Контрольные тесты Выберите правильные ответы (утверждения)
1. Финансы ...
а) объективно необходимы;
б) субъективны по своей природе;
в) порождаются деятельностью государства.
2. Отношения, характеризующие финансы как экономическую
катего
рию, рассматриваются как...
а) регулируемые государством;
б) регулируемые субъектами финансовых отношений;
в) распределительные.
3. По каким признакам финансовые отношения можно отличить от
денежных?
а) опосредованы правовыми
актами, регулирующими денеж
ные отношения;
б) государство определяет
субъектам финансовых отношений
пропорции обмена, его условия;
в) субъекты финансовых отношений сами определяют
пропор
ции обмена, его условия.
4. Какое
из определений финансов наиболее полно и точно характеризует
их социально-экономическую сущность в
рыночной экономике?
а) финансы — это
экономические отношения, связанные с фор
мированием, распределением и
использованием централизо
ванных фондов денежных средств для выполнения
функций го
сударства;
б) финансы — это
экономические отношения, связанные с фор
мированием, распределением и
использованием централизо
ванных и децентрализованных фондов
денежных средств в це
лях выполнения функций государства и стоящих перед ним за
дач и обеспечения условий расширенного
воспроизводства;
в) финансы — это
экономические отношения, связанные с фор
мированием, распределением и
использованием фондов денеж
ных средств для обеспечения условий
расширенного воспроиз
водства.
5. Какие функции выполняют финансы?
а) фискальную;
б) распределительную;
в) контрольную.
39
6. Финансовые отношения в сфере финансов экономических
субъектов
сгруппированы по...
а) отраслевому признаку;
б) организационно-правовым формам;
в) методам хозяйствования.
7. Качественное воздействие
финансов на общественное производство
характеризуется...
а) методами формирования бюджетов разного уровня;
б) использованием налоговых льгот;
в) объемами мобилизуемых и
распределяемых финансовых ресур
сов.
8. Количественное влияние
финансов на общественное производство
характеризуется...
а) методами исчисления налогов;
б) объемом изымаемых у
экономических субъектов финансовых
ресурсов;
в) финансовыми льготами экономических субъектов.
9. Признаки, позволяющие выделить финансовые ресурсы в
составе
денежных средств, — это...
а) принадлежность субъекту
хозяйствования или субъекту вла
сти;
б) направления использования денежных средств;
в) форма собственности.
10. Под финансовой системой страны понимается...
а) совокупность различных
сфер или звеньев финансовых отноше
ний, каждая из которых характеризуется особенностями в форми
ровании, распределении и использовании фондов денежных
средств, различной ролью в общественном
воспроизводстве;
б) денежные отношения,
складывающиеся у органов государст
венной власти и местного
самоуправления с юридическими и
физическими лицами по поводу
перераспределения националь
ного дохода (частично и национального богатства) в связи с не
обходимостью удовлетворения
экономических, социальных и
политических интересов общества и его
граждан;
в) основанная на
экономических отношениях и государственном
устройстве страны совокупность
бюджетов всех ее государст
венных и административно-территориальных
образований, объ
единенных на основе определенных принципов
и имеющих
между собой установленные законом
взаимоотношения.
11. Сферы финансовой системы страны — это...
а) финансы индивидуальных предпринимателей;
б) государственные и муниципальные финансы;
в) финансы организаций различных форм собственности.
12. Какие звенья финансовой системы Российской Федерации
относят
ся к общегосударственным финансам?
а) федеральный бюджет;
40
б) бюджеты субъектов РФ;
в) финансы некоммерческих организаций.
13. Звенья финансовой системы в сфере финансов экономических
субъектов (при группировке финансовых
отношений по методам хозяй
ствования) — это финансы...
а) государственных внебюджетных фондов;
б) некоммерческих организаций;
в) коммерческих организаций.
14. Основное финансовое равенство гласит:
а) сумма групп первичных
доходов равна величине националь
ного дохода;
б) вторичные доходы
формируют конечные пропорции исполь
зования национального дохода;
в) сумма первичных доходов
равна сумме конечных доходов с
учетом сбережений.
Глава
Современная система управления
финансами. Финансовый контроль
Основные понятия
Управление финансами Финансовый контроль
Система управления финансами Государственный финансовый кон-
Органы управления финансами троль
Финансовый аппарат Негосударственный финансовый
Финансовые органы контроль
Финансовые службы и отделы ор- Органы государственного финан-
ганизаций сового контроля
2.1. Современная система управления финансами
Управление финансами: понятие, объекты и субъекты управления, функции
Управление финансами — это сознательное воздействие органов законодательной и исполнительной власти на финансы страны в целом и ее территорий, хозяйствующих субъектов, а также финансовые процессы, финансовую деятельность в целях достижения и поддержки макроэкономической сбалансированности, финансовой устойчивости экономики, финансового обеспечения решаемых экономических и социальных задач.
Система управления финансами в современной рыночной экономике представляет собой взаимоувязанный комплекс мер, инструментов, а также финансовых институтов, обеспечивающих стабильное и эффективное функционирование финансовой системы в целом и ее отдельных звеньев, способствующих развитию реального сектора экономики и решению назревших социальных проблем.
В соответствии со структурой финансовой системы управление финансами по видам объектов управления подразделяют:
• управление финансами федеральных органов власти страны;
• управление финансами субъектов федерации;
• управление финансами муниципальных образований;
•
управление финансами хозяйствующих субъектов
(финансо
вый менеджмент).
42
Управление финансами осуществляется с использованием административно-распорядительных и экономических методов.
В управлении финансами выделяются объекты, субъекты и инструменты управления.
К объектам управления финансами относят сферы финансовых отношений: государственные финансы (бюджеты разных уровней, государственные внебюджетные социальные фонды, государственный кредит, фондовый рынок), страхование, местные финансы (бюджеты муниципальных образований, местные внебюджетные фонды), финансы коммерческих и некоммерческих организаций, финансы государственных и муниципальных унитарных предприятий.
Субъектами управления финансами является совокупность организационных структур власти, которые регулируют и контролируют финансовые процессы в экономике (законодательные органы, принимающие законы о финансах, финансовой деятельности, и исполнительные органы, направляющие, регулирующие и контролирующие финансовые процессы на общегосударственном, региональном и местном уровнях, а также финансовый аппарат в коммерческих и некоммерческих организациях).
Инструментом управления финансами служит финансовый механизм, являющийся составной частью хозяйственного механизма. Он представляет собой совокупность видов и методов организации финансовых отношений и используется для оказания воздействия на экономику и социальную сферу, проведения единой финансовой политики государства. Финансовый механизм нацелен на решение конкретных задач и достижение реального эффекта, удовлетворение потребностей общества. Структура финансового механизма сложна в связи с разнообразием финансовых отношений. Выделяют три основные группы, отражающие экономическое содержание финансов: государственные и муниципальные финансы, финансы организаций разных организационно-правовых форм, включая и страховые организации, финансы домохозяйств.
В структуре финансового механизма выделяют такие функциональные звенья, как мобилизация финансовых ресурсов, финансирование, стимулирование и др. Финансовый механизм приводит в движение финансовые ресурсы, воздействует на общественное производство через финансовое обеспечение и финансовое регулирование.
Построение финансового механизма осуществляется в соответствии с финансовой политикой и нормами финансового права, отраженными в финансовом законодательстве.
Управление финансами выполняет следующие функции:
• финансовый анализ;
• финансовое прогнозирование;
43
•
планирование финансовых ресурсов и финансовой деятель
ности;
• оперативное регулирование финансов;
• контроль за состоянием финансов.
Финансовый анализ проводится в целях формирования информации для принятия управленческих решений в области финансов исходя из сложившейся ситуации.
Финансовое прогнозирование выявляет ожидаемую в перспективе картину состояния финансовых ресурсов, является предпосылкой финансового планирования.
Планирование финансовых ресурсов связано с установлением параметров финансовой системы, величины и источников финансовых ресурсов, каналов их расходования, уровня их дефицитности.
Оперативное регулирование финансов осуществляется как реакция на сложившуюся ситуацию в целях перераспределения и изменения целевой направленности финансовых ресурсов в свете новых задач. Оперативное управление финансами возложено на финансовый аппарат — министерство финансов, местные финансовые органы, финансовые службы предприятий.
Контроль за состоянием финансов создает обратную связь в цепи управления, предоставляя органам управления необходимую информацию о соблюдении законов, норм и правил формирования и использования финансов.
Управление финансами тесно связано с управлением кредитом, с функционированием банковской системы, так как кредиты служат важнейшим источником финансовых ресурсов.
Органы управления финансами в Российской Федерации
В Российской Федерации управление финансами осуществляется аппаратом управления финансами, под которым понимается совокупность всех организационных структур, осуществляющих управление финансами.
Структура аппарата управления финансами в Российской Федерации по уровням управления следующая (см. Приложение 3).
На общегосударственном уровне аппарат управления финансами представлен:
•
комитетами и комиссиями в Государственной
Думе и Совете
Федерации;
• аппаратом Президента РФ;
•
федеральными министерствами, руководство
которыми осу
ществляет Правительство РФ;
44
•
федеральными службами и федеральными агентствами, ру
ководство которыми осуществляет
Правительство РФ (Фе
деральная служба по финансовым рынкам, Федеральная та
моженная служба);
• Центральным банком РФ;
•
федеральными службами и федеральными
агентствами, под
ведомственными федеральным министерствам: Министерст
ву финансов РФ (Федеральная налоговая
служба, Федераль
ная служба страхового надзора, Федеральная
служба финан
сово-бюджетного надзора, Федеральное
казначейство); Ми
нистерству здравоохранения и социального
развития РФ.
Важнейшее направление деятельности руководящих органов управления финансами — выработка и осуществление государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере бюджетной, налоговой, таможенной, страховой, социальной, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, других сфер в направлении обеспечения стратегических целей развития страны: повышения благосостояния населения и уменьшения бедности на основе динамичного и устойчивого экономического роста, усиления политической и экономической роли России в мировом сообществе.
На уровне субъекта РФ аппарат управления финансовой системой включает комиссию по бюджету и финансам в законодательном (представительном) органе и структуры исполнительной власти, подобные тем, что есть на федеральном уровне федеральных органов исполнительной власти.
Органы законодательной власти субъектов РФ рассматривают и утверждают законы в области финансов в рамках своей компетенции:
•
о введении региональных налогов и сборов в
соответствии с
перечнем, установленным Налоговым кодексом РФ;
•
о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый
год и
плановый период;
• отчет об исполнении бюджета субъекта РФ;
•
о бюджете территориального фонда
обязательного медицин
ского страхования на очередной финансовый год
и плано
вый период;
•
отчет об исполнении бюджета территориального
фонда обя
зательного медицинского страхования;
•
о мерах государственной финансовой поддержки организа
ций и отраслей региональной экономики и др.
Органы исполнительной власти субъектов РФ ответственны за:
• выработку финансовой политики региона;
45
• составление проекта бюджета субъекта РФ;
• организацию его исполнения;
•
разработку программ государственной
финансовой поддерж
ки отдельных отраслей и организаций региона;
• осуществление государственных заимствований
субъектом РФ.
Кроме того, законодательные и исполнительные органы власти
субъектов РФ имеют право законодательной инициативы по федеральным законам, в том числе и в области финансов.
В соответствии со ст. 77 Конституции РФ субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему региональных органов государственной власти на основе общих принципов, определенных федеральным законодательством.
Принципиально такая же, как и на субъектном уровне, схема аппарата управления финансами на местном (муниципальном) уровне.
Представительные органы местного самоуправления принимают решения об утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении, а также принимают решения по другим финансовым вопросам, относящимся к ведению органов местного самоуправления.
Исполнительные органы местного самоуправления ответственны за разработку муниципальной финансовой политики, в том числе долговой, составление проекта и исполнение утвержденного местного бюджета, а также составление отчета об исполнении бюджета муниципального образования. Как правило, в составе исполнительных органов местного самоуправления действуют местные финансовые или финансово-казначейские органы.
Право на формирование и исполнение местных бюджетов муниципальными образованиями гарантировано ст. 132 Конституции РФ.
Управление финансами в коммерческих организациях осуществляется высшими органами управления (например, для акционерных обществ это собрание акционеров), которые определяют финансовую стратегию организации, утверждают финансовые планы, отчеты об их исполнении. Непосредственно финансовыми потоками управляет руководство организации (совет директоров, генеральный директор) и специально созданные финансовые службы, которые разрабатывают проекты финансовых планов, принимают решения о размещении финансовых ресурсов в различные виды активов, осуществляют взаимодействие с финансово-кредитными организациями. Для коммерческих организаций, входящих в состав финансово-промышленных групп, большое значение в управлении финансами имеют решения, принимаемые головной компанией этой группы. То же касается крупных холдингов, не зарегистрированных как финансово-промышленные группы.
Состав органов управления финансами в некоммерческих организациях определяется их организационно-правовыми формами и видом дея-
46
тельности. Решения по финансовым вопросам в некоммерческих организациях принимают руководители таких организаций, могут принимать специально созданные попечительские советы, ревизионные комиссии и тд.
Наибольшую специфику управления финансами по сравнению с другими некоммерческими организациями имеют бюджетные учреждения. Финансовые планы — сметы доходов и расходов бюджетных учреждений — утверждают главные распорядители и распорядители бюджетных средств, от решения которых во многом зависит финансовое состояние учреждения и которые фактически определяют структуру расходования бюджетных средств учреждениями, принимают решения о возможности получения дополнительного финансирования за счет сдачи государственного и муниципального имущества в аренду, а также утверждают сметы доходов и расходов от предпринимательской и приносящей доходы деятельности. Большую роль в управлении финансами бюджетных учреждений и других некоммерческих организаций играют бухгалтерии, которые разрабатывают проекты смет, ведут бухгалтерский учет и составляют отчетность об исполнении смет доходов и расходов. Бюджетные учреждения могут обслуживаться централизованными бухгалтериями, создаваемыми при органе государственной власти или органе местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией РФ общее управление финансами в Российской Федерации осуществляют высшие законодательные органы власти.
Управление финансами осуществляется Федеральным Собранием в процессе:
•
рассмотрения и принятия законов о налогах,
сборах и обя
зательных платежах;
•
рассмотрения и утверждения Федерального закона
«О феде
ральном бюджете Российской Федерации на
очередной фи
нансовый год» и утверждении отчета о его
исполнении;
•
установления предельного размера
государственного внут
реннего и внешнего долга страны.
Важное место в управлении финансами занимают Президент РФ и Правительство РФ.
