Глава 5. СТАТИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ

5.1. Статистика государственных финансов, ее место в системе статистических показателей. Сектор государственного управления, его особенности

Статистика государственных финансов (СГФ) - это специализиро­ванная система социально-экономической статистики, призванная обеспечить информацию для анализа последствий налогово-бюджет- ной политики государства. Экономические и учетные принципы, ис­пользуемые при составлении статистики государственных финансов, руководящие принципы представления налогово-бюджетной статис­тики излагаются в Руководстве по статистике государственных финан­сов МВФ 2001 г.

Как уже было сказано, основное назначение системы СГФ - обеспе­чивать статистические данные, которые позволяют директивным орга­нам и аналитикам последовательно и систематически изучать динами­ку финансовых операций, финансовой позиции и состояния ликвидно­сти сектора государственного управления или государственного секто­ра. Аналитическая основа СГФ может быть использована для анализа операций органов государственного управления конкретного уровня и операций между различными уровнями государственного управле­ния, а также сектора государственного управления или государственно­го сектора в целом.

В отличие от сводных показателей детализированные данные систе­мы СГФ могут использоваться для изучения конкретных областей госу­дарственных операций. Например, могут потребоваться данные о кон­кретных формах налогообложения или уровне расходов, понесенных в связи с предоставлением определенного вида социальных услуг, или объеме заимствования в банковской системе, осуществляемого органа­ми государственного управления.

Гармонизация системы СГФ с другими системами макроэкономиче­ской статистики означает, что данные системы СГФ могут использо­ваться в сочетании с данными других систем для того, чтобы оценивать динамику показателей сектора государственного управления или госу­дарственного сектора относительно остальной экономики. Аналогич­ным образом введение международно признанных стандартов позволя­ет использовать статистику государственных финансов для межгосудар­ственного сравнительного анализа государственных операций, напри­мер для сопоставления уровней налогов или расходов по отношению к валовому внутреннему продукту.

Органы государственного управления страны включают в себя ор­ганы государственной власти и их учреждения, которые представля­ют собой структуры, образованные в результате политических про­цессов и обладающие законодательной, судебной или исполнитель­ной властью в пределах определенной территории. Основные эконо­мические функции органов государственного управления заключа­ются в следующем:

•          принимать на себя обязательства по обеспечению общества това­рами и услугами на нерыночной основе для их коллективного или индивидуального потребления;

•          перераспределять доходы и богатство посредством трансфертных платежей.

Еще одной характеристикой органов государственного управления является то, что указанные виды деятельности должны финансиро­ваться главным образом за счет налогов или других обязательных трансфертов. Органы государственного управления, безусловно, мо­гут в определенные периоды финансировать часть своей деятельности также путем заимствования или получения средств из иных источни­ков, помимо обязательных трансфертов, в частности за счет процент­ных доходов, рыночных продаж товаров и услуг или сдачи в аренду ре­сурсов недр.

Вся экономика страны может быть разделена на следующие сектора:

•          сектор государственного управления - это структуры, выполняю­щие функции органов государственного управления в качестве ос­новного вида деятельности;

•          сектор нефинансовых корпораций — это институциональные еди­ницы, основная деятельность которых направлена на производ­ство товаров и нефинансовых услуг для реализации на рынке ка­питала и фондовом рынке (например, заводы, предприятия);

•          сектор финансовых корпораций - это структуры, занимающиеся предоставлением финансовых услуг на рынке (например, кредит­ные организации);

•          сектор некоммерческих организаций (ИКО), обслуживающих до­машние хозяйства, — это некоммерческие организации, финанси­руемые органами государственного управления, предоставляю­щие нерыночные товары и услуги домашним хозяйствам (напри­мер, политические партии и религиозные объединения);

•          сектор домашних хозяйств - небольшие группы физических лиц, проживающие совместно, полностью или частично объединяю­щие свои доходы и имущество и совместно потребляющие опреде­ленные виды товаров и услуг;

•          внешнеэкономический сектор.

Каждый сектор состоит из институциональных единиц. Институци­ональная единица представляет собой экономическую структуру, которая может от своего имени владеть активами, принимать обязательства, за­ниматься экономической деятельностью и вести операции с другими структурами. Способность институциональной единицы владеть това­рами или активами от своего имени означает, что она также может об­мениваться правами собственности на товары или активы путем прове­дения операций с другими институциональными единицами. Институ­циональная единица может принимать экономические решения и вес­ти экономическую деятельность, за которую она сама несет непосред­ственную ответственность и отвечает перед законом. Институциональ­ная единица может принимать обязательства от своего имени, иные обязанности или будущие обязательства, а также заключать договоры. Институциональная единица ведет полный набор бухгалтерских счетов, имеет свой баланс активов, пассивов и чистой стоимости активов.

Учитывая сложность организационной структуры государственно­го управления, выделение государственных институциональных еди­ниц может представлять трудную задачу. Большинство министерств, департаментов, ведомств, советов, комиссий, судебных органов, зако­нодательных органов и других структур, составляющих органы госу­дарственного управления, не являются институциональными едини­цами, поскольку они, как правило, не имеют права владеть активами, принимать обязательства или осуществлять операции от своего соб­ственного имени. В целом все структуры, финансируемые за счет ас­сигнований, выделяемых в соответствии с бюджетом под контролем законодательных органов, должны объединяться в одну институцио­нальную единицу.

