5.3. Система отчетности по статистике государственных финансов

По статистике государственных финансов применяется большое ко­личество видов отчетности, образующих систему отчетности (рис. 5.1).

В отчете об операциях органов государственного управления представле­ны сводные данные об операциях сектора государственного управления за данный отчетный период. Операции классифицируются таким образом, чтобы продемонстрировать воздействие налогово-бюджетной политики на чистую стоимость активов сектора государственного управления, на его потребность в заимствованиях и на объем его активов и обязательств.

В отчете об операциях органов государственного управления пред­ставлены подробные сведения об операциях в области доходов, расхо­дов, чистого приобретения нефинансовых активов, чистого приобрете­ния финансовых активов и чистого принятия обязательств. Доходы оп­ределяются как увеличение чистой стоимости активов в результате опе­раций, а расходы — как уменьшение чистой стоимости активов в резуль­тате операций. Чистое приобретение нефинансовых активов равно ва­ловому накоплению основного капитала минус потребление основного капитала плюс изменения в запасах материальных оборотных средств и операции с другими нефинансовыми активами.

В отчете об операциях органов государственного управления форми­руются две важные для анализа сальдовые величины. Доходы за выче­том расходов составляют чистое операционное сальдо. Последующий вы­чет из этой величины чистого приобретения нефинансовых активов да­ет чистое кредитование (^А/заимствование (-), которое равно также чи­стому результату операций с финансовыми активами и обязательства­ми. Кроме того, в схеме приводится ряд других важных переменных, ис­пользуемых в налогово-бюджетном анализе.

Чистое операционное сальдо представляет собой сводный показа­тель текущей устойчивости операций органов государственного управ­ления. Оно сравнимо с концепцией национальных счетов «сбережение плюс чистые капитальные трансферты к получению». Следует отме­тить, что чистое операционное сальдо (и эквивалентное ему изменение в чистой стоимости активов в результате операций) в приводимом здесь определении не включает прибыль и убытки в результате изменений в уровне цен и других изменений в объеме активов. Компонент измене­ния в чистой стоимости активов в результате операций может быть не­посредственно отнесен к мерам государственной политики, поскольку органы государственного управления имеют контроль над своими опе­рациями. Этого нельзя сказать о других компонентах общих изменений в чистой стоимости активов, поскольку они не находятся под прямым контролем органов государственного управления.

Чистое кредитование (+)/заимствование (-) представляет собой сводный показатель масштаба предоставления органами государствен­ного управления финансовых ресурсов в распоряжение других секторов экономики или использования ими финансовых ресурсов, генерируе­мых другими секторами. По этой причине данная статья может рассма­триваться как показатель финансового воздействия деятельности орга­нов государственного управления на остальную экономику.

Кроме того, в схеме представлено валовое операционное сальдо. Его отличие от чистого операционного сальдо состоит в том, что оно не включает потребления основного капитала в качестве расходов. На практике могут возникать сложности с измерением потребления ос­новного капитала и может оказаться, что получить его приемлемую оценку невозможно. В этой ситуации более полезным для анализа мо­жет оказаться валовое операционное сальдо. При этом предпочтитель­но использовать чистое операционное сальдо, поскольку в нем учиты­ваются все текущие издержки, связанные с операциями органов госу­дарственного управления, которые подразделяются на три группы:

•          доходные и расходные операции;

•          операции с нефинансовыми активами;

•          операции с финансовыми активами и обязательствами.

В последующих пунктах различные категории операций приводятся в соответствии с этой структурой. Эти определения и описания не пре­тендуют на то, чтобы быть исчерпывающими.

1. Доходы.

Все операции, которые приводят к увеличению чистой стоимости активов сектора государственного управления, классифицируются как доходы. Осуществляя деятельность в налогово-бюджетной сфере, орга­ны государственного управления получают доходы трех основных ви­дов: налоги, отчисления на социальные нужды и другие доходы. Для многих государственных органов доходы из перечисленных источ­ников дополняются грантами. Следует отметить, что продажа нефинан­сового актива не является доходом, поскольку она не влияет на величи­ну чистой стоимости активов. Ее результатом является изменение в структуре баланса активов и пассивов за счет обмена одного актива (нефинансового актива) на другой (выручка от продажи).