В области управления финансами Президент РФ осуществляет следующие функции:
•
вносит в Государственную Думу законопроекты
по финан
сово-бюджетным вопросам;
• подписывает и обнародует федеральные законы;
•
обращается к Федеральному Собранию с ежегодным
бюджет
ным посланием о бюджетной политике государства
на очеред
ной финансовый год и среднесрочную перспективу;
•
издает указы и распоряжения, затрагивающие
организацию
финансовых отношений в стране. Указы и
распоряжения
47
•
использует средства резервного фонда, предусмотренного в
федеральном бюджете на финансирование
непредвиденных
расходов, а также дополнительных расходов, предусмотрен
ных указами Президента РФ;
•
назначает с согласия Государственной Думы
Председателя
Правительства РФ;
•
имеет право председательствовать на
заседаниях Правитель
ства Российской Федерации;
• принимает решение об отставке Правительства РФ;
•
представляет Государственной Думе кандидатуру
для назна
чения на должность Председателя Центрального
банка РФ;
ставит перед Государственной Думой вопрос об
освобожде
нии от должности Председателя Центрального
банка;
•
назначает на должность и освобождает от
должности замес
тителей Председателя Правительства РФ, федеральных ми
нистров.
Правительство РФ в области управления финансами выполняет следующие функции:
•
разрабатывает, представляет Государственной Думе феде
ральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представ
ляет Государственной Думе отчет об исполнении федераль
ного бюджета;
•
обеспечивает проведение в Российской Федерации
единой
финансовой, кредитной и денежной политики;
•
обеспечивает проведение в Российской Федерации
единой
государственной политики в области культуры, науки, об
разования, здравоохранения, социального обеспечения,
экологии;
•
издает постановления и распоряжения по текущим
финан
совым вопросам и обеспечивает их исполнение;
•
организует, регулирует, контролирует и
координирует дея
тельность по оперативному государственному управлению
финансами в Российской Федерации.
Оперативное управление финансами в Российской Федерации осуществляют финансовые органы Российской Федерации — звенья единой системы государственного управления финансами России.
Финансовые органы Российской Федерации включают (см. Приложение 4):
• Министерство финансов РФ;
•
финансовые органы в субъектах РФ (министерства
финан
сов республик в составе Российской Федерации; финансо
вые управления, департаменты и другие органы управления
48
• финансовые органы муниципальных образований
(муници
пальных районов, городских округов, внутригородских му
ниципальных образований городов федерального
значения
Москвы и Санкт-Петербурга, городских и сельских поселе
ний).
Финансовые органы Российской Федерации действуют на единых принципах финансово-бюджетного планирования и финансирования. Координацию их деятельности осуществляет Министерство финансов РФ путем разработки и реализации стратегических направлений единой государственной финансовой политики, установления единых форм учета и отчетности по кассовому исполнению федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, издания методических указаний, инструкций и других документов по вопросам организации работы финансовых органов и выполнения ими своих функций.
Министерство финансов РФ функционирует в соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 (в действующей редакции), является федеральным органом исполнительной власти и осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности; бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности; производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней; таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств; инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии; организации и проведения лотерей; производства и оборота защищенной полиграфической продукции; финансового обеспечения государственной службы; противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Министерство финансов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении служб, а также контроль за исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.
Министерство финансов Российской Федерации осуществляет следующие полномочия:
• вносит в Правительство РФ проекты федеральных
законов,
нормативно-правовых актов и другие документы по вопро-
49
• принимает нормативные правовые акты по вопросам в
уста
новленной сфере деятельности
Министерства и подведомст
венных федеральных служб.
Для выполнения задач и функций, возложенных на Министерство финансов, в структуре его центрального аппарата созданы следующие подразделения: административный департамент; департамент управления делами и контроля; департамент бюджетной политики и методологии; департамент бюджетной политики в отраслях экономики; департамент бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки; департамент бюджетной политики в сфере государственной военной и правоохранительной службы и государственного оборонного заказа; департамент межбюджетных отношений; департамент международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов; департамент налоговой и таможенно-тарифной политики; департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности; департамент финансовой политики; правовой департамент.
В составе администраций субъектов РФ создаются финансовые органы:
•
министерства финансов в республиках, а также
в некоторых
краях и областях;
• департаменты финансов;
• комитеты по финансам и бюджету;
• финансовые управления.
Их функции сходны с функциями Министерства финансов РФ, но в пределах компетенции исполнительных органов власти субъектов РФ.
Финансовые органы субъектов РФ в отличие от финансовых органов, функционирующих в условиях административно-командной системы управления, непосредственно не подчиняются Министерству финансов РФ. Тем не менее они представляют отчет об исполнении своих бюджетов в Минфин РФ и в координации с ним проводят кадровую работу и работу по информатизации управления финансами.
Финансовые органы в субъектах РФ осуществляют на территории субъектов РФ управление финансами.
В зависимости от установленной организационной структуры органов управления финансовые органы возглавляются министром, начальником департамента или управления, которые назначаются высшим должностным лицом субъекта РФ.
Основные задачи, решаемые финансовыми органами субъектов РФ, следующие:
50
•
формирование проекта бюджета субъекта РФ и представле
ние его администрации субъекта РФ;
•
обеспечение исполнения бюджета субъекта РФ,
составление
отчета об исполнении бюджета и представление его админи
страции субъекта РФ и Министерству финансов
РФ;
•
организация и осуществление контроля за
исполнением
бюджета субъекта РФ, целевым, рациональным и результа
тивным использованием бюджетных средств;
•
разработка предложений по увеличению
доходной базы бюджета
и изысканию дополнительных финансовых
ресурсов;
•
разработка и реализация единой финансовой
политики ад
министрации субъекта РФ;
•
обеспечение устойчивости финансовой системы
региона и
ее активного воздействия на ускорение социально-
экономического развития, повышение
эффективности хо
зяйствования на территории субъекта
РФ.
Финансовые органы в субъектах РФ финансируются за счет регионального бюджета.
В составе многих региональных финансовых органов созданы собственные территориальные казначейства для осуществления учетно-контрольных функций по исполнению региональных бюджетов в соответствии с действующим бюджетным законодательством. Вместе с тем, Конституцией РФ (ст. 78) предусмотрена возможность передачи части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти органам субъектов РФ, и наоборот. Именно на этом основании Бюджетным кодексом РФ (ст. 168) предусмотрена возможность привлечения органов федерального казначейства к исполнению региональных бюджетов, средства которых находятся в собственности субъектов РФ и не подпадают в перечень федеральных полномочий. Исполнение бюджета субъекта РФ, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда обеспечивается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Организация исполнения бюджета возлагается на финансовый орган. Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством. По соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения регионального бюджета, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ могут быть переданы исполнительным государственной власти субъекта РФ при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов
51
бюджета субъекта РФ и наличия в его собственности (пользовании, управлении) необходимого для их осуществления имущества.
Финансовые органы муниципальных образований обеспечивают (в рамках предоставленных полномочий) проведение единой государственной финансовой политики и осуществляют общее руководство финансовыми ресурсами на территории муниципального образования, действуют в соответствии с положениями, утвержденными главой администрации муниципального образования. Возглавляются заведующими (начальниками), назначенными главами администрации муниципальных образований по согласованию с финансовыми органами вышестоящих органов власти.
К основным задачам финансовых органов муниципальных образований относятся:
•
составление проекта бюджета и представление его админи
страции муниципального образования;
•
исполнение бюджета муниципального образования, состав
ление отчета об исполнении бюджета и
представление его
администрации муниципального
образования и администра
ции субъекта РФ;
•
организация и осуществление контроля за
исполнением бюдже
та муниципального образования, целевым, рациональным;
• результативным использованием бюджетных средств;
•
разработка предложений по увеличению
доходной базы бюджета
и изысканию дополнительных финансовых
ресурсов.
Финансовые органы муниципальных образований финансируются за счет бюджета муниципального образования.
Финансовые службы и отделы организаций. Финансовую службу составляют работники, группа в планово-финансовом отделе, финансовый отдел, управление или любое другое структурное подразделение, на которое возложены функции управления финансами (денежными потоками).
Финансовый отдел является самостоятельным структурным подразделением организации (предприятия) и подчиняется непосредственно заместителю директора по экономическим вопросам.
Основными задачами финансовой службы (отдела) на предприятии являются:
•
выработка финансовой политики предприятия,
цель которой —
построение эффективной системы управления
финансами,
направленной на достижение стратегических и тактических
целей деятельности предприятия;
•
организация финансовой деятельности предприятия, на
правленная на обеспечение финансовыми
ресурсами зада
ний плана, сохранности и эффективного
использования ос
новных фондов и оборотных средств, трудовых и финансо-
52
В состав финансовой службы (отдела) могут входить подразделения (сектор, бюро, группа) финансово-кредитного планирования, анализа финансово-хозяйственной деятельности, организации расчетов с поставщиками, инкассации, кассовых операций и т.д. Структуру и штаты утверждает директор предприятия в соответствии с типовыми структурами аппарата управления и нормативами численности специалистов и служащих с учетом объемов работы и особенностей производства.
Управление финансами в зарубежных странах
В ведущих зарубежных странах управление финансами находится в ведении высших законодательных органов власти — парламентов. В США — это двухпалатный конгресс, в ФРГ — двухпалатный парламент со сроком полномочий 4 года, в Великобритании — двухпалатный парламент, во Франции — двухпалатный парламент, в Австралии — двухпалатный федеральный парламент, в Австрии — двухпалатный парламент, избираемый на 4 года, в Индии — президент и двухпалатный парламент, в Канаде — двухпалатный парламент и т.п.
Парламенты имеют две палаты — нижнюю и верхнюю. Двумя палатами принимаются все основные финансовые законы, и прежде всего рассматривается и утверждается закон о федеральном бюджете (или бюджете центрального правительства) на очередной финансовый год и подписываются главой государства.
Парламенты также утверждают законы о налогах, отчеты об исполнении федерального бюджета (или бюджета центрального правительства), устанавливают предельный размер (лимит) государственного долга.
Непосредственное управление финансами находится в ведении финансового аппарата, главное звено которого — министерство финансов. Главными функциями министерства финансов является разработка финансовой и налоговой политики государства, политики в области государственных расходов, проведение контроля за соблюдением финансовых законов. Министерство финансов составляет законопроект о федеральном бюджете (или бюджете центрального правительства) на очередной финансовый год и организует исполнение утвержденного высшими законодательными органами власти и подписанного главой государства федерального бюд-
53
жета (или бюджета центрального правительства). Важное подразделение министерства финансов — управление внутренних займов и государственного долга. Оно ведает эмиссией государственных ценных бумаг, выплатой по ним процентов и погашением государственного долга.
В каждой стране имеются особенности в управлении финансами. Так, в США помимо Министерства финансов имеется Административно-бюджетное управление при президенте, которое составляет расходную часть федерального бюджета. В ФРГ управление финансами также возложено на федеральное министерство финансов. Во Франции управление финансами возложено на Министерство экономики, финансов и бюджета. В Великобритании управление финансами осуществляет в основном Министерство финансов, именуемое Казначейством.
Важное значение в управлении финансами принадлежит специализированным органам финансового контроля, которые независимы от правительства и подотчетны парламенту.
В США — это Главное контрольно-ревизионное управление, созданное в соответствии с Законом о бюджете и отчетности от 10 июня 1921 г. В его функции входят: толкование финансовых нормативных актов; контроль за законностью и эффективностью операций, проводимых правительственными ведомствами; оказание помощи Конгрессу, его комитетам и конгрессменам; контроль за выполнением отдельных платежных операций; установление правил ведения финансовых операций и отчетности в федеральных учреждениях. Фактически деятельность Главного контрольно-ревизионного управления сводится к ежегодным проверкам состояния финансов федеральных ведомств и составлению документов и рекомендаций президенту и конгрессу на основе проведения проверок.
В ФРГ контрольные функции в сфере финансов находятся в ведении Федеральной счетной палаты. Наиболее сложные дела передаются в суды, которые специализируются на финансовых спорах и нарушениях, связанных со злоупотреблением государственными средствами.
Во Франции контроль за исполнением бюджета всеми государственными органами в центре и на местах осуществляет Счетная палата, которая представляет собой судебный орган, состоящий из несменяемых магистров.
В Великобритании специальным органом финансового контроля является Управление государственного контроля, созданное еще в 1866 г. Возглавляет его генеральный контролер — ревизор, который назначается правительством пожизненно и может быть смещен только по решению обеих палат парламента. Полномочия контрольного органа Великобритании более ограниченны, чем в США.
54
В частности, он не имеет права толковать финансовые нормативные акты, не может вмешиваться в оперативную деятельность финансовых служб правительственных ведомств. В обязанности Управления государственного контроля входит проверка законности финансовой деятельности правительственных ведомств, а также эффективности и целесообразности расходования ими государственных средств. Управление обязано информировать парламент о результатах таких проверок.
Управление финансами членов федерации и местных органов власти в федеративных государствах и финансами местных органов власти в унитарных государствах осуществляют финансово-бюджетные советы, которые составляют проекты бюджетов и организуют их исполнение.
Управление финансами частных национальных и транснациональных корпораций в странах с развитой рыночной экономикой (финансовый менеджмент) осуществляют финансовые управления и финансовые менеджеры.
Структура финансовых управлений национальных и транснациональных корпораций соответствует организационно-правовой форме акционерных обществ.
Основная задача финансового менеджмента по мобилизации и использованию денежных фондов корпораций состоит в максимизации реальных пассивов и активов корпораций.
Важное значение имеют следующие кардинальные вопросы финансового менеджмента.
1.
Планирование и прогнозирование финансовой
стороны деятель
ности корпораций. Финансовое управление корпорации разрабатывает
финансовые планы, которые представляют собой
прогнозы объема про
изводства и реализации продукции, развития научно-технического про
гресса, внедрения новых управленческих
решений и финансовых ресур
сов их обеспечения на год и на пять лет.
Такие финансовые планы оп
ределяются для каждого подразделения
корпорации, т.е. для отдельных
фирм в рамках корпорации и для отдельных
отраслевых управлений
(департаментов) внутри одной фирмы. Главные
показатели в процессе
финансового планирования: объем реализации
продукции, прибыль,
капитальные вложения.
2.
Принятие наиболее целесообразных решений в процессе ин
вестирования крупных средств. В успешно
функционирующей кор
порации быстро растет объем реализации
продукции, что требует
новых инвестиций на расширение производства
(приобретение
оборудования, проведение НИОКР и
т.д.). Финансовый менеджер
должен определить оптимальные темпы
роста объема реализации,
структуру привлекаемых средств,
методы их мобилизации, способы
инвестирования — за счет кредитов
банков или путем выпуска соб-
55
ственных акций и облигаций; в случае банковского кредита — долгосрочный.
3.
Координация финансовой деятельности
корпорации со всеми
ее службами. Например, решения в области
маркетинга влияют на
объем реализации, что в свою очередь оказывает
воздействие на
размер прибыли и инвестиций.
4.