Итак, основным и главным субъектом статистики государствен­ных финансов должна стать совокупность институциональных еди­ниц, формирующая сектор государственного управления. Сектор го­сударственного управления включает все государственные единицы " все нерыночные НКО, контролируемые и в основном финансируе­мые государственными единицами, и отличается двумя главными признаками - нерыночностью и исключительностью оказываемых услуг. Нерыночность — это либо оказание бесплатных услуг, либо их продажа по экономически незначимым ценам. Это значит, что подоб­ные цены не оказывают существенного влияния на рынок соответ­ствующих услуг.

В зависимости от административных и правовых механизмов в стра­не может существовать более одного уровня государственного управле­ния, и статистика должна составляться по каждому уровню. В системе СГФ предусматриваются три уровня государственного управления:

•         центральное правительство. Политическая власть центрального правительства страны распространяется на всю ее территорию. Центральное правительство может облагать налогами все институ­циональные единицы, являющиеся резидентами, а также едини- цы-нерезиденты, ведущие хозяйственную деятельность на терри­тории данной страны. Как правило, центральное правительство несет ответственность за предоставление коллективных услуг в интересах всего общества, таких как национальная оборона, от­ношения с другими странами, общественный порядок и безопас­ность, а также обеспечение эффективного функционирования со­циально-экономической системы страны. Кроме того, оно может нести расходы по предоставлению таких услуг, как образование или здравоохранение, которыми пользуются главным образом от­дельные домашние хозяйства, и может осуществлять трансферты другим институциональным единицам, включая другие уровни органов государственного управления;

•         органы управления регионов. Законодательные, судебные и испол­нительные полномочия региональных органов управления рас­пространяются на всю территорию отдельного региона, который обычно состоит из множества районов, но не распространяются на другие регионы. Как правило, региональные органы управле­ния обладают фискальными полномочиями, т.е. могут взимать на­логи с институциональных единиц, которые являются резидента­ми или ведут хозяйственную деятельность на территории, находя­щейся в ведении таких органов. Региональный орган управления также должен иметь право самостоятельно, без внешнего админи­стративного контроля, назначать собственных должностных лиц. Если государственная структура, действующая в регионе, полно­стью зависит от средств из централизованных источников, и если помимо этого центральное правительство предписывает методы расходования таких средств, то данную структуру следует считать учреждением центрального правительства;

•          местные органы власти. Законодательные, судебные и исполни­тельные полномочия местных государственных единиц ограниче­ны наиболее мелкими географическими территориями, выделяе­мыми в административных и политических целях. Сфера полно­мочий местных органов управления, как правило, является гораз­до более узкой, чем сфера полномочий центрального правительст­ва или региональных органов управления, и такие органы государ­ственного управления могут иметь или не иметь права взимать на­логи с институциональных единиц или хозяйственной деятельно­сти на их территориях. Часто они находятся в большой зависимо­сти от средств, перечисляемых органами государственного управ­ления вышестоящих уровней, и они также могут в определенной степени действовать как агенты центрального правительства или региональных органов управления. Однако чтобы рассматривать­ся как институциональные единицы, они должны иметь возмож­ность владеть активами, мобилизовывать средства и принимать обязательства путем привлечения заемных средств от своего соб­ственного имени.

Статистика должна составляться как по сектору государственного управления, так и по государственному сектору. Например, государ­ственные корпорации (организации) могут проводить операции орга­нов государственного управления по распоряжению государственных единиц, которым они принадлежат.

Как правило, для составления полной статистики по сектору госу­дарственного управления требуются также статистические данные по государственным корпорациям. Например, изменения в чистой стои­мости активов государственных корпораций отражаются в стоимостной величине участия в капитале этих корпораций, принадлежащих госу­дарственным единицам сектора. Счета государственных корпораций помогают объяснить причины изменений в данных активах, и эта ин­формация будет полезной для анализа устойчивости и других аспектов налогово-бюджетного анализа.

При составлении статистики по государственным корпорациям мо­жет быть целесообразно для целей анализа объединять их в различные группы или подсекторы государственного сектора. Как правило, осно­ву подсектора государственных корпораций составляют следующие че­тыре группы:

*         нефинансовые государственные корпорации - все нефинансовые корпорации-резиденты, контролируемые единицами сектора го­сударственного управления;

финансовые государственные корпорации, кроме денежно-кре- дитных, - все финансовые корпорации-резиденты, контролируе-

5 - 7396

мые единицами сектора государственного управления, за исклю­чением центрального банка и других государственных депозитных корпораций;

•         денежно-кредитные государственные корпорации, кроме цент­рального банка, — все депозитные корпорации-резиденты, за ис­ключением центрального банка, которые контролируются едини­цами сектора государственного управления;

•          центральный банк, который состоит из самого центрального бан­ка, механизмов валютного управления или независимых валют­ных органов, которые осуществляют эмиссию национальной ва­люты, полностью обеспеченную инвалютными резервами, а также других связанных с органами государственного управления учреж­дений, которые представляют собой обособленные институцио­нальные единицы и выполняют главным образом функции цент­рального банка.