других договорах имеются постановления об обязательном проведении консультаций между их участниками в случае изменения обстоятельств. Во всех этих случаях стороны должны руководствоваться соответствующими положениями международного договора. Ссылаться на коренное изменение обстоятельств как на основание его прекращения они не могут;

наличие данных обстоятельств должно было составлять существенную основу для согласия сторон принять на себя договорное обязательство (п. 1 "а"). Некоторые юристы считают это самым главным условием³⁴¹1. Действительно, очень важно, изменились ли именно те обстоятельства, которые в момент заключения договора стороны считали необходимой основой для обязательности для них договора или которые побудили их заключить договор. Иначе говоря, договор не был бы заключен, если бы не существовали данные обстоятельства. Это условие было использовано Постоянной Палатой международного правосудия в качестве решающего аргумента в деле о свободных таможенных зонах. Государства заключают международные договоры, исходя из своих жизненных потребностей при наличии определенных обстоятельств. С течением времени эти обстоятельства могут изменяться и затруднять осуществление объекта и целей договора. Если же исчезновение или коренное изменение таких обстоятельств сводит на нет цель и объект договора, то это становится правомерным основанием до его прекращения. Подобные обстоятельства обычно относятся к фактическим условиям, но могут касаться и области права, что было отмечено в упомянутом решении Международного Суда ООН по делу о рыболовстве 1973 года³⁴²2. Война, изменения в правовом и политическом статусе государства — участника международного договора, физическое исчезновение или гибель его объекта не относятся к обстоятельствам, подпадающим   под   ст.   62.   Они   представляют   собой   самостоятельные   основания прекращения международных договоров (см. комментарий к ст.ст. 61 и 73);

4)      для того чтобы изменение обстоятельств явилось законным основанием для
прекращения международного договора, необходимо также, чтобы это изменение
коренным образом изменило сферу действия обязательств, все еще подлежащих
выполнению (ст. 62, п. 1 "b"). Как говорилось в указанном решении Международного
Суда, "это изменение должно настолько увеличивать груз обязательств, подлежащих
выполнению, что в результате их выполнение превращается в нечто существенным
образом отличное от того, что предусмотрено договором". В отличие от предыдущего
условия это условие имеет объективный характер, и вместе они могут послужить веским
доказательством для решения вопроса о правомерности применения нормы ст. 62;

5)      согласно ст. 62, п. 1 "b", изменение обстоятельств для прекращения
международного договора касается только тех обязательств, которые "все еще подлежат
выполнению по договору". Следовательно, изменение, даже коренное, не имеет никакого
отношения к уже выполненным договорным обязательствам. Клаузула rebus sic stantibus
направлена в будущее, а не в прошлое и предполагает продолжающееся существование
обязательств, вытекающих из международного договора. Это особенно относится к
договорам по территориальным вопросам (о передаче территории, об обмене
территориями и т.п.). Норму о коренном изменении нельзя применять для выдвижения
требований о "возврате" уже исполненных обязательств, что касается прежде всего
договоров о границе³⁴³1.

5. Положение о неприменимости клаузулы rebus sic stantibus к договорам, устанавливающим государственную границу, без всяких исключений нашло четкое закрепление в п. 2 комментируемой статьи. В своем выступлении на конференции представитель СССР указал, что "сколь бы далеко идущими ни были изменения обстоятельств, интересы мира требуют, чтобы на данную норму не ссылались в отношении договоров о границе"³⁴⁴2. Исключения, предусмотренные в п. 1, здесь неприменимы.

В то же время в связи с опасениями, высказанными делегатами некоторых развивающихся стран в отношении неравноправных договоров, представитель СССР подчеркнул, что ст. 62 применима только к правомерным договорам. Что касается договоров, включая пограничные, заключенных под влиянием силы или в нарушение норм jus cogens, то они недействительны на основании ст.ст. 52 и 53 Венской конвенции³⁴⁵3. В таком понимании ст. 62 была принята подавляющим большинством делегаций (за — 93, против — 3 при 9 воздержавшихся).

