5.4. Различия между системой национальных счетов и статистикой государственных финансов. Особенности статистики государственных финансов в Российской Федерации
Несмотря на гармонизацию системы статистики государственных финансов и СНС 1993 г., между этими двумя статистическими системами имеются определенные различия. Наиболее важное различие заключается в том, что в СГФ основное внимание уделяется финансовым операциям - налогообложению, расходам, заимствованию и кредитованию, — тогда как в СНС 1993 г. большое внимание уделяется также производству и потреблению товаров и услуг. В результате порядок учета производственной деятельности органов государственного управления в системе СГФ существенно отличается от порядка учета такой деятельности в СНС 1993 г. Значительные различия связаны с порядком учета накопления капитала за счет собственных средств, пенсионных программ для государственных служащих и степенью консолидации.
Определения концепций системы СГФ совпадают с определениями СНС 1993 г., но при этом охват отдельных категорий операций может несколько различаться. Например, оплата труда работников, которая в системе СГФ отражается как расходы, не включает оплату труда работников, участвующих в накоплении капитала за счет собственных средств, тогда как в СНС 1993 г. в оплату труда работников входит оплата труда всех работников. Вместе с тем определение и структура оплаты труда работников в обеих системах одинаковы.
Во многих случаях составление статистики государственных финансов является первым этапом составления статистики сектора государственного управления в национальных счетах. По этой причине некоторые данные, которые обычно отсутствуют в стандартном представлении СГФ, должны сохраняться во вспомогательных учетных записях, поскольку они необходимы для составления национальных счетов. Например, следует сохранять подробные оценки по пенсионным программам для государственных служащих, с тем чтобы иметь возможность использовать эти данные в рамках иного подхода к учету таких программ в СНС 1993 г.
При этом данные в отчетности обязательно должны быть консолидированы. Консолидация - это метод представления статистики по некоторому набору единиц таким образом, как если бы они составляли одну единицу. В системе СГФ данные, представляемые по группе единиц, обычно консолидируются. В частности, на консолидированной основе представляется статистика сектора государственного управления и каждого из его подсекторов. Когда в представляемые данные включаются единицы государственного сектора, данные по государственным корпорациям (организациям) должны представляться двумя способами: в качестве отдельного сектора и вместе с единицами сектора государственного управления. В обоих случаях в рамках каждой группы статистика должна представляться на консолидированной основе.
Консолидация предусматривает исключение всех операций между консолидируемыми единицами. Другими словами, устанавливается соответствие между операцией одной единицы и той же операцией, отражаемой в учете другой единицей, и обе эти операции исключаются. Например, если одна единица сектора государственного управления владеет облигацией, выпущенной другой единицей сектора государственного управления, и данные по обеим единицам консолидируются, то запасы облигаций, хранимые как активы и обязательства, представляются таким образом, как если бы данная облигация не существовала. В то же время консолидированные процентные доходы и расходы не включают проценты, уплаченные кредитору единицей сектора государственного управления, которая является дебитором. Аналогичным образом исключаются данные о продажах товаров и услуг, осуществляемых между консолидируемыми единицами.
В СНС 1993 г. рекомендуется не проводить консолидацию статистики по институциональным единицам и, кроме того, не консолидировать данные о продажах, осуществляемых одним заведением институциональной единицы другому заведению той же институциональной единицы. Различие между СНС 1993 г. и настоящим руководством обусловлено разными направлениями использования статистических данных. Система СГФ предназначена для составления статистики, пригодной для использования при анализе экономичес-
6 - 7396 кого воздействия государственных операции - всего сектора государственного управления или конкретного его подсектора. В частности, оценка общего воздействия государственных операций на экономику в целом или долгосрочной устойчивости государственных операций является более эффективной, когда в качестве показателя государственных операций выступает набор консолидированных статистических данных, а не неконсолидированная статистика. Кроме того, система СГФ не предусматривает составления показателя производства, осуществляемого в секторе государственного управления. С другой стороны, СНС 1993 г. предназначена для использования по гораздо более широкому кругу направлений, в том числе для составления комплексного показателя производства и взаимодействий между секторами.