Налоги представляют собой принудительные трансферты, получае­мые сектором государственного управления. Они включают сборы, которые совершенно не зависят от стоимости предоставляемых услуг, за исключением обязательных отчислений на социальные нужды, штрафов и пени.

Взносы/отчисления на социальные нужды включают поступления в системы социального обеспечения и в создаваемые работодателями программы социального страхования, которые обеспечивают предос­тавление пособий, кроме пенсионных. Взносы/отчисления на социаль­ное обеспечение могут быть обязательными или добровольными и мо­гут производиться работниками, работодателями от имени работников, лицами, работающими не по найму, или незанятыми лицами. Обяза­тельные взносы/отчисления на социальное обеспечение отличаются от налогов тем, что, перечисляя эти средства, плательщики и другие бене­фициары получают право на определенные социальные льготы и посо­бия в случае наступления оговоренных событий, таких как болезнь или достижение пенсионного возраста. Обязательные платежи, оценивае­мые на иной основе, чем размеры заработной платы, фонд оплаты тру­да или количество работников, но направляемые в программы социаль­ного обеспечения, представляют собой налоги. Кроме того, взносы/от­числения в пенсионные системы, создаваемые работодателями, в сис­теме СГФ не считаются взносами/отчислениями на социальные нужды.

Гранты представляют собой непринудительные трансферты, полу­чаемые от правительств других стран или от международных организа­ций. Они служат дополнением к доходам государственных органов из собственных источников и могут поступать в денежной или натураль­ной форме.

Другие доходы включают все доходные операции, не классифицируе­мые как налоги, взносы/отчисления на социальные нужды или фанты. Основными статьями являются продажа товаров и услуг, проценты и иные доходы от собственности, добровольные трансферты в денеж­ной или натуральной форме, не являющиеся грантами, а также штрафы и пени.

2. Расходы.

Все операции, которые приводят к уменьшению чистой стоимости активов сектора государственного управления, классифицируются как расходы. Приобретение нефинансового актива не является расхо­дом, поскольку оно не влияет на чистую стоимость активов. Его ре­зультатом выступает изменение в структуре баланса активов и пасси­вов вследствие обмена одного актива (нефинансового) на другой ак­тив или обязательство (платеж за актив). Основными видами расхо­дов являются оплата труда работников, использование товаров и ус­луг, потребление основного капитала, проценты, субсидии, гранты, социальные пособия и другие расходы. Кроме того, расходы могут быть классифицированы по функциональному назначению, напри­мер на здравоохранение или социальную защиту.

Оплата труда работников представляет собой вознаграждение в де­нежной или натуральной форме, выплачиваемое работникам за выпол­ненную работу. Помимо заработной платы, оплата труда работников включает в себя отчисления на социальное страхование, производимые институциональной единицей сектора государственного управления от имени своих служащих. В данную категорию не включается оплата тру­да работников, связанная с накоплением капитала за счет собственных средств.

Использование товаров и услуг представляет собой полную стоимость товаров и услуг, закупленных сектором государственного управления для использования в процессе производства или приобретенных в целях перепродажи, за вычетом чистых изменений в имеющихся запасах та­ких товаров и услуг. В эту категорию не включаются товары и услуги, приобретенные для использования в качестве трансфертов в натураль­ном выражении домашним хозяйствам или грантов, не используемых в процессе производства. Как и в случае оплаты труда работников, лю­бые товары и услуги, используемые в целях накопления капитала за счет собственных средств, учитываются как приобретение нефинансовых активов.

Потребление основного капитала представляет собой уменьшение стоимости запасов основных фондов в течение отчетного периода в ре­зультате физического износа, естественного устаревания и случайного ущерба. Данная категория всегда представляет собой расходы в неде­нежной форме. Ввиду сложностей в оценке данного вида расходов ино­гда вместо чистого операционного сальдо или в дополнение к нему рас­считывается валовое операционное сальдо (см. рис. 5.1).