Вопрос о договорах, устанавливающих границы, специально исследовался в работе польского юриста Т. Ясудовича. Рассмотрев историю формулировки п. 2 "а" ст. 62, он обращается к проблеме правового обоснования закрепленной в ней нормы. Автор отмечает, что сфера действия клаузулы rebus sic stantibus не охватывает исполненные международные договоры: они не могут быть прекращены, так как исполнены. По мнению автора, договоры, устанавливающие границу, вообще не прекращаются, а, наоборот, служат правовыми документами порядка на границе и обеспечивают его устойчивость, которая крайне необходима для поддержания международного мира и безопасности. Положение п. 2 "а" ст. 62 непосредственно связано с п. 4 ст. 2 Устава ООН, запрещающей применение силы в международных отношениях. Это прежде всего относится к мирным договорам о границах. В то же время на Венской конференции были отклонены поправки США о необходимости включения в п. 2 любых договоров, устанавливающих территориальный режим (например, договоров о военных базах на чужих территориях, аренде). Такие договоры, если они являются незаконными, могут быть расторгнуты, но основанием их прекращения служит не клаузула rebus sic stantibus, a императивные нормы международного права (jus cogens). Запрет ссылаться на rebus sic stantibus, установленный в п. 2 "а" ст. 62 Венской конвенции, является "предохранительным клапаном", который защищает от чрезмерного использования клаузулы в нарушение общей заинтересованности международного сообщества в поддержании международного мира и безопасности.

На норму о коренном изменении обстоятельств не может ссылаться государство-агрессор для освобождения себя от выполнения им обязательств по договорам, устанавливающим его ответственность за агрессию (даже если само государство-агрессор не является участником такого договора)³⁴⁶1. Этот вывод следует из ст. 75 Венской конвенции, установившей особое положение государств-агрессоров в праве международных договоров (см. комментарий к ней).

Во втором исключении, которое рассматривается в п. 2 "b", имеется в виду, что на коренное изменение обстоятельств нельзя ссылаться, если оно произошло вследствие нарушения договоров либо иного международного обязательства государством-участником, делающим эту ссылку, по отношению к любому другому участнику договора. Это положение является применением общего правового принципа, согласно которому никто не может извлекать пользу из своего собственного правонарушения. Учитывая риск того, что коренное изменение обстоятельств может быть результатом нарушения договора или других международных обязательств, в Комиссии международного права и на Венской конференции было признано правильным исключить из сферы действия ст. 62 коренное изменение обстоятельств, происшедшее таким образом.

Пункт 3 настоящей статьи явился результатом обсуждения и дополнения к ней на Венской конференции. Дело в том, что государство, ссылающееся на коренное изменение обстоятельств, может быть заинтересовано не в прекращении, а только в приостановлении действия международного договора с тем, чтобы поставить впоследствии вопрос о его пересмотре или изменениях, поправках и т.д. Было бы нелогичным лишать государство этого права и вынуждать его таким образом прекращать договор или выходить из него. Поэтому на Конференции был принят п. 3, который и предусматривает, что если участник в соответствии с пп. 1 и 2 имеет право ссылаться на коренное изменение обстоятельств как на основание для прекращения международного договора или выхода из него, то он вправе также ссылаться на это изменение как на основание для приостановления действия договора.

Статья 62 применима ко всем видам действительных международных договоров, независимо от их объектов, числа участников, формы, сроков действия, делимости, наименований и т.д.: политическим, экономическим, по специальным вопросам, двусторонним, многосторонним (ограниченными общим), срочным, неопределенно-срочным и бессрочным, делимым и неделимым. Однако статья не является императивной: государства могут в заключаемые договоры вносить иные условия применения нормы о коренном изменении обстоятельств.