В финансовой отчетности статистические данные часто представляются на консолидированной основе по представляющей отчетность структуре и по всем контролируемым ею структурам, независимо оттого, являются ли последние единицами сектора государственного управления или государственными корпорациями (организациями), согласно их определениям, используемым в настоящем руководстве. При таком использовании консолидации преследуется цель представить операции и финансовую позицию материнской единицы и ее дочерних предприятий таким образом, как если бы эта группа предприятий была одной институциональной единицей. Например, финансовый отчет по региональному органу управления охватывает все государственные корпорации (организации), контролируемые этим органом управления, но не включает статистику по каким-либо другим региональным органам управления. Напротив, консолидированная статистика по подсектору региональных органов управления в системе СГФ охватывает все региональные органы управления, но исключает все государственные корпорации (организации), принадлежащие региональным органам управления или контролируемые ими.
В Российской Федерации статистике государственных финансов стали уделять большое внимание с 1998 г., когда Министерство финансов РФ приняло на себя обязательство по представлению Международному валютному фонду данных по операциям единиц сектора государственного управления Российской Федерации.
Из чего состоит сектор государственного управления в Российской Федерации?
Прежде всего, это четыре подсектора:
• федеральный подсектор, статистика которого включает в себя операции, связанные с исполнением федерального бюджета, активы и обязательства Российской Федерации;
• подсектор региональных органов власти, в статистику которого входят операции, связанные с исполнением бюджетов субъектов РФ, а также активы и обязательства субъектов РФ;
• подсектор органов местного самоуправления, статистика которого включает в себя операции, связанные с исполнением бюджетов органов местного самоуправления, а также активы и обязательства органов местного самоуправления;
• подсектор органов социального страхования, статистика которого отражает операции, связанные с исполнением бюджетов федеральных государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов.
Таким образом, структура подсекторов сектора государственного управления в Российской Федерации во многом предопределена положениями Бюджетного кодекса РФ. Согласно Бюджетному кодексу РФ выделяются три уровня бюджетной системы, при этом бюджеты внебюджетных фондов разделяются по федеральному и региональному уровням бюджетной системы, в зависимости от того, федеральный это или территориальный государственный внебюджетный фонд.
После разделения на подсектора необходимо определить, что является институциональной единицей сектора государственного управления. С точки зрения гражданского законодательства РФ, сектор государственного управления - это совокупность бюджетных учреждений.
С другой стороны, сектор государственного управления в соответствии с бюджетным законодательством делится на следующие группы: главные распорядители, распорядители, получатели бюджетных средств всех уровней бюджетной системы РФ, а также органы, осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.
Однако, согласно принципам статистики государственных финансов, институциональной единицей сектора государственного управления может быть только та единица, которая имеет право от своего имени владеть активами, принимать обязательства и вести экономическую деятельность. Вполне очевидно, что каждое бюджетное учреждение от своего имени не владеет активами и принимает обязательства от имени собственника. Следовательно, институциональной единицей должен являться собственник. То есть фактически каждый субъект РФ, каждое муниципальное образование и Российская Федерация сама по себе являются институциональными единицами сектора государственного управления.
Как уже сказано выше, главный принцип статистики государственных финансов - двойная запись - предопределил источник данных для составления статистических отчетов: бухгалтерский учет в секторе государственного управления.
Исторически сложилось так, что бухгалтерский учет единиц бюджетной системы РФ, в зависимости от возложенных на них функций в ходе исполнения бюджета, делится на две области ведения учета:
• учет по операциям кассового обслуживания бюджета;
• учет по операциям исполнения бюджета бюджетным учреждением.
Бухгалтерский учет по операциям кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов ведется структурным подразделением органа, осуществляющего кассовое обслуживание исполнения соответствующего бюджета (федеральным казначейством либо финансовыми органами субъектов РФ, муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов) по инструкции Министерства финансов РФ от 17 февраля 1999 г. № 15н.
Бухгалтерский учет бюджетного учреждения ведется структурным подразделением бюджетного учреждения либо централизованной бухгалтерией по Инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях, утвержденной приказом Министерства финансов РФ от 30 декабря 1999 г. № 107 н.
На основании этих нормативных документов формируются два вида отчетности: по операциям кассового исполнения бюджета и по операциям фактического использования выделенных бюджетом средств.
Фактически Бюджетный кодекс РФ определил кассовый метод учета как метод учета операций по исполнению бюджета, т. е. предполагается, что доходы - это средства, поступающие на счета органов власти, а расходы — это операции по списанию средств в оплату рыночных обязательств.