Проценты представляют собой расходы, понесенные должником в связи с использованием средств другой институциональной единицы. Процентный финансовый инструмент может классифицироваться как депозиты, ценные бумаги (кроме акций), кредиты и займы или креди­торская/дебиторская задолженность.

Субсидии — это текущие трансферты, которые выплачиваются орга­нами государственного управления предприятиям либо исходя из уров­ня их производственной деятельности, либо на основе количества или стоимости товаров или услуг, которые они производят, продают или им­портируют. В эту категорию включаются трансферты государственным корпорациям (организациям) и иным предприятиям, предназначенные для компенсации операционных убытков.

Гранты — это непринудительные трансферты в денежной или нату­ральной форме, выплачиваемые другой институциональной единице сектора государственного управления или международной организации.

Социальные пособия представляют собой текущие трансферты до­машним хозяйствам для покрытия нужд, возникающих в результате наступления таких событий, как болезнь, отсутствие работы, выход на пенсию, а также в связи с потребностью в жилье или по другим ча­стным обстоятельствам. Такие пособия могут выплачиваться в де­нежной или натуральной форме. Стоимость социальных пособий в натуральной форме, предоставленных единицей сектора государ­ственного управления, отражается по соответствующим категориям расходов, понесенных при производстве этих товаров и услуг, и не включается в данную категорию.

Другие расходы включают все расходные операции, не отнесенные к другим категориям. В число операций, отражаемых поданной катего­рии, входят расходы, связанные с собственностью, помимо процентов; налоги, штрафы и пени, налагаемые одними органами государственно­го управления на другие; текущие трансферты некоммерческим органи­зациям, обслуживающим домашние хозяйства; капитальные трансфер­ты, кроме капитальных грантов, а также страховые премии и требова­ния, не связанные со страхованием жизни.

3. Операции с нефинансовыми активами.

В этой группе отражаются операции, которые приводят к измене­нию запасов нефинансовых активов органов государственного управле­ния. Такие активы классифицируются по следующим категориям: ос­новные фонды, запасы материальных оборотных средств, ценности и непроизведенные активы.

Основные фонды представляют собой произведенные активы, кото­рые регулярно или непрерывно используются в производственных про­цессах более года. Операции с основными фондами могут быть связаны с приобретением новых активов, созданием новых активов за счет соб­ственного производства, приобретением и выбытием существующих активов, а также существенными усовершенствованиями основных фондов и непроизведенных активов. Активы могут приобретаться или выбывать в результате покупки, продажи, бартера или передачи.

Запасы материальных оборотных средств — это запасы товаров, име­ющихся у единиц сектора государственного управления и предназна­ченных для продажи, использования в производстве или иного приме­нения впоследствии. Это могут быть стратегические запасы, сырье и материалы, незавершенное производство, готовая продукция или то­вары, хранимые для перепродажи. Изъятия из запасов материальных оборотных средств оцениваются по текущим рыночным ценам, а не по ценам приобретения. Любые изменения в стоимости запасов матери­альных оборотных средств за период с момента их приобретения до мо­мента изъятия должны отражаться в отчете о других экономических по­токах как холдинговая прибыль, а не в составе доходов (прибыль) или расходов (убыток).

Ценности представляют собой произведенные активы, которые не используются главным образом в целях производства или потребления, а хранятся в качестве средства сохранения стоимости во времени.

Непроизведенные активы — это активы, необходимые для производ­ства, которые сами не были произведены, например земля, ресурсы недр и определенные виды нематериальных активов.

4. Операции с финансовыми активами и обязательствами.

В этой группе отражаются финансовые операции, которые приводят к изменению авуаров финансовых активов и обязательств органов госу­дарственного управления. Финансовые активы представляют собой главным образом требования к другим институциональным единицам, и потому активам соответствуют определенные пассивы.

