Цикл управления государственным и муниципальным долгом

Цикл управления государственным и муниципальным долгом состоит из пяти этапов, на каждом из которых решаются специфи­ческие задачи.

На первом этапе осуществляется процесс обоснования предельных объемов внутреннего и внешнего долга, предельных объемов внутренних и внешних заимствований, предельных объе­мов предоставления гарантий, а также формирования программ внутренних и внешних заимствований. На этом этапе закладывает­ся будущее совокупное долговое бремя, в том числе по внутреннему и внешнему долгу, и виды предстоящих заимствований, поэтому работа на этом этапе является стратегически важной для страны.

На втором этапе формируется программа эмиссии госу­дарственных и муниципальных ценных бумаг и определяются кон­кретные параметры предстоящих заимствований по срокам обра­щения, уровню вероятной доходности, порядку выплаты доходов, ограничениям на владельцев, порядок размещения и другие усло­вия, делающие каждое заимствование привлекательным для инве­сторов — резидентов и нерезидентов. От качества выполнения ра­бот на этом этапе зависит, в частности, наличие или отсутствие в перспективе пиков платежей по долгам, а также своевременное по­ступление ресурсов для погашения ранее произведенных заимство­ваний в порядке их рефинансирования.

На третьем этапе проводится размещение облигаций и регулирование котировок по государственным и муниципальным долговым обязательствам на вторичном долговом рынке. Воздейст­вие на котировки по государственным и муниципальным облигаци-

284

ям позволяет регулировать бюджетную эффективность проводимых заимствований и размер текущего (внутреннего и внешнего) долга.

Четвертый этап характерен для развития Российской Федерации после распада СССР и связан с проведением мероприя­тий, необходимость которых определяется наличием проблемных долгов или кризисных долговых ситуаций. Если правительство не в состоянии обслуживать и погашать свои долги, оно вступает в пере­говоры с кредиторами о пересмотре графиков платежей и сроков погашения долгов. В результате переговоров стороны могут прийти к соглашению об отсрочке платежей, реструктуризации долга, час­тичном или полном списании задолженности, досрочном выкупе обязательств, проведении секьюритизации и т.п.

На пятом этапе исполняются первоначальные или скор­ректированные графики платежей по обслуживанию и погашению государственных и муниципальных внутренних и внешних долгов.

Осуществляя управление общегосударственным долгом, субъек­ты управления (государственные и муниципальные органы) исполь­зуют широкий набор инструментов (способов). Их применение свя­зано с тем, что в ряде случаев возникают обстоятельства, которые препятствуют своевременному возврату полученного долга и про­центов по нему, возникает необходимость в отсрочке уплаты долга или изменений условий займа.

Рыночные инструменты по управлению государственным и муници­пальным долгом. Среди рыночных инструментов, используемых по управлению государственным и муниципальным долгом, наиболее распространены реструктуризация и рефинансирование задолжен­ности, пролонгация долга.

Согласно Бюджетному кодексу РФ под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обяза­тельств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обяза­тельствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств (ст. 105 БК РФ).

Реструктуризация задолженности — один из основных методов управления государственным и муниципальным долгом, используя который должник добивается пересмотра первоначального графика погашения и обслуживания государственного и муниципального долга. В соответствии с новым графиком должнику предоставляется льготный период, в течение которого уплачиваются только процен­ты, и увеличивается срок погашения суммы основного долга. Рест­руктуризация задолженности может сопровождаться списанием час­ти суммы основного долга, консолидацией ранее выпущенных дол­говых обязательств — изменением (чаще принудительным) условий займов, связанных с их сроками, как правило, увеличением сроков

285

обращения выпущенных займов путем перевода текущих обяза­тельств и краткосрочных займов в долгосрочные. Реструктуризация задолженности используется преимущественно как метод управле­ния в ситуации долгового кризиса. В результате реструктуризации появляются дополнительные финансовые ресурсы для обеспечения экономического роста и погашения государственного долга в буду­щем, однако одновременно ограничивается доступ к источникам финансовых ресурсов, особенно к международным финансовым рынкам.

Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Сумма расходов на обслуживание реструктуризируемого долга не включается в объ­ем расходов на обслуживание долгового обязательства в текущем финансовом году, если указанная сумма включается в общий объем реструктуризируемых обязательств.

В отличие от реструктуризации пролонгация государственного и муниципального долга означает продление срока действия обяза­тельства и проводится в целях облегчения выплаты долга (среди инструментов, используемых по управлению государственным дол­гом, в бюджетном законодательстве нет такой формы).

Рефинансирование задолженности — погашение старой задол­женности путем принятия новых обязательств (среди инструментов, используемых по управлению государственным долгом, в бюджет­ном законодательстве нет такой формы). По отношению к государ­ственным займам иногда используется термин рефундирование госу­дарственного долга.

Применяют три основных способа рефинансирования государ­ственных заимствований:

1)      министерства финансов (в отдельных странах — казначейст­
ва)  с согласия держателей обязательств проводят замену обяза­
тельств с истекшими сроками погашения на новые, по сумме экви­
валентные погашаемым;

2)      министерства финансов (в отдельных странах — казначейст­
ва)  осуществляют досрочные операции по замене одних обяза­
тельств на другие с более длительными сроками погашения;

3)      министерства финансов (в отдельных странах — казначейст­
ва) организуют размещение (продажу) новых облигаций и с помо­
щью вырученных средств погашают облигации с истекшими срока­
ми погашения.

Министерство финансов РФ использует все перечисленные способы работы с долговыми обязательствами.

Стратегическое управление государственным долгом в Российской Федерации осуществляется Федеральным Собранием, а также законода­тельными органами власти субъектов РФ, представительными органами

286

местного самоуправления посредством принятия проектов законов и решений, касающихся стратегии управления долговыми обязательства­ми, подготовленных исполнительными органами власти всех уровней, а Президент РФ и руководители региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления отклоняют или подписыва­ют их.

Оперативное управление государственным и муниципальным долгом в России осуществляют Правительство РФ, Министерство финансов РФ, а также Центральный Банк РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина РФ.

Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 101) управление государ­ственным и муниципальным долгом осуществляется следующим образом:

•         управление государственным долгом Российской Федерации
осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным
им Министерством финансов РФ;

•         управление государственным долгом субъекта РФ осуществ­
ляется высшим исполнительным органом государственной
власти субъекта РФ либо финансовым органом субъекта РФ
в соответствии с законом субъекта РФ;

•         управление муниципальным долгом осуществляется испол­
нительно-распорядительным органом муниципального обра­
зования (местной администрации) в соответствии с уставом
муниципального образования.

Единая система управления государственным долгом Россий­ской Федерации изложена в постановлении Правительства РФ от 4 ìàðòà 1997 ã. ¹ 245.

Долговые обязательства Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования полностью и без условий обеспечива­ются всем находящимся в собственности Российской Федерации, субъ­екта РФ, муниципального образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствую­щего бюджета.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обя­зательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указан­ные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией.

Субъект РФ не несет ответственности по долговым обязательст­вам Российской Федерации, иных субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим субъектом РФ.

Муниципальное образование не несет ответственности по дол­говым обязательствам Российской Федерации, субъектов РФ и иных муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим муниципальным образованием.

287

Предельный объем заимствований субъектов РФ, муниципаль­ных заимствований в текущем финансовом году не должен превы­шать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финан­сирование дефицита бюджета и (или) погашение долговых обяза­тельств бюджета.

Предельный объем государственного долга субъекта РФ, муни­ципального долга на очередной финансовый год (очередной финан­совый год и каждый год планового периода) устанавливается зако­ном (решением) о бюджете в рамках установленных Бюджетным кодексом РФ ограничений.

Предельный объем государственного долга субъекта РФ не дол­жен превышать утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъектов РФ без учета утвержденного объема безвозмезд­ных поступлений.

Предельный объем муниципального долга не должен превышать утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.