Цикл управления государственным и муниципальным долгом
Цикл управления государственным и муниципальным долгом состоит из пяти этапов, на каждом из которых решаются специфические задачи.
На первом этапе осуществляется процесс обоснования предельных объемов внутреннего и внешнего долга, предельных объемов внутренних и внешних заимствований, предельных объемов предоставления гарантий, а также формирования программ внутренних и внешних заимствований. На этом этапе закладывается будущее совокупное долговое бремя, в том числе по внутреннему и внешнему долгу, и виды предстоящих заимствований, поэтому работа на этом этапе является стратегически важной для страны.
На втором этапе формируется программа эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и определяются конкретные параметры предстоящих заимствований по срокам обращения, уровню вероятной доходности, порядку выплаты доходов, ограничениям на владельцев, порядок размещения и другие условия, делающие каждое заимствование привлекательным для инвесторов — резидентов и нерезидентов. От качества выполнения работ на этом этапе зависит, в частности, наличие или отсутствие в перспективе пиков платежей по долгам, а также своевременное поступление ресурсов для погашения ранее произведенных заимствований в порядке их рефинансирования.
На третьем этапе проводится размещение облигаций и регулирование котировок по государственным и муниципальным долговым обязательствам на вторичном долговом рынке. Воздействие на котировки по государственным и муниципальным облигаци-
284
ям позволяет регулировать бюджетную эффективность проводимых заимствований и размер текущего (внутреннего и внешнего) долга.
Четвертый этап характерен для развития Российской Федерации после распада СССР и связан с проведением мероприятий, необходимость которых определяется наличием проблемных долгов или кризисных долговых ситуаций. Если правительство не в состоянии обслуживать и погашать свои долги, оно вступает в переговоры с кредиторами о пересмотре графиков платежей и сроков погашения долгов. В результате переговоров стороны могут прийти к соглашению об отсрочке платежей, реструктуризации долга, частичном или полном списании задолженности, досрочном выкупе обязательств, проведении секьюритизации и т.п.
На пятом этапе исполняются первоначальные или скорректированные графики платежей по обслуживанию и погашению государственных и муниципальных внутренних и внешних долгов.
Осуществляя управление общегосударственным долгом, субъекты управления (государственные и муниципальные органы) используют широкий набор инструментов (способов). Их применение связано с тем, что в ряде случаев возникают обстоятельства, которые препятствуют своевременному возврату полученного долга и процентов по нему, возникает необходимость в отсрочке уплаты долга или изменений условий займа.
Рыночные инструменты по управлению государственным и муниципальным долгом. Среди рыночных инструментов, используемых по управлению государственным и муниципальным долгом, наиболее распространены реструктуризация и рефинансирование задолженности, пролонгация долга.
Согласно Бюджетному кодексу РФ под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств (ст. 105 БК РФ).
Реструктуризация задолженности — один из основных методов управления государственным и муниципальным долгом, используя который должник добивается пересмотра первоначального графика погашения и обслуживания государственного и муниципального долга. В соответствии с новым графиком должнику предоставляется льготный период, в течение которого уплачиваются только проценты, и увеличивается срок погашения суммы основного долга. Реструктуризация задолженности может сопровождаться списанием части суммы основного долга, консолидацией ранее выпущенных долговых обязательств — изменением (чаще принудительным) условий займов, связанных с их сроками, как правило, увеличением сроков
285
обращения выпущенных займов путем перевода текущих обязательств и краткосрочных займов в долгосрочные. Реструктуризация задолженности используется преимущественно как метод управления в ситуации долгового кризиса. В результате реструктуризации появляются дополнительные финансовые ресурсы для обеспечения экономического роста и погашения государственного долга в будущем, однако одновременно ограничивается доступ к источникам финансовых ресурсов, особенно к международным финансовым рынкам.
Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Сумма расходов на обслуживание реструктуризируемого долга не включается в объем расходов на обслуживание долгового обязательства в текущем финансовом году, если указанная сумма включается в общий объем реструктуризируемых обязательств.
В отличие от реструктуризации пролонгация государственного и муниципального долга означает продление срока действия обязательства и проводится в целях облегчения выплаты долга (среди инструментов, используемых по управлению государственным долгом, в бюджетном законодательстве нет такой формы).
Рефинансирование задолженности — погашение старой задолженности путем принятия новых обязательств (среди инструментов, используемых по управлению государственным долгом, в бюджетном законодательстве нет такой формы). По отношению к государственным займам иногда используется термин рефундирование государственного долга.
Применяют три основных способа рефинансирования государственных заимствований:
1)
министерства финансов (в отдельных странах —
казначейст
ва) с согласия держателей обязательств
проводят замену обяза
тельств с истекшими сроками погашения на новые, по сумме экви
валентные погашаемым;
2)
министерства финансов (в отдельных странах —
казначейст
ва) осуществляют досрочные операции по
замене одних обяза
тельств на другие с более длительными сроками
погашения;
3)
министерства финансов (в отдельных странах —
казначейст
ва) организуют размещение (продажу) новых
облигаций и с помо
щью вырученных средств погашают облигации с
истекшими срока
ми погашения.
Министерство финансов РФ использует все перечисленные способы работы с долговыми обязательствами.
Стратегическое управление государственным долгом в Российской Федерации осуществляется Федеральным Собранием, а также законодательными органами власти субъектов РФ, представительными органами
286
местного самоуправления посредством принятия проектов законов и решений, касающихся стратегии управления долговыми обязательствами, подготовленных исполнительными органами власти всех уровней, а Президент РФ и руководители региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления отклоняют или подписывают их.
Оперативное управление государственным и муниципальным долгом в России осуществляют Правительство РФ, Министерство финансов РФ, а также Центральный Банк РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина РФ.
Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 101) управление государственным и муниципальным долгом осуществляется следующим образом:
•
управление государственным долгом Российской
Федерации
осуществляется Правительством РФ либо
уполномоченным
им Министерством финансов РФ;
•
управление государственным долгом субъекта РФ
осуществ
ляется высшим исполнительным органом
государственной
власти субъекта РФ либо финансовым органом
субъекта РФ
в соответствии с законом субъекта РФ;
•
управление муниципальным долгом осуществляется испол
нительно-распорядительным органом
муниципального обра
зования (местной администрации) в соответствии с уставом
муниципального образования.
Единая система управления государственным долгом Российской Федерации изложена в постановлении Правительства РФ от 4 ìàðòà 1997 ã. ¹ 245.
Долговые обязательства Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета.
Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией.
Субъект РФ не несет ответственности по долговым обязательствам Российской Федерации, иных субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим субъектом РФ.
Муниципальное образование не несет ответственности по долговым обязательствам Российской Федерации, субъектов РФ и иных муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим муниципальным образованием.
287
Предельный объем заимствований субъектов РФ, муниципальных заимствований в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита бюджета и (или) погашение долговых обязательств бюджета.
Предельный объем государственного долга субъекта РФ, муниципального долга на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливается законом (решением) о бюджете в рамках установленных Бюджетным кодексом РФ ограничений.
Предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъектов РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
Предельный объем муниципального долга не должен превышать утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 Наверх ↑