Операции с финансовыми активами могут классифицироваться са­мыми разнообразными способами; для простоты представления в ри­сунке приводится только классификация финансовых активов, исходя­щая из того, принято ли соответствующее активу обязательство рези­дентом или нерезидентом, и наоборот - при классификации обяза­тельств.

В системе СГФ используются также две другие классификации финансовых операций. Первая классификация основана на типе фи­нансовых инструментов, участвующих в операциях. Выделяются сле­дующие категории инструментов: монетарное золото и СДР; валюта и депозиты; кредиты и займы; ценные бумаги, кроме акций; акции и другие формы участия в капитале; страховые технические резервы; производные финансовые инструменты и прочая дебиторская/кре­диторская задолженность. Вторая классификация проводится по признаку принадлежности контрагента по финансовому инструмен­ту к тому или иному сектору. Это означает, что обязательства класси­фицируются соответственно тому, является ли текущий держатель соответствующего финансового актива финансовой корпорацией, нефинансовой корпорацией, домашним хозяйством и т. д.

В общем случае операции с обязательствами могут классифици­роваться так же, как и операции с финансовыми активами. Еще од­на дополнительная классификация, которая может быть использо­вана, основана на том, не просрочены ли платежи по данному обя­зательству и не является ли оно просроченной задолженностью. По­казывая сокращение обязательства, по которому наступает срок платежа, и соответствующий прирост другого обязательства, накоп­ление просроченных обязательств по погашению долга может отра­жаться как источник финансирования.

Еще один возможный подход к классификации финансового ак­тива основан на том, приобретен ли он или реализован для достиже­ния целей государственной политики или в целях управления лик­видностью. Подобное разделение не производится в отчете об опера­циях органов государственного управления, но используется для оп­ределения общего сальдо. Активы, связанные с проведением государ­ственной политики, могут приобретаться для самых различных це­лей, например для содействия росту новых отраслей, оказания помо­щи испытывающим финансовые трудности государственным корпо­рациям (организациям) или помощи конкретным фирмам, оказав­шимся в неблагоприятной экономической ситуации. Подобные опе­рации могут принимать самые различные формы, в том числе форму кредитов и займов, ценных бумаг, обеспечивающих участие в капи­тале, и долговых ценных бумаг. Учитывая, что в таких операциях ча­сто присутствует компонент субсидий, полезно выделять эти опера­ции в самостоятельную категорию, с тем чтобы при проведении не­которых видов анализа их можно было рассматривать как потоки с характеристиками, аналогичными характеристикам доходных и расходных операций. Все остальные операции с финансовыми ак­тивами считаются проводимыми для целей управления ликвиднос­тью. Это означает, что активы приобретаются для того, чтобы полу­чать доход по рыночной ставке, одновременно сохраняя в своем рас­поряжении достаточное количество средств для финансирования ежедневных операций.

В отчете о других экономических потоках в табличной форме отража­ются изменения в запасах активов, обязательств и чистой стоимости ак­тивов, источником которых не являются операции. В частности, хол­динговая прибыль представляет собой изменения в запасах вследствие колебаний цен, включая колебания обменного курса. Другие измене­ния в объеме активов связаны с изменениями в запасах в результате та­ких событий, как открытие новых активов (например, месторождений минеральных ресурсов) и износ или разрушение активов.

В схеме-отчете о других экономических потоках представлены фак­торы, оказывающие влияние на чистую стоимость активов органов го­сударственного управления, но не являющиеся результатом государ­ственных операций (см. рис. 5.1). Они классифицируются как измене­ния либо в стоимости, либо в объеме активов, обязательств и чистой стоимости активов. Балансирующей статьей данного отчета является изменение в чистой стоимости активов в результате других экономичес­ких потоков.

Изменения в стоимости активов, обязательств и чистой стоимости активов, вызываемые исключительно ценовыми эффектами, называ­ются холдинговой прибылью. Они могут быть следствием изменений в общем уровне цен или в относительных ценах. Изменения обменно­го курса также приводят к образованию холдинговой прибыли по фи­нансовым активам и обязательствам, выраженным в иностранной ва­люте.