10.     Иногда к коренным изменениям относят смену социального строя государства.
Профессор Е.А. Коровин в клаузуле rebus sic stantibus видел правовое основание для
отказа советского правительства от прежних договоров России³⁴⁷2. Однако несмотря на то, что в некоторых документах первых лет Октябрьской революции встречаются ссылки на изменение обстоятельств, судьба договоров царской России не может решаться только на основе нормы об изменении обстоятельств, а связана также с международным правопреемством. Именно так она рассматривается большинством российских юристов, и договорная практика нашей страны подтверждает этот вывод. Как отмечал Ф.Н. Ковалев, "Советское государство обращалось к доктрине изменившихся обстоятельств крайне редко и с большой осторожностью. При этом ни в одном документе доктрина rebus sic stantibus не упоминается более ео nomino и, пожалуй, ни разу не используется в качестве единственного основания для отказа от договора"³⁴⁸1. Например, ссылки на изменение обстоятельств имелись в заявлениях нашего правительства о денонсации договоров о нейтралитете с Турцией и Японией в 1945 году. Однако они касались денонсации, а не аннулирования указанных договоров и, кроме того, в последнем случае были связаны с нарушением договора другой стороной.

Последний крупный пример использования клаузулы — выход Франции из военной системы Североатлантического договора в 1966 году³⁴⁹2. В меморандуме от 10 марта 1966 г. правительство Франции отмечало, что НАТО "не соответствует более... условиям, преобладающим в мире в настоящее время и коренным образом отличным от условий 1949 г. и последующих лет". Это заявление по существу означало, что Франция, сославшись на коренное изменение обстоятельств, аннулировала ряд двусторонних и многосторонних договоров, касающихся ее участия в военной организации НАТО. В своих ответах другие члены НАТО принципиально не спорили о возможности ссылки на изменившиеся обстоятельства, однако считали, что изменения не были столь значительными, чтобы обосновать предпринятые Францией меры³⁵⁰3. Тем не менее многие юристы признали эти меры правомерными³⁵¹4.

После 1969 года, когда была принята Венская конвенция о праве международных договоров, ссылки на ст. 62 не раз имели место. Кроме упомянутых ирано-иракского спора о границе и решения Международного Суда по делу о рыболовстве в водах, прилегающих к Исландии, 1973 года (см. выше, тт. 3 и 4 комментария), можно упомянуть обращение правительства ГДР осенью 1990 года о желании прекратить на основании ст. 62 Венской конвенции действие Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи с СССР от 7 октября 1975 г. ввиду предполагавшегося объединения Германии³⁵²5.

Ссылка на изменение обстановки в Европе была использована Финляндией в ходе обмена осенью 1990 года мнениями с СССР для отмены некоторых статей Мирного договора 1947 года, ограничивающих сотрудничество с Германией. МИД СССР не возражал против этого, но отметил, что поскольку речь идет о многостороннем договоре, то Финляндии целесообразно для принятия своего решения заручиться согласием на это других участников договора, чтобы ее действия не выглядели как односторонний акт. Однако финское правительство в одностороннем порядке прекратило действие указанных статей Мирного договора (без ссылки на ст. 62).

Ссылка на глубокое изменение обстановки была сделана в Протоколе, подписанном в Праге 1 июля 1991 г. государствами Варшавского договора 1955 года, о прекращении его действия и протокола о его продлении. Это было осуществлено, как сказано в Протоколе, "принимая во внимание глубокие изменения, происходящие в Европе, которые означают окончание конфронтации и раскола континента, намереваясь с учетом новой обстановки активно развивать отношения между собой на двусторонней и по мере заинтересованности на многосторонней основе"³⁵³1.

Следует еще раз подчеркнуть, что, согласно ст. 62, само по себе изменение обстоятельств, даже коренное, не прекращает автоматически действие международного договора, а лишь дает государству право ссылаться на такое изменение как на основание для прекращения договора или приостановления его действия.

Статья 63