В связи с этим основным отчетом при кассовом методе является отчет об исполнении бюджета, который состоит из трех частей: доходы, расходы и источники финансирования, которые фактически представляют собой изменения остатков денежных средств, или, если говорить упрощенно, доходы и расходы - это поступления и выбытия средств на счетах бюджета. Никакого баланса здесь не предусмотрено, никаких запасов активов и обязательств не существует, имеет место только регистрация операций — регистрация потоков.
При методе начислений возникает понятие остатков (остатков нефинансовых и финансовых активов, остатков обязательств) и отдельно выделяются доходы и расходы, т. е. все операции, которые не связаны с движением запасов как бы внутри друг друга, рассматриваются как доходы и расходы.
Инструкцией о бухгалтерском учете исполнения бюджета предусмотрено наличие бухгалтерского баланса, который включает в себя обязательства по государственному и муниципальному долгу, финан
совым активам в виде средств бюджетов, предоставленных бюджетных ссуд и кредитов.
Инструкция по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях в первую очередь предназначена для использования метода начислений при учете расходных операций по исполнению бюджета. Таким образом, учету подлежат кредиторская задолженность, нефинансовые активы, операции по финансированию получателей средств бюджетов.
В то же время существующие нормативные акты содержали следующие недостатки, не позволяющие в полной мере использовать бухгалтерскую отчетность для составления данных по статистике государственных финансов.
Инструкция по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях, утвержденная приказом Министерства финансов РФ от 30 декабря 1999 г. № 107н, не обеспечивала учет:
• непроизведенных активов — используются в процессе деятельности учреждения, не являются продуктами производства, но права собственности на эти активы должны быть законодательно закреплены: они должны быть оценены и учтены в соответствии с нормативными правовыми актами, разработанными соответствующими федеральными органами исполнительной власти в установленном законодательством РФ порядке.
К непроизведенным активам относятся: земля, ресурсы недр, прочие непроизведенные активы;
• государственной казны, в том числе финансовых вложений - инвестиций государства в акции, в уставные капиталы хозяйственных обществ и товариществ, в уставные фонды унитарных предприятий, финансовых вложений в облигации, векселя и иные финансовые активы - слитки и бруски золота, серебра, платины и палладия, монеты из драгоценных металлов, за исключением монет, являющихся валютой РФ;
• начисленных в бюджет сумм доходов - поступлений в соответствии с бюджетным законодательством РФ, в том числе налогов, сборов и платежей в бюджет; сумм от реализации нефинансовых активов (неиспользуемого оборудования и др.), если иное не предусмотрено действующим законодательством; сумм от реализации финансовых активов (акций, форм участия в капитале, облигаций, векселей, иных финансовых вложений); целевых средств и безвозмездных перечислений.
Л |
Кроме того, инструкция по бухгалтерскому учету исполнения бюджетов, утвержденная приказом Министерства финансов РФ от 17 февраля 1999 г. № 15н, не распространялась на государственные внебюджетные фонды. В настоящее время приказом Министерства финансов РФ
от 26 августа 2004 г. утверждена инструкция по бюджетному учету, которая основана на методе начислений, интегрирует положения бюджетной классификации РФ, а также объединяет бухгалтерский учет исполнения бюджета и бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях. Таким образом, при вступлении ее в силу большая часть проблем, существующих на сегодняшний день, будет решена.
Важным инструментом для составления отчетности является также бюджетная классификация.
Бюджетная классификация РФ является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемой для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Бюджетная классификация РФ включает в себя:
• классификацию доходов бюджетов Российской Федерации;
• функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;
• экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;
• классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации;
• классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;
• классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований;
• классификацию видов государственного внешнего долга Российской Федерации и государственных внешних активов Российской Федерации;
• ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.
Классификация доходов бюджетов Российской Федерации является
группировкой доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и основывается на законодательных актах Российской Федерации, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Группы доходов состоят из статей доходов, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их получения.
Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства, в том числе на финансирование реализации нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на иные уровни власти.
Первым уровнем функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации являются разделы, определяющие расходование бюджетных средств на выполнение функций государства.
Вторым уровнем функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации являются подразделы, конкретизирующие направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов.
Классификация целевых статей расходов федерального бюджета образует третий уровень функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и отражает финансирование расходов федерального бюджета по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета в пределах подразделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.