Проведение крупных операций на финансовом рынке по мо
билизации дополнительных капиталов, реализации
собственных
акций и облигаций.
2.2. Финансовый контроль в Российской Федерации
Сущность и задачи финансового контроля
Финансовый контроль — законодательно регламентированная деятельность специально созданных учреждений контроля и контролеров (аудиторов) за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов, а также за целесообразностью и эффективностью их финансовых операций.
Финансовый контроль составляет неотъемлемую часть процесса управления финансами и обусловлен важнейшими функциями финансов: распределительной и контрольной. Процесс распределения и перераспределения стоимости валового внутреннего продукта должен сопровождаться контролем денежных потоков в экономике. Назначение финансового контроля — отслеживать стоимостные пропорции распределения валового внутреннего продукта.
Финансовый контроль не ограничивается только правовой и количественной сторонами финансовой деятельности экономических субъектов, но имеет и аналитический аспект.
Исторически финансовый контроль возник как государственный в связи с необходимостью контроля за расходованием средств из государственной казны. По мере эволюции финансовых отношений, создания бюджетной и налоговой систем, углубления финансовых взаимосвязей с появлением и развитием финансовых рынков и частных корпораций сфера применения финансового контроля постепенно расширялась. Помимо государственного финансового контроля, осуществляемого специально созданными контрольными органами исполнительной власти, возник парламентский финансовый контроль, а также аудиторский (негосударственный) финансовый контроль, осуществляемый на коммерческих началах.
56
Финансовый контроль как самостоятельная экономическая категория изучает производительные силы и производственные отношения на всех стадиях общественного воспроизводства (производство, распределение, обмен и потребление) для выявления противоречий и их регулирования государством. Таким образом, в предмет финансового контроля включаются все составные части процесса воспроизводства, а также законодательная и нормативная база, обеспечивающие функционирование экономики.
Контролируя производственные отношения и производительные силы в сфере производства, финансовый контроль определяет эффективность использования общественного труда как целесообразной деятельности человека, включающего собственно труд, предметы и средства труда, соответствие его действующему законодательству, нормативным правовым актам. В частности, проверяются финансовые отношения на федеральном, региональном и отраслевом уровнях.
На стадии процесса распределения общественного продукта задача финансового контроля заключается в проверке распределения на удовлетворение различных потребностей общества: возмещение потребленных в процессе производства средств и орудий производства; распределение и перераспределение вновь созданного продукта в соответствии с рыночными отношениями. Контролируются производственные отношения в части восстановления норм запасов средств труда и предметов труда, расходования средств на оплату затраченного живого труда в соответствии с его количеством и качеством, возобновления и пополнения общественных фондов накопления и потребления, отчисления средств бюджетам разного уровня, социальному страхованию. На стадии распределения общественного продукта предмет финансового контроля распространяется на все звенья финансов.
На стадии обмена общественного продукта, т.е. обращения товаров в условиях рыночных отношений, предмет финансового контроля включает договорные отношения (выполнение договоров поставок по сбыту, заготовкам и порядок расчетов за товары), удовлетворение покупательного спроса на средства материально-технического обеспечения народного хозяйства и населения на товары народного потребления путем насыщения рынка товарами. В товарном обмене проверяются натуральные и стоимостные показатели в процессе обмена. Следовательно, на стадии обмена контролируются все формы обращения общественного продукта в соответствии с рыночным регулированием экономики.
На завершающей стадии процесса воспроизводства — потреблении — финансовый контроль заключается в проверке операций, связанных в основном с производственным потреблением, т.е. во-
57
зобновлением и расширением производственных фондов и удовлетворением общественных потребностей.
На всех стадиях процесса воспроизводства финансовый контроль является средством выявления противоречий в целях их регулирования экономическими методами (налогообложением, кредитованием и др.).
Исходя из изложенного можно сформулировать предмет финансового контроля в широком смысле слова, т.е. с учетом охвата всех этапов воспроизводства и уровней управления, и в узком смысле слова, т.е. применительно к бюджетной системе как совокупности бюджетов разного уровня и бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов.
В первом случае предметом финансового контроля являются финансы субъектов экономики, отражающие производственные отношения в обществе, складывающиеся в процессе производства, распределения, обмена и потребления продуктов.
Во втором случае предметом финансового контроля являются средства федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований, а также средства бюджетов государственных внебюджетных фондов, и прежде всего социальных как на этапе их формирования, так и на этапах распределения и использования. Такой контроль называется государственным финансовым контролем.
Государственный финансовый контроль представляет собой систему специальных органов законодательной и исполнительной власти, методов и мероприятий по проверке законности, целесообразности и результативности образования, распределения и использования денежных фондов государства и местного самоуправления.
В системе финансового контроля государственный финансовый контроль занимает особое место. Он имеет более узкий спектр действия и распространяется, во-первых, на сферу формирования доходной части бюджетов всех уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов; во-вторых, на сферу расходования средств бюджетов разного уровня бюджетной системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Государственный финансовый контроль обеспечивает контроль за целевым и эффективным использованием государственных финансов, а также государственной и муниципальной собственности. Распространяется на министерства и ведомства, их территориальные управления, отвечающие за формирование доходной части федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований и на министерства и ведомства, их территориальные управления, использующие средства федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований, а также предприятия, организации, банки, которым предоставлены бюджетные средства на
58
безвозвратной и возвратной основах, или же имеющие какие-либо финансовые льготы (таможенные, налоговые, экспортно-импортные, др.).
Таким образом, государственный финансовый контроль распространяется на все каналы движения денежных ресурсов, так или иначе связанных с формированием государственных денежных ресурсов, полнотой и своевременностью поступления денежных средств, их целевым и результативным использованием.
Объектом государственного финансового контроля являются денежные отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу полной мобилизации бюджетных средств, перераспределения части национального дохода в территориальном, социальном и отраслевом разрезах и его эффективного использования в целях выполнения государством своих функций.
Субъектами контроля являются представительные и исполнительные органы власти разных уровней и созданные ими органы государственного (муниципального) контроля, специальный контрольно-ревизионный аппарат вышестоящих звеньев управления, бухгалтерия и другие функциональные службы предприятия (организации), а также органы вневедомственного контроля.
Главная цель государственного финансового контроля — максимизация поступления денежных средств в казну, недопущение их не целевого использования, эффективное использование финансовых ресурсов и получение наибольшей отдачи.
Основная задача государственного финансового контроля — обеспечение четкого соблюдения норм финансового права, предписывающих и устанавливающих порядок образования, распределения и использования средств федерального, региональных и местных бюджетов, внебюджетных фондов, ресурсов Центрального банка, средств государственных и муниципальных унитарных предприятий.
На уровне хозяйствующих субъектов государственный финансовый контроль приобретает черты финансово-хозяйственного контроля, т.е. он распространяется не только на чисто финансовую деятельность, но в определенных случаях и на хозяйственную, чтобы определить правильность исчисления налогов, эффективность производства и использования бюджетных средств.
Государственный контроль является завершающей стадией цикла государственного управления. Государственный финансовый контроль — функция государственного финансового управления производительными силами и производственными отношениями. Он состоит из двух этапов: описательного, связанного со сбором фактов и их первоначальной группировкой, и логико-аналитического, представляющего качественный анализ фактов и сочетающего качественные и количественные методы познания. Следовательно, финансовый
59
контроль включает в себя, с одной стороны, факты и данные опыта, а с другой — определенную систему знаний — теорию.
Государственный финансовый контроль распространяется на все каналы движения денежных ресурсов, так или иначе связанных с формированием государственных денежных ресурсов, полнотой и своевременностью поступления денежных средств и их целевым и результативным использованием.
Государственный финансовый контроль способствует обеспечению законности и рационального использования бюджетных средств, сохранности государственной и муниципальной собственности, вскрытию нарушений финансовой дисциплины. Однако финансовый контроль не следует сводить только к способу обеспечения законности в финансовой сфере. Требуется наличие обратных связей, выражающихся в активном содействии контроля более рациональному использованию финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системы. Этим целям служат укрепление режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей в учреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности.
Финансовый контроль выполняет жизненно важную роль в обеспечении практическими рекомендациями систем управления производством, распределением, обменом и потреблением. Выявляя диспропорции и негативные явления в обществе, он способствует их устранению и предупреждению повторения, рациональной организации производственных отношений и оптимальному использованию производительных сил.
Активная, творчески организуемая роль финансового контроля проявляется в его собственных функциях: выявлении отклонения; анализе причин отклонения; коррекции деятельности объекта контроля; превенции и правоохране.
Выявление отклонений включает в себя широкий спектр деятельности: установление отклонений в исполнении законов в части использования средств государственного бюджета; в формировании доходной части и использовании расходной части бюджета; в сфере финансовой деятельности министерств, ведомств, предприятий и организаций.
Анализ причин отклонений — это исследование фактов, определивших то или иное отклонение, установление персоналий, ответственных за отклонение.
Функция коррекции деятельности объекта контроля заключается в разработке предложений по устранению выявленных отклонений в процессе формирования и исполнения бюджета, а также процессе финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций.
60
Функция превенции (профилактики) — важной предпосылкой развития и основой укрепления эффективности контрольной деятельности является профилактическая работа для предупреждения правонарушений. Цель профилактики — выявление причин и условий совершения правонарушений и их последующее устранение в целях недопущения новых противоправных действий, снижения их уровня в обществе.
Функция правоохраны — контрольная деятельность органов государства является в значительной мере правоохранительной, хотя и не сводится только к ней. Как средство обеспечения законности эта функция направлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в нарушениях, и связана с привлечением к юридической ответственности, а также применением к этим субъектам мер государственного или общественного воздействия. По действующему законодательству не все контрольные органы полномочны самостоятельно привлекать к ответственности виновных лиц и ставить перед вышестоящими органами вопрос о привлечении нарушителей к административной ответственности, а перед судебно-следственными — о привлечении к уголовной ответственности.
Классификация финансового контроля. Принципы организации
Классификация контроля. Финансовый контроль можно классифицировать по разным критериям.
По субъектам проведения выделяют государственный и ведомственный, а также негосударственный (аудиторский и внутрихозяйственный) финансовый контроль.
По сфере финансовой деятельности различают контроль:
• бюджетный;
• налоговый;
• валютный;
• кредитный;
• страховой;
• инвестиционный;
• за денежной массой.
По форме проведения различают:
• предварительный финансовый контроль. Проводится до со
вершения финансовых операций и имеет важное
значение
для предупреждения финансовых
нарушений. Законодатель
ные (представительные) органы осуществляют предвари
тельный контроль в ходе обсуждения и утверждения проек
тов законов (решений) о бюджете и иных
проектов законов
(решений) по бюджетно-финансовым
вопросам;
61
•
текущий (оперативный) финансовый контроль.
Проводится
в момент совершения денежных сделок,
финансовых опера
ций, выдачи бюджетных ассигнований в
целях предупреж
дения возможных злоупотреблений при получении и расхо
довании средств, способствует соблюдению
финансовой
дисциплины и своевременности осуществления финансово-
денежных расчетов. Законодательные (представительные)
органы осуществляют текущий контроль в ходе рассмотре
ния отдельных вопросов исполнения бюджетов
на заседани
ях комитетов, комиссий, рабочих
групп законодательных
(представительных) органов в ходе
парламентских слушаний
и в связи с депутатскими запросами;
•
последующий финансовый контроль. Проводится путем ана
лиза и ревизии отчетной финансовой и бухгалтерской доку
ментации и предназначен для оценки результатов финансо
вой деятельности экономических субъектов.
Законодатель
ные (представительные) органы
осуществляют последующий
контроль в ходе рассмотрения и утверждения
отчетов об ис
полнении бюджетов.
Контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право законодательных (представительных) органов на:
•
получение от органов исполнительной власти,
местных ад
министраций муниципальных образований
необходимых со
проводительных материалов при утверждении
бюджета;
•
получение от финансовых органов оперативной
информа
ции об исполнении бюджетов;
• утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета;
•
создание собственных контрольных органов
(Счетная палата
РФ, контрольные палаты, иные органы
законодательных
(представительных) органов);
•
вынесение оценки деятельности органов, исполняющих
бюджеты.
Органы исполнительной власти, местные администрации муниципальных образований обязаны представлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам.
По методам проведения финансового контроля (приемам и способам его осуществления) различают:
•
проверки (по отдельным вопросам финансовой
деятельности и
намечаются меры по устранению выявленных
нарушений);
•
обследования (контроль более широкого спектра
финансо
вых и экономических показателей обследуемого
экономиче-
62
•
надзор (проводится контролирующими органами за
эконо
мическими субъектами, получившими лицензию на тот или
иной вид финансовой деятельности, за соблюдение ими ус
тановленных правил и нормативов.
Несоблюдение нормати
вов и установленных правил,
приводящее к риску банкрот
ства и ущемлению интересов клиентов, влечет за собой от
зыв лицензии);
•
анализ финансовой деятельности — детальное
изучение пе
риодической или годовой
финансово-бухгалтерской отчет
ности с целью общей оценки результатов
финансовой дея
тельности, финансовой устойчивости,
кредитоспособности и
эффективности использования финансовых
ресурсов как
собственных, так и заемных;
•
наблюдение (мониторинг) — постоянный контроль
со сто
роны кредитора за использованием выданной
ссуды и фи
нансовым состоянием клиента. Неэффективность использо
вания полученной ссуды и снижение ликвидности
баланса
могут привести к ужесточению условий кредитования, тре
бованию досрочного возврата ссуды;
•
ревизия — комплексное обследование
финансово-хозяйствен
ной деятельности экономического субъекта в целях провер
ки ее законности, достоверности и целесообразности хозяй
ственных и финансовых операций и их
эффективности. Ре
визии подвергается многосторонняя финансово-хозяйствен
ная деятельность на всех уровнях
хозяйственного управления.
Это вызывает необходимость четкой
классификации видов
ревизии (на полные и частичные, комплексные и тематиче
ские, плановые и внеплановые).
Основными задачами ревизий являются: проверка состояния производственной и финансово-хозяйственной деятельности организаций; анализ выполнения финансовых и хозяйственных планов; проверка соблюдения государственной дисциплины; обеспечение сохранности денежных средств и материальных ценностей, а также разработка предложений по дальнейшему улучшению работы, повышению эффективности рентабельности производства, достижению высокого технико-экономического уровня производства, осуществлению строжайшего режима экономии, предотвращению недостач, растрат и хищений материальных ценностей и денежных средств, упрощению структуры и удешевлению административно-управленческого аппарата, внесению в необходимых случаях изменений в действующие правила и инструкции.
Ревизия отличается от других методов контроля определенной периодичностью (не реже одного или двух раз в год). Результаты
63
ревизии оформляются актом, имеющим юридическое значение как источник доказательств в судебно-следственной практике.