Изменения в объеме активов и обязательств, помимо тех, которые связаны с операциями, могут быть вызваны самыми различными при­чинами. Они могут быть охарактеризованы как изменения, являющие­ся следствием исключительных и непредвиденных событий, естествен­ных событий или изменений в классификации.

•          Исключительные или непредвиденные события включают потери в результате землетрясений, наводнений, пожаров, ураганов, войн и других катастроф. В них также входят безнадежные долги, спи­санные кредиторами, некомпенсируемая конфискация, отказ от владения производственными мощностями до окончания их стро­ительства, непредвиденное устаревание активов, непредвиденная деградация основных фондов в результате загрязнения окружаю­щей среды, а также исключительные потери в запасах материаль­ных оборотных средств.

•          Естественные события включают обнаружение ресурсов недр, ис­тощение ресурсов недр вследствие ихдобычи, регистрацию патен­тов, изменения в размерах обязательств по пенсионной программе с установленным размером пособий в результате изменений в сфе­ре охвата пенсионных пособий, отнесение сооружения к катего­рии исторических памятников и естественный рост некультивиру- емых биологических ресурсов.

• Изменения в классификации имеют место в тех случаях, когда часть единицы сектора государственного управления начинает функционировать с достаточной степенью независимости, чтобы ее можно было классифицировать как квазикорпорацию; когда единица сектора государственного управления преобразуется в го­сударственную корпорацию (или наоборот) в связи с изменения­ми в ее операциях или ценах, которые она устанавливает на свои услуги; а также в случае реструктуризации или слияния единиц сектора государственного управления и государственных корпо­раций (организаций). Во всех этих случаях активы и пассивы мо­гут либо добавляться в баланс активов и пассивов сектора государ­ственного управления, либо выводиться из этого баланса.

Баланс активов и пассивов приведен на рис. 5.1. В нем представлены запасы активов и обязательств на конец отчетного периода. В балансе также отражается чистая стоимость активов, определяемая как раз­ность совокупных активов и совокупных обязательств. Изменение в чи­стой стоимости активов является рекомендуемым количественным по­казателем для оценки степени устойчивости деятельности в налогово- бюджетной сфере.

По некоторым государственным нефинансовым активам трудно по­лучить оценку рыночной стоимости, и потому при проведении некото­рых видов анализа во внимание принимаются только финансовые акти­вы сектора государственного управления, а не все его активы.

Активы органов государственного управления

Активы, включаемые в баланс активов и пассивов сектора государ­ственного управления, представляют собой активы, в отношении ко­торых единицы сектора государственного управления осуществляют права собственности и от которых они могут получать экономическую выгоду за счет владения ими или использования их в течение некото­рого периода времени. В данную категорию не включаются активы, которые не принадлежат единицам сектора государственного управле­ния и не контролируются ими, а также активы, не имеющие экономи­ческой стоимости.

Как показано на рис. 5.1, активы классифицируются так же, как и операции с активами. Активы могут быть нефинансовыми или фи­нансовыми. Нефинансовые активы затем подразделяются на основ­ные фонды, запасы материальных оборотных средств, ценности и не- произведенные активы. Финансовые активы классифицируются по резидентной принадлежности контрагента и по виду инструмента.

Финансовые активы могут также классифицироваться по принадлеж­ности контрагента к тому или иному сектору.

Обязательства органов государственного управления

Обязательства — это принятые обязанности по предоставлению эко­номической стоимости другой институциональной единице. Большин­ство классификаций, применяемых к финансовым активам, примени­мы и к обязательствам. На рис. 5.1 показана классификация сначала по резидентной принадлежности, а затем по виду инструмента.

В отчете об источниках и использовании денежных средств отражают­ся поступление и выплаты денежных средств с использованием класси­фикации, которая аналогична применяемой в отчете об операциях ор­ганов государственного управления.