Классификация видов расходов бюджета образует четвертый уровень функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и детализирует направления финансирования расходов бюджета по целевым статьям.
Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации по их экономическому содержанию.
Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации является группировкой заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, субъектами РФ и органами местного самоуправления для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов.
Ведомственная классификация расходов федерального бюджета является группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета.
Бюджетная классификация РФ в части классификации доходов бюджетов Российской Федерации, функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, классификации источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации является единой для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и утверждается федеральным законом.
Законодательные (представительные) органы субъектов РФ и органы местного самоуправления могут производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации РФ в части целевых статей и видов расходов, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ.
Применение указанной нормы значительно затрудняет бюджетный процесс в субъектах РФ и муниципальных образованиях, поскольку внесение в бюджетную классификацию изменений, удовлетворяющих потребности указанных бюджетов, практически невозможно.
Статистика государственных финансов основывается в первую очередь на регистрации экономических событий, а наибольшее внимание уделяется экономической классификации потоков и запасов. В Российской Федерации бюджетная классификация имеет структуру отчета об исполнении бюджета Российской Федерации, при этом, например, операции по приобретению нефинансовых активов относятся к расходам бюджетов, по реализации нефинансовых активов — к доходам бюджетов. В то же время согласно классификации СГФ операции по приобретению и реализации нефинансовых активов выделены в отдельную категорию, потому что они не изменяют чистую стоимость активов государства.
Необходимо также отметить, что бюджетная классификация РФ, действующая с 1 января 2005 г. в части экономической классификации, значительным образом приближена к требованиям Международного валютного фонда и построена по принципу влияния на чистую стоимость активов и на экономику. Применение указанной классификации облегчит составление статистических отчетов и повысит их качество.
Таким образом, основными источниками информации для составления данных по статистике государственных финансов являются:
• отчеты об исполнении федерального бюджета, отчеты об исполнении бюджетов субъектов РФ, отчеты об исполнении бюджетов муниципальных образований, отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• бухгалтерские балансы исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований;
• бухгалтерские балансы бюджетных учреждений всех бюджетов бюджетной системы;
• отчетность об исполнении смет доходов и расходов бюджетных учреждений, содержащая данные о расходах бюджета на основании метода начислений.
При составлении статистики государственных финансов по Российской Федерации решаются следующие задачи:
• осуществляется анализ операций, производимых между подсекторами сектора государственного управления. Указанные операции подлежат исключению при своде данных, чтобы не удваивать потоки по операциям;
• структура отчетности об исполнении бюджета приводится в соответствие экономическим признакам операций, производится перегруппировка статей баланса;
• производится оценка данных на основе метода начислений, осуществляется подсчет дебиторской и кредиторской задолженностей на основе сопоставления учета по кассовому методу и методу начислений.
формирование отчетности по принципам статистики государственных финансов дает возможность получать всеобъемлющую и полную информацию о секторе государственного управления, причем на качественно новой основе, поскольку, помимо показателей кассового исполнения бюджета, включаются показатели об активах и обязательствах государства, показатель чистого уровня благосостояния - чистая стоимость, характеризующая финансовую деятельность государства.
Для внутренних пользователей формирование полной и всеобъемлющей информации об операциях сектора государственного управления может стать предметом серьезного анализа, являющегося основой для планирования и разработки налогово-бюджетной политики, а также для оценки влияния деятельности сектора государственного управления на экономику страны в целом и на отдельные ее сектора.
Кроме того, такая информация будет содействовать осведомленности общества в области проводимой экономической политики и укреплению доверия к деятельности правительства.
Контрольные вопросы и задания
1.Что такое институциональная единица сектора экономики?
2. В чем различия между государственным сектором и сектором государственного управления?
3. Каковы особенности определения институциональной единицы в секторе государственного управления?
4. Какие подсекторы включаются в операции сектора государственного управления?
5. Что такое метод начислений? Назовите его преимущества.
6. Каковы отличия операций от прочих экономических потоков?
7. Из каких отчетов состоит отчетность по статистике государственных финансов?
8. Какова взаимосвязь баланса, отчета об операциях сектора государственного управления, отчета о прочих экономических потоках?
9. Каковы различия между системой национальных счетов и системой статистики государственных финансов?
25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49
50 51 52 53 Наверх ↑