Ревизия является важным средством вскрытия и предупреждения различных злоупотреблений, нарушений государственной и финансовой дисциплины, а также выявления и мобилизации внутрихозяйственных резервов.
Принципы организации контроля. Мировое сообщество на основе многолетнего опыта разработало основные принципы организации финансового контроля, к реализации которых стремится каждое современное цивилизованное государство. Эти принципы изложены в Лимской декларации ИНТОСАИ (международная организация высших контрольных органов, в которую входят 178 стран). Среди этих принципов такие универсальные, как независимость и объективность, компетентность и гласность.
Независимость контроля должна быть обеспечена финансовой самостоятельностью контролирующего органа, более длительными по сравнению с парламентскими сроками полномочий руководителей органов государственного контроля, а также их конституционным характером. Принцип независимости в российской практике устанавливает недопустимость какого-либо силового, материального или морального воздействия на субъект контроля.
Объективность и компетентность означают неукоснительное соблюдение контролерами действующего законодательства, высокий профессиональный уровень работы контролеров на основе строго установленных стандартов проведения ревизионной работы. Принцип объективности в российской практике предопределяет правильное, полное и объективное объяснение результатов контроля на основе сопоставления содержания проверенных фактов с законами, основными положениями, инструкциями и распоряжениями руководящих органов, регулирующими проверяемую деятельность и действия должностных лиц при ее выполнении.
Гласность — это постоянная связь государственных контролеров с общественностью и средствами массовой информации. Принцип гласности вытекает из сущности контроля, осуществляемого в интересах государства. Результаты контроля в Российской Федерации доводят до сведения персонала организации, чья деятельность проверялась, вышестоящих органов управления, а также в необходимых случаях — до средств массовой информации. Гласность результатов контроля и принятых по ним решений мобилизует на устранение выявленных отрицательных факторов и обеспечение успешного выполнения возложенных на них обязанностей, воспитывает их в духе соблюдения действующих законов и положений.
Результативность финансового контроля зависит от санкций, применяемых в отношении финансовых нарушений. Мировая
64
практика выделяет две сложившиеся модели финансового контроля: англосаксонскую и французскую.
В странах, приверженных англосаксонской модели, деятельность контрольного органа ограничена подготовкой отчета о проверке, ревизии. Вопрос о санкциях рассматривают административные и судебные органы.
В странах, где устоялась французская модель, контрольные органы исполняют и некоторые судебные функции: им дано право определять степень виновности лиц в финансовых нарушениях, а также требовать возмещение ущерба. Так, Счетная палата Франции по результатам проверки счетов государственной организации и в случае обнаружения недостачи либо перерасходования средств может вынести определение в отношении государственных чиновников, допустивших нарушение, которое одновременно является и исполнительным документом, дающим право на арест имущества государственного чиновника либо имущества его поручителей и правопреемников.
В Российской Федерации частично используется французская модель финансового контроля (Счетная палата, например, выполняет некоторые судебные функции).
Органы государственного финансового контроля
Принцип разделения власти, закрепленный в Конституции РФ и конституциях (уставах) субъектов РФ, предусматривает контроль финансовой деятельности органов исполнительной власти со стороны Президента РФ и органов представительной власти. Такой контроль осуществляется при принятии законов по финансовым вопросам, и прежде всего при рассмотрении и утверждении проектов федерального и территориальных бюджетов, государственных и местных внебюджетных фондов, а также утверждении отчетов об их исполнении.
Государственный финансовый контроль в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий возлагается на следующие органы финансового контроля (см. Приложение 5):
• Счетную палату РФ;
• Центральный банк РФ;
• Главное контрольное управление Президента РФ;
•
Правительство РФ, в том числе Министерство
финансов РФ
и его структурные подразделения (Федеральную налоговую
службу, Федеральную службу страхового
надзора, Федераль
ную службу финансово-бюджетного
надзора, Федеральную
службу по финансовому мониторингу,
Федеральное казна
чейство); Федеральную таможенную
службу; Федеральную
65
• финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
Счетная палата РФ — постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ и подотчетный ему. Счетная палата РФ создана в 1995 г. в соответствии со ст. 101, 102, и 103 Конституции РФ. Состав Счетной палаты и порядок ее деятельности определяются Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» (1995). В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата наделена организационной и функциональной независимостью.
К основным задачам Счетной палаты относятся: контроль за своевременным и полным исполнением доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных социальных фондов; проверка эффективности и целесообразности, а также целевого характера расходования государственных средств и федеральной собственности; финансовая экспертиза законопроектов, нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Кроме того, на Счетную палату возложены подготовка предложений по совершенствованию бюджетного процесса и регулярное представление Федеральному Собранию информации о ходе выполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Свою деятельность Счетная палата обязана осуществлять, руководствуясь принципами законности, объективности, независимости и гласности. Работу Счетной палаты возглавляет коллегия Счетной палаты, формируемая обеими палатами Федерального Собрания. В ее состав входят: председатель Счетной палаты, заместитель председателя и 12 аудиторов Счетной палаты. Председатель палаты и половина ее аудиторов назначаются Государственной Думой; заместитель председателя и другая половина аудиторов — Советом Федерации. Председатель, его заместитель и аудиторы Счетной палаты назначаются сроком на 6 лет. Аудиторы Счетной палаты в соответствии с законом самостоятельно, в пределах своей компетенции, решают вопросы организации деятельности по возглавляемым ими направлениям и несут ответственность за ее результаты. Председатель, его заместитель и аудиторы Счетной палаты имеют гарантии профессиональной независимости. Основа аппарата Счетной палаты — его инспекторы, непосредственно осуществляющие контрольные мероприятия.
66
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды. Осуществлять контрольные проверки органов местного самоуправления, предприятий, организаций, банков, страховых компаний, их союзов, ассоциаций и объединений независимо от видов и форм собственности, а также общественных объединений и негосударственных некоммерческих организаций Счетная палата имеет право лишь в случаях, если те получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную (государственную) собственность, либо управляют ею, имеют предоставленные федеральными органами или федеральным законодательством налоговые, таможенные или иные льготы и преимущества. Основные формы контроля, проводимого Счетной палатой, — тематические проверки и ревизии.
По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата имеет право принять несколько решений.
Во-первых, она может направить руководителям проверяемых органов, учреждений, предприятий и организаций представления для принятия ими мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении действующего законодательства и бесхозяйственности. Представление Счетной палаты должно быть рассмотрено в установленный ею срок, и о принятых мерах Счетной палате должно быть сообщено незамедлительно.
Во-вторых, в случаях выявления при контрольных проверках нарушений, наносящих государству прямой, непосредственный ущерб и требующих безотлагательного пресечения, Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых организаций, предприятий и учреждений обязательные для исполнения предписания. Предписание может быть направлено и при умышленном или систематическим несоблюдении порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, при создании препятствий для проведения контрольных мероприятий. Обжалование предписания производится в судебном порядке. Отменить предписание может только коллегия Счетной палаты РФ.
В-третьих, в случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний коллегии Счетная палата имеет право по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных или расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, организаций и учреждений.
Во всех случаях выявления в процессе контрольного мероприятия хищения государственных денежных или материальных средств,
67
а также иных злоупотреблений Счетная палата обязана незамедлительно передать материалы проверки или ревизии в правоохранительные органы.
Счетная палата РФ является членом международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ), ЕвроСАИ (Европейской организации высших контрольных органов), АзоСАИ (Азиатской организации высших контрольных органов).
Центральный банк РФ (Банк России) — главный банк страны, эмиссионный центр Российской Федерации, орган денежно-кредитного регулирования, банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций, проведения валютной политики страны, государственного валютного регулирования и валютного контроля, координации, регулирования и лицензирования расчетных, в том числе клиринговых систем.
Основные цели деятельности Банка России — защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.
Банк России, являясь юридическим лицом, занимает особое положение в системе властных структур Российской Федерации. В пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ и федеральными законами, он относительно независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления не имеют право вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий. Относительная независимость Банка России обеспечивается неделимостью и неотчуждаемостью уставного капитала и иного имущества, находящихся в федеральной собственности; самоокупаемостью (осуществлением расходов за счет собственных доходов); освобождением от ответственности по обязательствам государства (за исключением случаев, когда банк и государство принимает на себя такие обязательства); нахождением в распоряжении банка особого инструментария регулирования денежно-кредитной системы, свободой выбора конкретных форм и методов регулирования в рамках полномочий банка; предоставлением банку права издавать нормативные акты, обязательные для государственных органов власти и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц; лишением членов Совета директоров Банка права быть депутатами Государственной Думы и членами (депутатами) Совета Федерации, депутатами других уровней представительной власти, а также членами Правительства РФ. Кроме того,
68
они не могут состоять в политических партиях, занимать должности в общественно-политических и религиозных организациях.
Банк России в рамках закона открыт для конструктивного взаимодействия с ветвями власти. Совместно с Правительством РФ он разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику.
При Банке России образован Национальный банковский Совет, состоящий из представителей палат Федерального Собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ, Банка России, кредитных организаций, а также экспертов. Высшим органом управления Банка России является Совет директоров — коллегиальный орган, в состав которого входят Председатель Банка России и 12 членов Совета директоров, работающих в Банке.
Банку России предоставлены широкие полномочия в области регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций. При этом он руководствуется целью поддержания стабильности банковской системы и защиты интересов вкладчиков и кредиторов. Банк выдает и отзывает лицензии на ведение банковской деятельности, назначает временную администрацию в так называемые проблемные банки, устанавливает обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и предоставления бухгалтерской и статистической отчетности. В целях обеспечения устойчивости кредитных организаций, а также сложившейся мировой практики и требований международных надзорных органов Банк вправе устанавливать им обязательные нормативы, контролировать их выполнение, проводить инспекционные проверки деятельности банков на местах, а также применять к банкам санкции, вплоть до отзыва лицензии.
В рамках процедур упреждающего характера Банк вправе применять к кредитным организациям следующие меры: направление требований об осуществлении ими мер по финансовому оздоровлению при наличии оснований, предусмотренных Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; введение моратория на удовлетворение требований кредиторов кредитной организации на срок не более трех месяцев; направление требования реорганизации кредитной организации. Если арбитражным судом кредитная организация признается банкротом и по ней открывается конкурсное производство, Банк вносит запись об этом в Книгу государственной регистрации кредитных организаций.
Президент РФ в соответствии с наделенными полномочиями (п. 3 ст. 115 Конституции РФ) осуществляет государственный финансовый контроль, функции которого выполняет Главное контрольное управление Президента РФ (через центральный аппарат и региональные структуры).
69
Главное контрольное управление Президента РФ создано указом Президента РФ от 24 мая 1994 г. Как структурное подразделение Администрации Президента РФ, оно подчиняется непосредственно Президенту, но при этом взаимодействует со всеми органами государственной исполнительной власти. Среди его функций:
•
контроль над деятельностью органов контроля и
надзора
при федеральных органах исполнительной
власти, подразде
лений администрации Президента, органов исполнительной
власти субъектов РФ;
• рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических лиц.
Правительство РФ выполняет функции государственного финансового контроля: разрабатывает, реализует и контролирует в пределах своих полномочий налоговую, финансовую, кредитную и денежную политику, контролирует процесс разработки и исполнения федерального бюджета, принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг. Оно контролирует и регулирует финансовую деятельность федеральных министерств и ведомств, направляет деятельность подведомственных ему органов финансового контроля.
С 1996 г. при Правительстве РФ действует Межведомственный Совет по государственному финансовому контролю в целях координации контроля над государственными средствами. В Совет входят председатель ЦБ РФ, руководитель Федерального казначейства, финансово-контрольных органов. В работе Совета могут принимать участие представители Генеральной прокуратуры и силовых структур. Возглавляет Совет министр финансов.
Важнейшее место в системе финансового контроля со стороны Правительства РФ занимает Министерство финансов РФ, которое непосредственно контролирует осуществление финансовой политики органами исполнительной власти. Все структурные подразделения Минфина РФ в той или иной форме контролируют финансовые отношения.
Согласно Положению о Министерстве финансов РФ, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 (в действующей редакции), на Министерство финансов РФ возложено проведение в пределах его компетенции предварительного, текущего и последующего государственного финансового контроля.
Прежде всего Министерство финансов осуществляет финансовый контроль в ходе разработки проекта федерального бюджета; контролирует поступление и расходование бюджетных средств и средств федеральных внебюджетных фондов; участвует в проведении валютного контроля; контролирует направление и использование государственных инвестиций, выделяемых на основе решений Правительства РФ.
70
Большую роль в проведении финансового контроля играет осуществляемое Министерством финансов РФ методическое руководство организацией бухгалтерского учета в стране, а также проведение аттестации по аудиту и лицензированию аудиторской деятельности (кроме аудита банков).
Контрольные полномочия Министерства финансов РФ распространяются на финансовые средства только на федеральном уровне. Бюджетное законодательство предусматривает финансовую самостоятельность субъектов РФ и органов местного самоуправления. Они сами несут ответственность за формирование и использование своих бюджетов и средств внебюджетных фондов.
Бюджетный кодекс устанавливает, что финансовый контроль, осуществляемый органами государственной исполнительной власти федерального и субфедерального уровней, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований, осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований или уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.
Формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований устанавливаются Бюджетным кодексом РФ, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора находится в ведении Министерства финансов РФ. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Эта федеральная служба осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, субсидий и бюджетных кредитов.
71
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
Федеральное казначейство — федеральная служба в ведении Минфина РФ.
Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.
Федеральное казначейство осуществляет контроль за:
•
непревышением лимитами бюджетных
обязательств, распре
деленных главными распорядителями (распорядителями)
средств федерального бюджета между
нижестоящими распо
рядителями и получателями средств
федерального бюджета,
утвержденных им лимитов бюджетных
обязательств;
•
непревышением бюджетными ассигнованиями,
распределенны
ми главными администраторами источников
финансирования
дефицита федерального бюджета между
администраторами ис
точников финансирования дефицита федерального
бюджета, ут
вержденных им бюджетных ассигнований;
•
непревышением кассовыми расходами, осуществляемыми
получателями средств федерального бюджета,
доведенных
им лимитов бюджетных обязательств и (или)
бюджетных ас
сигнований;
•
непревышением кассовыми выплатами,
осуществляемыми ад
министраторами источников финансирования дефицита феде
рального бюджета, доведенных им бюджетных
ассигнований;
•
соответствием содержания проводимой операции
коду бюд
жетной классификации Российской Федерации, указанному
в платежном документе, представленном в Федеральное ка
значейство получателем средств федерального
бюджета;
•
наличием у получателя средств федерального
бюджета доку
ментов, подтверждающих в соответствии с
порядком санк
ционирования расходов, установленным Министерством
финансов РФ, возникновение у него денежных обязательств.
На Федеральную таможенную службу возложен контроль за соблюдением налогового, таможенного и валютного законодательства
72 Отредактировал и опубликовал на сайте ■ г RESSI ( HERSON )
при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации. Находится в ведении Правительства РФ.
Главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами.
Главные распорядители бюджетных средств вправе проводить проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств и государственных (муниципальных) унитарных предприятий.
Главные администраторы доходов бюджета осуществляют финансовый контроль за подведомственными администраторами доходов бюджета по осуществлению ими функций администрирования доходов.
Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета осуществляют финансовый контроль за осуществлением подведомственными администраторами источников финансирования дефицита бюджета кассовых выплат из бюджета по погашению источников финансирования дефицита бюджета.
Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета вправе проводить проверки подведомственных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.
Контрольные и финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.
Органы исполнительной власти (органы местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита, осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.
Негосударственный финансовый контроль
С развитием рыночной экономики в Российской Федерации повышается роль финансового контроля, проводимого на основе российских законов, но без непосредственного участия государст-
73
венных контролирующих органов — негосударственного финансового контроля.
К негосударственному относятся следующие виды финансового контроля:
• внутрифирменный (корпоративный);
•
контроль со стороны коммерческих банков за организация
ми-клиентами;
• аудиторский контроль.
Внутрифирменный {корпоративный) финансовый контроль осуществляется экономическими службами самого предприятия, фирмы, корпорации — бухгалтерией, финансовым отделом, службой финансового менеджмента и прочими — за финансами своего предприятия, его филиалов и дочерних структур. Службы внутреннего контроля контролируют эффективность и целесообразность денежных затрат, как собственных, так и заемных средств; анализируют и сопоставляют фактические финансовые результаты с прогнозируемыми; оценивают финансовые результаты от инвестиционных проектов; контролируют финансовое состояние предприятия. Внутренний контроль сопровождает весь процесс инвестирования капитала.
Коммерческие банки по закону обязаны контролировать соблюдение предприятиями-клиентами установленного государством порядка ведения расчетно-кассовых операций и валютного законодательства. В случае предоставления ссуды банк контролирует использование выданной ссуды, платежеспособность клиента и ликвидность его баланса для оценки вероятности возврата ссуды с причитающимися процентами в установленный срок. Такой контроль со стороны банка — важный элемент управления кредитным риском.
Аудиторский контроль — новый вид финансового контроля, появившийся в России в конце 1980-х годов в целях осуществления независимой экспертизы финансовой отчетности частных коммерческих структур. Основные задачи аудиторского контроля: установление достоверности бухгалтерской и финансовой отчетности; контроль соблюдения российского законодательства при совершении тех или иных финансовых и хозяйственных операций; проверка платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств проверяемых экономических субъектов.
Аудиторские службы могут оказывать и другие услуги: постановку и ведение бухгалтерского учета; составление бухгалтерской отчетности и деклараций о доходах; анализ и прогнозирование финансово-хозяйственной деятельности; обучение работников бухгалтерских служб и консультирование в вопросах законодательства; проработку и реализацию рекомендаций, полученных от различных контролирующих органов.
74
Аудиторская проверка может быть обязательной и инициативной.
Инициативная проверка осуществляется по предложению самого экономического субъекта.
Обязательная проверка проводится в установленном порядке во всех случаях, предусмотренных постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. Обязательной аудиторской проверке подлежат все кредитные организации, включая Центральный банк РФ, страховые компании, биржи, внебюджетные фонды, создаваемые за счет обязательных отчислений, благотворительные фонды, все предприятия, созданные в форме открытого акционерного общества, независимо от числа акционеров и размера уставного капитала, а также предприятия, имеющие в уставном капитале долю, принадлежащую иностранным инвесторам.
Ежегодному аудиторскому контролю подлежат также предприятия, за исключением государственных и муниципальных, отдельные показатели деятельности которых превышают критерии, установленные законодательством. Обязательная аудиторская проверка может быть проведена и по поручению государственных органов — прокуратуры, казначейства, налоговой службы. Уклонение юридического лица от проведения обязательной аудиторской проверки либо препятствование ее проведению влекут за собой взыскание штрафа по решению суда.
Аудиторские проверки могут проводить как отдельные аудиторы, прошедшие государственную аттестацию и зарегистрированные в качестве предпринимателей-аудиторов, так и аудиторские фирмы, в том числе и иностранные, которые могут иметь любую организационно-правовую форму, предусмотренную российским законодательством, кроме открытого акционерного общества. Организация проведения аттестации в России возложена на Министерство финансов РФ (общий аудит, аудит страховых организаций, аудит бирж, внебюджетных фондов и инвестиционных институтов) и Банк России (банковский аудит). После получения лицензии на право осуществления аудиторской деятельности такие компании и граждане включаются в государственный реестр аудиторов и аудиторских фирм. Аудиторские фирмы и аудиторы не могут одновременно заниматься какой-либо другой предпринимательской деятельностью.
Все аудиторские услуги платные. Отношения аудиторской фирмы с клиентами, как правило, оформляются договором с оплатой услуг по договорным ценам. Если аудиторская проверка проводится на основе поручения судебных органов при наличии уголовного дела, принятого к производству, или дела, подведомственного арбитражному суду, аудиторские услуги оплачиваются за счет проверяемой организации по тарифам, установленным Правительством
75
РФ, а в случае финансовой несостоятельности — из средств федерального бюджета (бюджета соответствующей территории) с последующим возмещением из имущества проверяемой организации, признанной судом банкротом.
В соответствии с Временными правилами аудиторской деятельности в Российской Федерации, утвержденными указом Президента РФ от 23 декабря 1993 г., результат аудиторской проверки оформляется как заключение аудитора или аудиторской фирмы. Этот документ имеет юридическую силу для всех юридических и физических лиц, государственных и судебных органов. Различают четыре вида заключения:
1)
заключение без замечаний — аудитор
подтверждает достовер
ность показателей финансовой и бухгалтерской
отчетности;
2)
заключение с замечаниями (оговорками),
свидетельствующее
не только об общем положительном мнении
аудитора о достовер
ности отчетности, но и о наличии отдельных
упущений, которые
указаны в аналитическом разделе заключения;
3)
отрицательное заключение — составляется в тех
случаях, ко
гда, по мнению аудитора, бухгалтерская
отчетность на предприятии
не соответствует требованиям законодательства,
а финансовая от
четность недостоверна и не дает представления
о реальном состоя
нии финансов на предприятии.
Отказ от заключения возможен в том случае, если аудитору не была предоставлена возможность получить необходимую информацию о проверяемом объекте.
Сфера действия аудиторского контроля в России расширяется по мере становления и развития рыночных отношений, одновременно повышаются требования к качеству аудита и профессиональному уровню аудиторов.
Контрольные тесты
Выберите правильные ответы (утверждения)
1. Структура финансового аппарата на
общегосударственном уровне
представлена...
а) комитетами и комиссиями
в Государственной Думе и Совете
Федерации;
б) аппаратом Президента РФ;
в) Счетной палатой РФ.
2. Государственные органы
управления финансами в Российской Феде
рации — это...
а) Министерство финансов РФ;
б) кредитные организации;
в) финансовые органы субъекта РФ.
3. В системе управления
государственными финансами Правительство
РФ реализует следующие задачи:
76
а) представляет в
Государственную Думу РФ проект Федерального
бюджета;
б) обеспечивает проведение в
Российской Федерации единой фи
нансовой политики;
в) осуществляет оперативный финансовый контроль.
4. Функциональные элементы управления финансами — это...
а) финансовое планирование;
б) органы управления финансами;
в) финансовый контроль.
5. Приведите в соответствие органы и их функции:
1 — Налоговые ин- а) исполняют федеральный бюджет, со-
спекции ставляют отчет об его исполнении;
2 — Министерство б) проводит экспертизу отчетов об испол-
финансов РФ нении федерального бюджета;
3 — Счетная палата в) осуществляет контроль за
своевремен-
РФ ностью и полнотой внесения налогов и
сборов в бюджет.
6. Функции Президента РФ:
а) подписание и обнародование
закона о федеральном бюджете
на соответствующий год;
б) принятие или отклонение
закона о федеральном бюджете на
очередной финансовый год и плановый период;
в) утверждение отчета об исполнении бюджета.
7. Функции Государственной Думы РФ:
а) составление отчета об исполнении федерального бюджета;
б) составление проекта федерального бюджета;
в) разработка программы государственных заимствований;
г) утверждение отчета об исполнении федерального бюджета;
д) рассмотрение и утверждение федерального бюджета;
е) принятие финансового законодательства.
8. Полномочия Министерства финансов РФ:
а) рассмотрение и
утверждение закона о федеральном бюджете на
очередной финансовый год и плановый период;
б) разработка программ государственных заимствований;
в) составление проекта федерального бюджета.
9. Основные вопросы
финансового контроля, осуществляемого Счет
ной палатой РФ:
а) экспертиза проектов
бюджетного и финансового законодатель
ства;
б) исполнение органами
финансового контроля федеральных ор
ганов исполнительной власти, органов
государственной власти
субъектов РФ, органов местного
самоуправления законодатель
ства Российской Федерации о
финансово-бюджетном контроле
и надзоре;
в) контроль за исполнением закона о федеральном бюджете.
10. Функции министра финансов РФ:
а) устанавливает количество заместителей министра и их назначает;
77
б) вносит в Правительство РФ
проекты федеральных законов,
нормативных правовых актов Президента
РФ и Правительства
РФ и другие документы, по которым
требуется решение Прави
тельства РФ;
в) распределяет обязанности
между подведомственными Мини
стерству финансов РФ федеральными
службами.
11. Собственные функции финансового контроля — это...
а) коррекция деятельности объекта контроля;
б) правоохрана;
в) контроль за состоянием финансов.
12. Универсальные принципы
организации финансового контроля, из
ложенные в Лимской декларации ИНТОСАИ:
а) независимость;
б) объективность;
в) системность.
Глава 3
Финансовая политика.
Финансовое планирование
и прогнозирование
Основные понятия
Финансовая политика Финансовая политика государства Бюджетная политика Фискальная политика Налоговая политика Социальная политика Инвестиционная политика Финансовая политика предприятия Финансовый механизм Классификация финансового механизма
Структурные элементы финансового механизма
Финансовое прогнозирование Финансовое планирование Методы финансового планирования и прогнозирования Перспективный финансовый план Баланс финансовых ресурсов Бюджет
Баланс доходов и расходов Смета доходов и расходов
3.1. Финансовая политика
Содержание, значение, принципы формирования финансовой политики государства
Финансовая политика — основополагающий элемент в системе управления финансами как на макро-, так и на микроэкономическом уровнях. При организации финансовых отношений по распределению, перераспределению и использованию валового внутреннего продукта и национального дохода государство определяет главные цели и задачи, стоящие перед обществом и соответственно перед финансовой системой страны, всеми ее сферами и звеньями.
Финансовая политика — это определение целей и задач, на решение которых направляется процесс формирования, распределения и перераспределения валового внутреннего продукта для обеспечения финансовыми ресурсами непрерывного воспроизводственного процесса и решения отдельных социальных, экономических и политических задач общества.
Главная цель финансовой политики состоит в создании финансовых условий для социально-экономического развития общества, повышения уровня и качества жизни населения. Достижение этой цели возможно лишь при эффективности конкретных форм распре-
79
деления, перераспределения и использования имеющихся финансовых ресурсов общества и финансового потенциала государства.
Государство в лице органов законодательной (представительной) и исполнительной власти является главным субъектом проводимой финансовой политики. Оно разрабатывает стратегию основных направлений финансового развития на перспективу, определяет тактику действий на предстоящий период, определяет средства и пути достижения стратегических задач. Субъектами финансовой политики являются также органы местного самоуправления, организации разных форм собственности.
Объектами финансовой политики являются денежные отношения по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств во всех сферах и звеньях финансовой системы.
Финансовая стратегия — долговременный курс финансовой политики, рассчитанный на длительную перспективу и предусматривающий решение, как правило, крупномасштабных задач.
Финансовая тактика — методы решения финансовых задач на важнейших участках финансовой стратегии.
Стратегия и тактика финансовой политики взаимосвязаны.
В глобальном плане общими принципами формирования финансовой политики государства являются:
•
выработка научно-обоснованной концепции
развития фи
нансов. Она формируется на основе анализа состояния эко
номики, перспектив ее стабилизации и развития производи
тельных сил и производственных отношений,
развития по
требностей народного хозяйства и
населения страны в фи
нансовых ресурсах. Целью
научно-обоснованной концепции
развития финансов является наиболее
полная мобилизация
финансовых ресурсов, необходимых для
удовлетворения по
требностей развития общества. Она
предусматривает созда
ние благоприятных условий для развития промышленного и
сельскохозяйственного производства,
непроизводственной
сферы и предпринимательской
деятельности;
•
концентрация части финансовых ресурсов в
централизован
ных фондах государства. Формирование централизованных
фондов денежных средств государства
осуществляется в целях
обеспечения финансирования расходов на содержание органов
государственной власти, армии,
судебно-исполнительных орга
нов, учреждений образования,
здравоохранения, культуры, а
также накопления средств на строительство объектов обще
государственного и оборонного значения. Формирование
централизованных фондов денежных средств государства
происходит как на стадии первичного распределения нацио
нального дохода (в форме косвенных налогов), так и в ходе
80
•
определение основных направлений
использования финан
совых ресурсов государства. Целью выработки
основных на
правлений является наиболее эффективное
использование
ресурсов путем распределения их прежде всего
в приоритет
ные сферы, а также в социальную сферу.
Достижение наи
больших результатов при наименьших
финансовых затратах
остается первостепенной задачей как для
государства в це
лом, так и для каждого хозяйствующего
субъекта;
•
осуществление практических действий, направленных на
достижение поставленных целей, определение финансового
воздействия на развитие экономики.
Таким образом, государственная финансовая политика — это часть социально-экономической политики государства по обеспечению сбалансированного роста финансовых ресурсов во всех звеньях финансовой системы страны.
Игнорирование необходимости сбалансированного роста финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях финансовой системы, как показывает мировой опыт, ведет к деградации самой финансовой системы, упадку и развалу экономики.
Результативность государственной финансовой политики тем выше, чем больше она учитывает потребности общественного развития, интересы всех слоев и групп общества, конкретно-исторические условия и особенности жизни. Являясь главным субъектом проводимой финансовой политики, государство разрабатывает стратегию основных направлений финансового развития на перспективу, определяет тактику действий на предстоящий период, определяет средства и пути достижения стратегических задач.
Финансовая политика России на современном этапе социально-экономического развития
Финансовая политика — это особая сфера деятельности Президента и Правительства РФ, направленная на мобилизацию финансовых ресурсов общества, их рациональное распределение и перераспределение, эффективное использование для финансового обеспечения реализации программы социально-экономического развития страны.
Современная финансовая политика является составной частью социально-экономической политики Российской Федерации, основные цели и задачи которой разрабатываются и реализуются го-
81
сударственными органами исполнительной власти во главе с Президентом РФ и утверждаются законодательными органами власти в ходе рассмотрения и утверждения федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также при разработке, принятии решения о бюджете муниципального образования и его реализации органами местного самоуправления на очередной финансовый год и плановый период.
Финансовая политика Российской Федерации определяется положениями Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и ежегодными бюджетными посланиями Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу».
Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.
Концепция разработана в соответствии с поручением Президента РФ по итогам заседания Государственного совета РФ, состоявшегося 21 èþëÿ 2006 ã.
Цель разработки Концепции — определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе (2008—2020 гг.) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе.
В соответствии с Концепцией Правительством РФ (Министерством экономического развития) в августе 2008 г. разработаны параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020—2030 года (приложение к Концепции).
Рассмотрим основные сценарии развития Российской Федерации в долгосрочной перспективе.
В предстоящий период развитие экономики будет определяться следующими основными тенденциями:
•
адаптацией к изменению динамики мировой
экономики и
спроса на углеводороды;
•
усилением зависимости платежного баланса и
экономиче
ского роста от притока иностранного капитала
и состояния
инвестиционного климата;
•
исчерпанием имеющихся технологических заделов
в ряде
высокотехнологичных отраслей экономики при усилении
потребности в активизации инновационно-инвестиционной
компоненты роста;
•
необходимостью преодоления ограничений в
инфраструк
турных отраслях (электроэнергетике,
транспортной);
82
•
начавшимся сокращением населения в
трудоспособном воз
расте в сочетании с усилением дефицита
квалифицирован
ных рабочих и инженерных кадров;
•
усилением конкуренции как на внутренних, так
и на внеш
них рынках при значительном сокращении ценовых конку
рентных преимуществ из-за опережающего роста
заработной
платы, энергетических издержек и укрепления курса рубля.
С учетом этих тенденций основные варианты долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации определяются степенью реализации следующих ключевых факторов:
•
степенью развития и реализации сравнительных
преиму
ществ российской экономики в энергетике,
науке и образо
вании, высоких технологиях и других сферах;
•
динамикой развития институтов, определяющих
предприни
мательскую и инвестиционную активность и
конкуренто
способность компаний;
•
интенсивностью инновационного обновления
обрабатывающих
производств и динамикой производительности
труда;
•
динамикой развития транспортной и
энергетической инфра
структуры;
•
интенсивностью повышения качества
человеческого капита
ла и формирования среднего класса;
• интеграцией евроазиатского экономического пространства.
В зависимости от степени реализации этих факторов выделяются три качественно отличных сценария социально-экономического развития в долгосрочной перспективе — инерционного, энергосырьевого и инновационного развития.
Сценарий инерционного развития характеризуется сохранением доминирования энергосырьевого комплекса в экономике при резком замедлении роста добычи и экспорта углеводородов и отставании в развитии транспортной и энергетической инфраструктуры. Среднегодовые темпы роста ВВП в 2011—2020 годах не превысят 4%.
Сценарий энергосырьевого развития опирается на наиболее полное использование конкурентных преимуществ России в энергетическом секторе, устойчивое наращивание экспорта сырья и повышение глубины его переработки, модернизацию транспортной инфраструктуры страны. Экономика может развиваться с темпом 5— 6% â ãîä.
В сценарии инновационного развития наряду с использованием конкурентных преимуществ в энергосырьевом секторе предполагается резкое повышение эффективности человеческого капитала и развитие высоко- и среднетехнологичных производств. Российская экономика выходит на траекторию устойчивого роста с темпом около 6,5% в год.
83
Основные преимущества инновационного сценария в динамике экономического роста и доходов населения по сравнению с энергосырьевым проявляются после 2015—2018 г. В то же время уже в среднесрочной перспективе инновационный сценарий отличается от энергосырьевого качественными параметрами экономического и социального развития, особенно в сфере развития человеческого потенциала.
Во всех сценариях приняты одинаковые внешнеэкономические условия — динамичный рост мировой экономики при сбалансированном соотношении тенденций глобализации и регионализации. Ожидается долгосрочный период высоких темпов роста мировой экономики (около 4% в год) с возможной конъюнктурной паузой в 2011—2012 гг. Во всех основных вариантах предполагается, что цена на нефть марки «Urals» после достижения минимума в 2011 г. (88 долл. за баррель) начнет повышаться в меру роста инфляции и достигнет 97 долл. в 2015 г., 116 долл. в 2020 г. и 136 долл. в 2025 г.
Третий, инновационный сценарий отличается повышенной устойчивостью к возможному падению мировых цен на нефть и сырьевые товары, а также к общему ухудшению мировой динамики и усилению глобальных торговых и финансовых дисбалансов.
В рамках первого и второго сценариев предполагается снижение численности населения до 140 млн человек к 2020 г. и 137 млн человек в 2030 г. при ограниченных масштабах иммиграции. В третьем инновационном сценарии допускается, что активная демографическая политика сможет переломить негативные демографические тенденции на рубеже 2012—2015 гг. и способствовать повышению численности населения до 146 млн человек к 2030 г.
Во всех сценариях предполагается проведение институциональных преобразований, направленных на развитие конкуренции, защиту прав собственности и экономических свобод, улучшение инвестиционного климата. В то же время в рамках второго и особенно третьего сценариев предполагается проведение активной политики повышения конкурентоспособности, более интенсивное развитие экономических и социальных институтов, снижение административных барьеров в экономике, что приведет к улучшению инвестиционного климата, диверсификации экономики, повышении темпов и качества экономического роста.
Основные характеристики указанных сценариев развития представлены в табл. 3.1.
84
Таблица 3.1. Основные характеристики сценариев экономического развития
Показатель |
Сценарий |
||
Инерционный |
Энергосырьевой |
Инновационный |
|
Инфраструктурные ограничения |
Не преодолеваются |
Преодоление энергетических барьеров роста и ограничений, связанных с транспортной инфраструктурой |
|
Конкурентные преимущества |
Утрата ценовых преимуществ |
Утрата ценовых преимуществ Используется потенциал нефтегазового сектора и транзитный |
Рост технологической конкурентоспособности и снижение энергоемкости |
Изменение структуры экономики |
Сохранение доминирования сырьевого сектора Опережающий рост импорта |
Закрепление доминирования сырьевого сектора Развитие энергоемких производств Рост импорта товаров и технологий |
Диверсификация экономики Рост доли высокотехнологичных отраслей и экономики знаний |
Социальное развитие |
Стагнация социальной сферы Сохранение высокого уровня дифференциации по доходам Доля среднего класса менее трети |
Частичная модернизация социальной сферы Усиление дифференциации по доходам, низкая доступность социальных услуг Доля среднего класса менее половины |
Рост инвестиций в человека и НИ-ОКР Снижение дифференциации по доходам Доля среднего класса превысит половину населения |
Региональный аспект |
Сохранение региональной дифференциации |
Рост регионального неравенства при формировании новых энергосырьевых кластеров на Урале, в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке |
Сокращение регионального неравенства Формирование новых центров инновационного развития, в том числе в Поволжье, на Урале и в Сибири |
85
Окончание табл. 3.1
Показатель |
Сценарий |
||
Инерционный |
Энергосырьевой |
Инновационный |
|
Место в мировой экономике |
Зависимость от импорта товаров и технологий Периферийная экономика |
Усиление зависимости от конъюнктуры сырьевых рынков и импорта товаров и технологий Энергетическая сверхдержава. Развитие преимущественно двусторонних отношений и дистанцирование от глубоких форм интеграции |
Специализация на рынках высокотехнологичной продукции Реализация потенциала многосторонней интеграции и создание сильного евразийского регионального объединения |
Инновационный сценарий — целевой для экономической политики, поскольку только он в полной мере позволяет реализовать стратегические ориентиры развития России.
Инновационный социально ориентированный тип экономического развития. Особенность перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития состоит в том, что России предстоит одновременно решать задачи и догоняющего, и опережающего развития. В условиях глобальной конкуренции и открытой экономики невозможно достичь уровня развитых стран по показателям благосостояния и эффективности, не обеспечивая опережающего развития тех секторов российской экономики, которые определяют ее специализацию в мировой системе хозяйствования и позволяют в максимальной степени реализовать национальные конкурентные преимущества.
Одна из проблем сложившейся модели экономического роста заключается в том, что увеличение доходов населения, опережающее темпы роста валового внутреннего продукта, сопровождается усилением экономической дифференциации.
Поэтому переход от экспортно-сырьевой к инновационной модели экономического роста связан и с формированием нового механизма социального развития, основанного на сбалансированности предпринимательской свободы, социальной справедливости и национальной конкурентоспособности.
Такой подход требует реализации комплекса взаимоувязанных по ресурсам, срокам и этапам преобразований по следующим направлениям.
86
1. Развитие человеческого потенциала. С одной стороны, это требует создания благоприятных условий для развития способностей каждого человека, улучшения условий жизни российских граждан и качества социальной среды, с другой — повышения конкурентоспособности человеческого капитала и обеспечивающих его социальных секторов экономики. Будут достигнуты следующие результаты:
•
преодоление негативных демографических
тенденций, ста
билизация численности населения и создание
условий для
ее роста, повышение качества жизни
населения;
•
формирование условий для устойчивого
повышения заработной
платы, соответствующего темпам роста
производительности тру
да и качеству рабочей силы, создание
эффективных механизмов
регулирования рынка труда, обеспечивающих сочетание конку
ренции на рынке труда с партнерскими
отношениями работни
ков, работодателей и государства;
•
повышение зависимости размера трудовых пенсий
от зара
ботной платы, повышение размера пенсий с
учетом разви
тия добровольных накопительных пенсионных сбережений
до уровня, обеспечивающего достойную жизнь
пенсионеров;
•
обеспечение возможности получения
качественного образо
вания и медицинской помощи, доступа к
национальным и
мировым культурным ценностям, безопасности и
правопо
рядка, благоприятных условий для реализации
экономиче
ской и социальной инициативы;
•
переход от системы массового образования,
характерной для
индустриальной экономики, к необходимому для
создания
инновационной социально ориентированной экономики не
прерывному индивидуализированному образованию
для
всех, развитие образования, неразрывно связанного с миро
вой фундаментальной наукой, ориентированного на форми
рование творческой социально ответственной
личности;
•
обеспечение населения доступным и
качественным жильем,
создание комфортной городской среды для
человека и эффек
тивного жилищно-коммунального хозяйства, формирование
гибкой системы расселения населения,
учитывающей многооб
разие региональных и национальных укладов
жизни;
•
создание эффективной адресной системы
поддержки лиц,
относящихся к категории бедных, и
предоставления соци
альных услуг для пожилых людей, инвалидов и
детей;
•
создание экономических условий сохранения и
умножения
культурных и духовных ценностей российского
народа;
•
обеспечение качества и доступности услуг в
сфере туризма,
физической культуры и спорта;
87
•
улучшение качества окружающей среды и
экологических ус
ловий жизни человека;
• снижение уровня преступности;
•
обеспечение высокой профессиональной и
территориальной
мобильности трудовых ресурсов, формирование профессио
нальной культуры, ценностных ориентиров в сфере труда и
предпринимательской деятельности.
2. Создание
высококонкурентной институциональной среды, сти
мулирующей предпринимательскую активность и привлечение ка
питала в экономику, в том числе:
•
создание и развитие конкурентных рынков,
последователь
ная демонополизация экономики;
•
отказ от повышения совокупной налоговой
нагрузки в эко
номике и снижение издержек, связанных с
исполнением
обязанностей по уплате налогов;
•
поддержка образования новых компаний и новых видов
бизнеса, основывающихся на инновациях,
стимулирование
развития малого бизнеса;
•
снижение инвестиционных и предпринимательских рисков
за счет защиты прав собственности и повышения
предска
зуемости экономической политики
государства, обеспечения
макроэкономической стабильности, развития финансовых
институтов;
•
улучшение условий доступа организаций к
долгосрочным
финансовым ресурсам, развитие финансовых рынков и дру
гих институтов, обеспечивающих трансформацию сбереже
ний в капитал;
•
повышение договороспособности организаций и
прозрачно
сти ведения бизнеса, развитие самоорганизации предприни
мательского сообщества;
•
обеспечение высокого качества
государственного админист
рирования в сфере экономики.
3. Структурная
диверсификация экономики на основе инновацион
ного технологического развития, в том числе:
•
формирование национальной инновационной системы,
включая такие элементы, как интегрированная с
высшим
образованием система научных исследований и разработок,
гибко реагирующая на запросы со стороны
экономики, ин
жиниринговый бизнес, инновационная инфраструктура, ин
ституты рынка интеллектуальной
собственности, механизмы
стимулирования инноваций и другие;
•
формирование мощного научно-технологического
комплекса,
обеспечивающего достижение и поддержание
лидерства Рос-
88
•
создание центров глобальной компетенции в обрабатываю
щих отраслях, включая высокотехнологичные
производства
и экономику знаний;
•
содействие повышению конкурентоспособности
ведущих
отраслей экономики путем использования
механизмов част
но-государственного партнерства, улучшения
условий дос
тупа российских компаний к источникам долгосрочных ин
вестиций, обеспечения отраслей экономики высокопрофес
сиональными кадрами менеджеров, инженеров и
рабочей
силой, поддержки экспорта продукции
с высокой добавлен
ной стоимостью и рациональной защиты
внутренних рын
ков с учетом международной практики
в данной области.
4. Закрепление и расширение глобальных конкурентных преимуществ России в традиционных сферах (энергетика, транспорт, аграрный сектор, переработка природных ресурсов), в том числе:
•
обеспечение стабильности и расширение
поставок энергоре
сурсов крупнейшим мировым потребителям, географическая
и продуктовая диверсификация энергетического экспорта;
•
развитие на территории России крупных узлов
международ
ной энергетической инфраструктуры, использующих новые
энергетические технологии;
•
переход от экспорта первичных сырьевых и энергетических
ресурсов к экспорту продукции их глубокой
переработки;
•
завоевание лидирующих позиций в развитии
возобновляе
мых источников энергии и внедрение в
промышленных
масштабах экологически чистых технологий
производства
энергии;
•
формирование конкурентоспособной транспортной инфра
структуры, обеспечивающей реализацию транзитного
потен
циала российской экономики;
•
укрепление позиций России на мировом рынке
продукции
лесопромышленного комплекса на основе углубления пере
работки леса и устойчивого воспроизводства
лесного богат
ства страны;
•
реализация водного потенциала российской
экономики —
вовлечение в хозяйственный оборот неосвоенных
водных
ресурсов России при обязательном соблюдении природо
охранных требований;
•
реализация аграрного потенциала в части
развития экспорта
зерна и других сельскохозяйственных продуктов, производ
ства экологически чистых продуктов, импортозамещения на
внутреннем рынке продукции животноводства.
89
5. Расширение и укрепление
внешнеэкономических позиций России,
повышение эффективности ее участия в мировом
разделении труда,
в том числе:
•
расширение возможностей реализации
сравнительных пре
имуществ России на внешних рынках и использование воз
можностей глобализации для привлечения в страну капита
лов, технологий и квалифицированных кадров;
•
поэтапное формирование интегрированного евразийского
экономического пространства совместного развития, вклю
чая становление России как одного из
мировых финансовых
центров;
•
выстраивание стабильных диверсифицированных
связей с
мировыми экономическими центрами в целях
обеспечения
устойчивости развития российской экономики в долгосроч
ной перспективе при растущих глобальных
рисках;
•
усиление роли России в решении мировых глобальных про
блем и формировании мирового экономического
порядка.
6. Переход к
новой модели пространственного развития российской
экономики, в том числе:
•
формирование новых центров социально-экономического
развития, опирающихся на развитие энергетической и
транспортной инфраструктуры, и создание сети территори
ально-производственных кластеров, реализующих
конку
рентный потенциал территорий;
•
сокращение дифференциации уровня и качества
жизни на
территории России с помощью мер социальной и
регио
нальной политики;
•
укрепление системы стратегического управления
региональ
ным развитием, повышение комплексности и
сбалансиро
ванности развития регионов и размещения производитель
ных сил, повышение сбалансированности обязательств ре
гиональных и муниципальных властей и их
финансовых
возможностей.
Целевые ориентиры Концепции. Стратегической целью является достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI в., занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан. К 2015—2020 гг. Россия будет стремиться войти в пятерку стран-лидеров по объему валового внутреннего продукта (по паритету покупательной способности).
Достижение этой цели означает формирование качественно нового образа будущей России к концу следующего десятилетия.
90
Обеспечение сбалансированного социально-экономического развития регионов как один из целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации требует синхронизации таких направлений региональной политики, как:
•
стимулирование экономического развития путем
создания
новых центров экономического роста в регионах
на основе
конкурентных преимуществ;
•
координация инфраструктурных инвестиций государства
и
инвестиционных стратегий бизнеса в регионах с
учетом
приоритетов пространственного развития и
ресурсных огра
ничений, в том числе демографических;
•
сокращение дифференциации в уровне и качестве
жизни
населения в регионах с помощью эффективных механизмов
социальной и бюджетной политики.
В качестве важнейших направлений государственной финансовой политики приняты: бюджетная, фискальная, налоговая, инвестиционная, социальная, таможенная политика.
Бюджетная политика представляет собой совокупность мероприятий по осуществлению взаимодействия бюджетов разных уровней. Собственно бюджетная политика выражается в структуре расходной части бюджета, в распределении расходов между бюджетами разных уровней, в источниках и способах покрытия бюджетного дефицита, в формах и методах управления государственным долгом. От характера решения этих вопросов зависит социально-экономическая направленность бюджетной политики, тип построения модели бюджетного федерализма в государствах с федеративным устройством.
Фискальная политика — это политика правительства в области налогообложения и государственных расходов, часть финансовой политики, направленной на пополнение государственной казны. Потребность в разработке такой политики особенно усилилась во второй половине XX в., когда государственные финансы стали играть значительную роль в обеспечении стабильного экономического роста. Фискальная политика как способ финансового регулирования осуществляется с помощью таких мощных рычагов, как налогообложение и государственные расходы (бюджетные расходы).
Среди рычагов государственного финансового регулирования основная роль принадлежит налогам. С их помощью регулируется уровень рентабельности и размер денежных накоплений предприятий. Система налоговых льгот способствует ускоренному развитию приоритетных отраслей, обновлению основных фондов.
Налоговая политика представляет собой деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по принудительному изъятию части доходов, получаемых хозяйствующими субъектами и населением, в целях формирования доходной части
91
соответствующего бюджета. Налоговая политика определяет выбор состава налогов, размера их ставок, льгот и санкций по каждому виду налогов. Одновременно устанавливается мера конфискацион-ной или стимулирующей направленности отдельного налога. Налоговая политика воплощается в построении той или иной налоговой системы. Налоговые системы в развитых странах мира характеризуются разнообразием видов налогов и объектов налогообложения, а также характером взаимоотношений налогоплательщиков с налоговыми органами. Тем не менее мировой практикой выработаны определенные принципы и подходы к построению налоговой системы, выявлены негативные последствия введения определенных налогов, систем налогообложения.
Бюджетная и налоговая политика на 2009—2011 гг. нацелена на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации, создание механизмов социальной защиты населения и условий для дальнейшего роста экономики.
Основными целями бюджетной и налоговой политики на 2009— 2011 гг. являются:
•
сохранение бюджетной политики в качестве
важнейшего
инструмента макроэкономического регулирования
и сбалан
сированного развития экономики;
•
усиление роли в стимулировании долгосрочного
роста эко
номики и повышении уровня жизни населения;
•
обеспечение сбалансированности и
устойчивости бюджетной
системы;
•
создание налоговых стимулов для увеличения
инвестиций в
человеческий капитал, включая сферы образования
и здра
воохранения, ускорение инновационного
развития страны;
•
повышение эффективности налоговой системы и ее направ
ленности на интеграцию в международные налоговые отно
шения;
•
кардинальное повышение эффективности
бюджетных расхо
дов, в том числе за счет реструктуризации бюджетного сек
тора, реализации мер по повышению качества
государствен
ных услуг и росту производительности
труда в государствен
ном секторе;
•
формирование устойчивого механизма
пенсионного обеспе
чения на длительную перспективу;
• развитие механизмов частно-государственного партнерства;
•
обеспечение максимальной эффективности
созданных ин
ститутов развития;
• повышение финансовой прозрачности государственного
сектора.
В настоящее время перед Правительством РФ и Банком России
стоит задача переломить тенденцию ускоряющейся инфляции, при-
92
вести ситуацию с денежным предложением в соответствие с целевыми ориентирами денежно-кредитной политики. В этих условиях бюджетная и налоговая политика направлена на восстановление сбалансированного развития, играя тем самым важную роль в снижении инфляции.
Бюджетная и налоговая политика на 2009—2011 гг. впервые в полном объеме сформирована и будет реализована в условиях применения механизмов «скользящей трехлетки», что позволит обеспечить для трехлетнего периода ее предсказуемость и преемственность, ориентацию на достижение стратегических целей государственной политики, максимально эффективное и взаимоувязанное использование финансовых ресурсов и мер регулирования для решения приоритетных задач.
В то же время для обеспечения долгосрочной устойчивости бюджета и усиления его роли в развитии экономики требуется дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования.
Долгосрочный прогноз параметров развития бюджетной системы Российской Федерации подготовлен с учетом параметров проекта Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, отраженных в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации до 2020—2030 гг.
Долгосрочный прогноз сформирован в условиях «инновационного» варианта развития, предусмотренного прогнозом, и характеризует его финансовую сбалансированность.
Основным направлением совершенствования налоговой политики должно стать усиление стимулирующего влияния налоговой системы на рост экономики и развитие инновационной активности. Указанный приоритет предполагает наличие значительного числа вариантов. В этой связи базовый прогноз построен в предположении сохранения конструкции основных налогов и сборов в долгосрочной перспективе. Дополнительно рассмотрен вариант развития бюджетной системы Российской Федерации при снижении ставки НДС, а также в случае значительных изменений конъюнктуры мировых сырьевых рынков.
Основной задачей бюджетной политики в долгосрочной перспективе является усиление стимулирующей функции бюджета как инструмента экономического развития, изменение структуры расходов в соответствии с приоритетами государственной политики в области экономического развития одновременно с обеспечением долгосрочной устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Основными целями долгосрочной бюджетной стратегии на период до 2023 г. являются:
• обеспечение устойчивого роста экономики благодаря всесторонней оценке альтернативных вариантов развития налогово-бюджетной политики;
93
•
своевременное выявление основных рисков для бюджетной
устойчивости, в том числе влияния текущей
политики и
предложений по ее изменению на
сбалансированность бюд
жетной системы;
•
взвешенное решение социальных проблем,
прежде всего — в
сфере пенсионного и социального обеспечения;
•
повышение прозрачности для граждан будущих
финансовых
последствий текущих направлений бюджетной и налоговой
политики;
•
встраивание в бюджетный цикл принципов
бюджетирова
ния, ориентированного на результаты.
Инвестиционная политика представляет собой комплекс мероприятий по созданию условий для привлечения отечественных и иностранных инвестиций, прежде всего, в реальный сектор экономики и определяет, во-первых, цели и направления инвестиций, во-вторых, формы государственного регулирования инвестиционной деятельности.
Как часть финансовой политики инвестиционная политика реализуется на разных уровнях государственного управления и управления финансами хозяйствующих субъектов, поскольку она охватывает как финансирование государственных инвестиций, так и создание благоприятного инвестиционного климата для частных инвесторов и предприятий, осуществляющих капитальное строительство за счет собственных средств.
Важной задачей на средне- (2009—2011) и долгосрочную (2020— 2030) перспективу будет модернизация и повышение конкурентоспособности экономики страны. В целях обеспечения условий для развития инновационной и научно-технических сфер, оказывающих влияние на повышение эффективности производства и конкурентоспособности российской продукции, в 2007 г. были созданы государственные корпорации, каждая из которых имеет свою специализацию. В целом они образуют систему комплексной поддержки инвестиционных и инновационных проектов, а также проектов высокой социально-экономической значимости. На сегодняшний день законодательно определены механизмы деятельности каждого из институтов развития. Однако их потенциал используется еще не полностью, поэтому одной из задач бюджетной и налоговой политики является максимально эффективное использование реализуемых институтами развития инструментов, в том числе — путем их увязки и координации с бюджетными процедурами.
Необходимым условием перехода экономики на инновационный путь развития является активная инвестиционная политика государства и более высокий уровень государственных инвестиций в развитие страны. Основная доля этих инвестиций будет осуществляться в развитие инфраструктуры, в первую очередь в транспорт-
94
ную, в том числе с использованием механизмов государственно-частного партнерства. Кроме того, развитие отраслей образования и здравоохранения потребует значительного роста инвестиций в социальную инфраструктуру.
Наибольшая относительная величина инвестиций (до 4,5% ВВП) будет приходиться на второй этап инновационного развития российской экономики, предполагающий переход на новую технологическую базу. Вместе с тем доля государственных инвестиций в общем объеме инвестиций будет иметь тенденцию к снижению.
Построение национальной инновационной системы за счет развития фундаментальной и прикладной науки, поддержки крупных научно-технических проектов и перспективных технологий потребует повышения государственных расходов на научные исследования.
С учетом рассмотренных направлений объем расходов инновационного бюджета (в составе расходов на науку, образование и здравоохранение, инвестиции в инфраструктуру) в общем объеме расходов бюджетной системы составит в 2020 г. около 15% ВВП, а его доля в расходах бюджетной системы увеличится к 2020 г. до 40—45% ïî ñðàâíåíèþ ñ 34% â 2007 ã.
В настоящее время социальная финансовая политика охватывает пенсионную, миграционную политику, политику финансовой помощи отдельным социальным группам населения, т.е. социальную помощь и др. На обеспечение социальной политики государство направляет средства за счет: федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, бюджетов муниципальных образований, а также государственных внебюджетных социальных фондов. Несмотря на разразившийся в мире финансовый и экономический кризис, Президент и Правительство РФ расходные обязательства Федерации и субъектов Федерации по социальной политике на 2009—2011 гг. обещают выполнить в полном объеме. Социальная направленность федерального бюджета реализуется прежде всего путем предоставления трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по следующим основным направлениям: выплату базовой части трудовой пенсии; выплату пенсий по государственному пенсионному обеспечению; покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ; осуществление ежемесячных денежных выплат; компенсационные выплаты лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами; выплата пособий по уходу за ребенком до достижения им 1,5 лет гражданам, не подлежащим обязательному страхованию, а также увеличение размеров пенсий и их индексацию; индексацию социальных пособий и компенсаций; продолжение реализации демографической программы, в том числе индексации материнского капитала.
95
Реализация стратегических целей Концепции требует достижения социального согласия, содействия развитию механизмов социальной адаптации и социальной поддержки населения, снижения социального неравенства. Меры, обеспечивающие решение данных задач, должны быть направлены на гармонизацию действий рынков, государства, семьи в области повышения уровня и качества жизни населения, создания в России общества равных возможностей.
Для этого, в свою очередь, потребуются модернизация и развитие сектора социальных услуг, адресных программ для бедных и льготных категорий населения. Необходимо обеспечить формирование системы социальной поддержки и адаптации, отвечающей потребностям современного общества, реализующей помимо социальной защиты функции социального развития и создающей доступные механизмы для всех, в том числе для социально уязвимых категорий населения.
Долгосрочная политика социальной поддержки населения включает следующие приоритетные направления: улучшение социального климата в обществе, снижение бедности и уменьшение дифференциации населения по уровню доходов; повышение эффективности государственной поддержки семьи; реабилитация и социальная интеграция инвалидов; социальное обслуживание граждан старших возрастов и инвалидов; развитие сектора негосударственных некоммерческих организаций в сфере оказания социальных услуг; формирование эффективной системы социальной поддержки лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, и системы профилактики правонарушений.
Целью долгосрочной государственной молодежной политики является создание условий для успешной социализации и эффективной самореализации молодежи, развитие потенциала молодежи и его использование в интересах инновационного развития страны.
Практика последних десятилетий убедительно доказывает, что в быстро изменяющемся мире стратегические преимущества будут у тех государств, которые смогут эффективно развивать и продуктивно использовать инновационный потенциал развития, основным носителем которого является молодежь.
Государственную молодежную политику следует рассматривать как самостоятельное направление деятельности государства, предусматривающее формирование необходимых социальных условий инновационного развития страны, реализуемое на основе активного взаимодействия с институтами гражданского общества, общественными объединениями и молодежными организациями.
Долгосрочная политика развития пенсионной системы включает ряд приоритетных показателей и мероприятий.
В рамках действующей пенсионной системы предусматривается повысить уровень пенсионного обеспечения граждан с тем, чтобы к
96
2010 г. средний размер трудовой пенсии по старости достиг 1,47 прожиточного минимума пенсионера одновременно с повышением среднего размера социальной пенсии до прожиточного минимума.
Дальнейшее развитие пенсионной системы на основе заложенных в нее страховых принципов должно осуществляться в целях повышения уровня пенсионного обеспечения всех категорий пенсионеров и обеспечения ее финансовой сбалансированности для устойчивого функционирования в долгосрочной перспективе и предусматривать достижение намеченных показателей.
Таможенная политика представляет собой объединение налоговой и ценовой политик, ограничивая или расширяя доступ на внутренний рынок товаров и услуг и поощряя либо сдерживая экспорт товаров и услуг из страны. Таможенная политика во многом предопределяет распределительные процессы не только между хозяйствующими объектами и государством, но и между хозяйствующими субъектами и отраслями, регионами. В настоящее время это направление во многом зависит от бюджетной политики, направленной на увеличение сбора таможенных налогов и платежей.
Важным направлением развития институтов внешнеэкономической деятельности для реализации внешнеэкономической политики Российской Федерации на долгосрочную перспективу в соответствии с Концепцией долгосрочного развития Российской Федерации является применение инструментов таможенно-тарифного и нетарифного регулирования в целях рационализации импорта и привлечения новых технологий.
Финансовая политика организации
Предприятия в рыночной экономике, являясь хозяйствующими субъектами, располагают собственными финансовыми ресурсами и вправе определять свою финансовую политику.
Целью разработки финансовой политики предприятия является построение эффективной системы управления финансами, направленной на достижение стратегических и тактических целей его деятельности.
Эта цель индивидуальна для каждого хозяйствующего субъекта. Предприятия в условиях неблагоприятного инфляционного фона и существующей налоговой политики государства могут иметь различные интересы в вопросах формирования и использования прибыли, выплаты дивидендов, регулирования издержек производства, увеличения имущества и объемов продаж (выручки от реализации).
Однако все эти аспекты деятельности предприятия, отраженные в финансовом, налоговом и управленческом учете, поддаются
97
управлению с помощью методов, наработанных мировой практикой, совокупность которых и составляет систему управления финансами.
Финансовая политика предприятия — это совокупность методов управления финансовыми ресурсами предприятия, направленных на формирование, рациональное и эффективное использование финансовых ресурсов.
К стратегическим задачам разработки финансовой политики предприятия относятся:
•
оптимизация структуры капитала и обеспечение
финансовой
устойчивости предприятия;
• максимизация прибыли;
•
достижение прозрачности
финансово-экономической дея
тельности предприятия для собственников (участников, уч
редителей), инвесторов, кредиторов;
•
обеспечение инвестиционной привлекательности
предпри
ятия;
• создание эффективного механизма управления предприятием;
•
использование предприятием рыночных механизмов
при
влечения финансовых средств (коммерческих
кредитов,
бюджетных кредитов на возвратной основе, выпуск ценных
бумаг и др.).
Тактические финансовые задачи индивидуальны для каждого предприятия. Они вытекают из стратегических задач, налоговой политики, возможностей использования прибыли предприятия на развитие производства и т.п.
Разработка финансовой политики предприятия осуществляется на основе Методических рекомендаций, утвержденных приказом Министерства экономики РФ от 1 октября 1997 г. № 118.
Согласно Методическим рекомендациям к основным направлениям разработки финансовой политики предприятия относятся:
• анализ финансово-экономического состояния предприятия;
• разработка учетной и налоговой политики;
• разработка кредитной политики;
•
управление оборотными средствами,
кредиторской и деби
торской задолженностью;
•
управление издержками, включая выбор
амортизационной
политики;
• разработка дивидендной политики.
Анализ финансово-экономического состояния предприятия является той базой, на которой строится разработка финансовой политики. Внимание уделяется не только методам финансового анализа, но и исследованию полученных результатов и выработке управленческих решений. Основными компонентами финансово-экономического анализа дея-
98
тельности предприятия является анализ бухгалтерской отчетности, в том числе горизонтальный, вертикальный, трендовый анализ бухгалтерского баланса, расчет финансовых коэффициентов.
Анализ бухгалтерской отчетности представляет собой изучение абсолютных показателей, представленных в бухгалтерской отчетности. В процессе анализа бухгалтерской отчетности определяются состав имущества предприятия, его финансовые вложения, источники формирования собственного капитала, оцениваются связи с поставщиками и покупателями, определяются размер и источники заемных средств, оцениваются объемы выручки от реализации продукции (товаров, работ, услуг) и размер прибыли. Горизонтальный анализ состоит в сравнении показателей бухгалтерской отчетности с показателями предыдущих периодов. Вертикальный анализ проводится в целях выявления удельного веса отдельных статей отчетности в общем итоговом показателе и последующего сравнения результатов с данными предыдущего периода. Трендовый анализ основан на расчете относительных отклонений показателей отчетности за ряд лет от уровня базисного года.
Разработка учетной политики как системы методов и приемов ведения бухгалтерского учета обязательна для всех предприятий в соответствии с Положением по бухгалтерскому учету «Учетная политика организации» (ПБУ 1/98), утвержденным приказом Министерства финансов РФ от 9 декабря 1998 г. № 60. Выбор вариантов тех или иных положений учетной политики целесообразно осуществлять с учетом результатов проведенного анализа финансово-экономического состояния предприятия, поскольку от принятых в этой части решений напрямую зависит количество и суммы перечисляемых налогов в бюджет и внебюджетные фонды, структура баланса, значения ряда ключевых финансово-экономических показателей. При определении учетной политики у предприятия существует выбор методов списания сырья и материалов в производство, вариантов списания малоценных и быстроизнашивающихся предметов, методов оценки незавершенного производства, возможности применения ускоренной амортизации, вариантов формирования ремонтных и страховых фондов и т.д.
Наибольший эффект оптимизация учетной политики дает на этапе маркетинговых исследований конкретных видов продукции, освоения их производства, а также планирования новых производств и участков, технологических схем и создания новых структур.
В целях разработки кредитной политики рекомендуется провести анализ структуры пассива баланса и уровень соотношения собственных и заемных средств. На основании этих данных предприятие определяет достаточность собственных оборотных средств либо их
99
недостаток и принимает решение о привлечении заемных средств, просчитывается эффективность разных вариантов. В отдельных случаях предприятию целесообразно брать кредиты и при достаточности собственных средств, если эффект от привлечения и использования заемных кредитных средств будет выше, чем процентная ставка; в этом случае рентабельность собственного капитала повышается. Принимая решение о привлечении заемных средств, предприятию целесообразно составить план их возврата, рассчитать за период кредита процентную ставку и определить суммы процентов по данному кредитному договору, а также источники их выплаты с учетом порядка и условий налогообложения прибыли. Следует также учитывать порядок налогообложения курсовых разниц в том случае, если кредит взят в валюте. Финансовым службам предприятия следует учитывать все возможные выгоды и затраты по привлечению финансовых ресурсов как через систему кредитования, так и через инструменты рынка ценных бумаг, а также разработать схему обеспечения их погашения с учетом всех возможных источников получения предприятием средств.
Управление оборотными средствами (денежными средствами, рыночными ценными бумагами), дебиторской и кредиторской задолженностью является основной проблемой управления финансами, поскольку предприятию приходится постоянно сталкиваться с проблемой выбора между рентабельностью и вероятностью неплатежеспособности (когда стоимость активов предприятия становится меньше его кредиторской задолженности). Финансовой службе предприятия целесообразно постоянно контролировать очередность сроков финансирования активов, выбирая один из нескольких существующих на практике способов: хеджирование (компенсацию активов обязательствами при равном сроке погашения); финансирование по краткосрочным ссудам; финансирование по долгосрочным ссудам; финансирование преимущественно по долгосрочным ссудам (консервативную политику); финансирование преимущественно по краткосрочным ссудам (агрессивную политику). В настоящих условиях предприятие может поддерживать обеспеченность взятых ссуд следующими методами: увеличение доли ликвидных активов; увеличение сроков, на которые выдаются ссуды предприятию. Однако следует учесть, что эти методы ведут к снижению прибыльности: в первом случае — путем вложения средств в малоприбыльные активы; во втором — посредством возможности выплаты процентов по ссуде в период наличия собственных средств. Кроме того, может быть применен метод финансирования за счет откладывания выплат по обязательствам, однако существуют пределы, установленные законодательством, до которых предприятие может отсрочивать платежи.
100
По результатам анализа оборачиваемости дебиторской и кредиторской задолженности с учетом их нормативных значений рекомендуется провести следующие мероприятия:
•
принять решения о замене неденежных форм расчетов или,
по крайней мере, об установлении их
оптимального крити
ческого уровня на основе анализа
эффективности вексель
ных расчетов или операций по
переуступке прав требования
долга;
•
составить программу ликвидации задолженности
по выплате за
работной платы (при наличии такой
задолженности);
•
рассмотреть возможности реструктуризации
задолженности
по платежам в федеральный бюджет и внебюджетные госу
дарственные фонды.
Целесообразно также провести полную инвентаризацию задолженности в целях возможного взаимного погашения задолженности либо ее реструктуризации или провести анализ и списание безнадежных долгов и невостребованных сумм. В ряде случаев предприятию следует начать претензионную работу или обращаться с исками в арбитражный суд. Целесообразно выполнять мероприятия в следующем порядке:
•
провести анализ оборачиваемости дебиторской и кредитор
ской задолженности;
• провести инвентаризацию задолженности;
• рассчитать штрафные санкции;
• начать претензионную работу;
• обратиться в арбитражный суд.
Управление издержками и выбор амортизационной политики. В этих целях рекомендуется использовать данные финансово-экономического анализа, которые дают первоначальное представление об уровне издержек предприятий, а также уровне рентабельности. При разработке учетной политики предприятия рекомендуется выбрать такие методы калькуляции себестоимости, которые обеспечивают наиболее наглядное представление о структуре издержек производства, уровне постоянных и переменных затрат, доле коммерческих расходов. Экономическим службам целесообразно периодически проводить анализ структуры издержек производства, проводя сравнение с базовыми данными и изучая природу отклонений от них. На основе анализа вырабатываются мероприятия по оптимизации издержек (переменных, постоянных, смешанных) и достижению безубыточной работы предприятия.
Выбор амортизационной политики имеет большое значение в финансовой политике предприятия. В соответствии с действующим законодательством предприятие может применять метод ускоренной амортизации, т.е. ускоренно накапливать средства на замену
101
оборудования, увеличивая тем самым издержки. Предприятие может провести переоценку основных средств с учетом рыночной стоимости либо по рекомендуемым коэффициентам, что ведет к изменению издержек производства в сторону повышения, а также суммы налога на имущество, а следовательно на уровень внереализационных расходов. Кроме того сумма амортизации влияет и на налогооблагаемую прибыль предприятия. Информационной базой для расчетов по определению групп затрат и разработки амортизационной политики являются бухгалтерские группировочные ведомости по учету затрат, журналы-ордера, отчеты цехов и структурных подразделений.
Разработка дивидендной политики диктуется необходимостью решения следующих проблем:
•
выплата дивидендов должна обеспечить защиту
интересов
собственника и создать предпосылки для роста
курсовой це
ны акций, и в этом смысле их максимизация
является по
ложительной тенденцией;
•
максимизация выплаты дивидендов сокращает
долю прибы
ли, реинвестируемой в развитие производства.
При формировании дивидендной политики необходимо учитывать, что классическая формула «курс акций прямо пропорционален дивиденду и обратно пропорционален процентной ставке по альтернативным вложениям» применима на практике далеко не во всех случаях. Инвесторы могут высоко оценить стоимость акций предприятия даже и без выплаты дивидендов, если они хорошо информированы о его программах развития, причинах невыплаты или сокращения выплаты дивидендов и направлениях реинвестирования прибыли. Принятие решения о выплате дивидендов и их размерах в значительной мере определяется стадией жизненного цикла предприятия. Например, если руководство предприятия предполагает осуществить серьезную программу реконструкции и для ее реализации намечает осуществить дополнительную эмиссию акций, то такой эмиссии должен предшествовать достаточно долгий период устойчиво высоких выплат дивидендов, что приведет к существенному повышению курса акций и к увеличению суммы заемных средств, полученной в результате размещения дополнительных акций.
3.2. Финансовый механизм
Финансовый механизм — составная часть хозяйственного механизма, представленная совокупностью видов и форм организации финансовых отношений, условий и методов исчисления, применяемых при формировании финансовых ресурсов, образовании и использовании денежных фондов целевого назначения.
102
Финансовый механизм используется для воздействия на экономику и социальную сферу, проведения единой финансовой политики на федеральном, региональном и местном уровнях, а также на уровне хозяйствующих субъектов. Влияние финансового механизма на экономику и социальную сферу осуществляется, с одной стороны, через структуру финансового механизма и нацеленность различных его частей на решение конкретных задач и достижение реального эффекта, с другой — через финансовые ресурсы, формируемые в распоряжении хозяйствующих субъектов и государства и направляемые (инвестируемые) в удовлетворение потребностей общества (государства, его территориальных структур, хозяйствующих субъектов, граждан).
Структура финансового механизма очень сложна в связи с огромным разнообразием видов и форм организации финансовых отношений. Выделяют две группы финансовых механизмов, отражающие экономическое содержание финансов: механизм государственных и муниципальных финансов; финансовый механизм хозяйствующих субъектов.
Финансовый механизм государства включает:
• методы распределения национального дохода;
•
способы образования государственных бюджетных фондов
на федеральном и территориальном уровнях;
•
методы образования государственных внебюджетных соци
альных фондов;
•
виды платежей в бюджет и государственные
внебюджетные
фонды;
• финансовое планирование и прогнозирование;
• финансовый контроль.
Дальнейшее подразделение в каждой из групп (например, механизма государственных и муниципальных финансов — на бюджетный механизм, механизм государственного кредитования, механизм функционирования внебюджетных фондов; бюджетного механизма — на механизм федерального бюджета, механизм региональных бюджетов, механизм функционирования местных бюджетов и т.д.) связано со специфичностью методов распределения и перераспределения стоимости ВВП и национального дохода (части национального богатства), что влияет на формирование денежных накоплений предприятий, виды платежей в бюджет, направление и формы бюджетного финансирования, методы образования финансовых ресурсов и т.д. Учитывая эти особенности, государство усиливает или ослабляет воздействие разных частей финансового механизма на общественное производство и его конкретные сферы, инициирует ускорение процессов, добиваясь желаемых результатов.
103
Кроме того, в структуре финансового механизма выделяют функциональные звенья: мобилизацию финансовых ресурсов, финансирование, стимулирование и др.
Финансовый механизм также подразделяют на организационно-управленческие блоки: финансового планирования и прогнозирования, оперативного управления, финансового контроля. Функционирование финансового механизма обусловлено суммой финансовых ресурсов, выделяемых на конкретные цели, способами формирования финансовых ресурсов, а также тем, в каких формах и по каким каналам движутся денежные средства, на каких условиях они выделяются и используются.
Финансовый механизм, приводящий в движение финансовые ресурсы, воздействует на общественное производство через финансовое обеспечение и финансовое регулирование. Чем выше уровень развития общества и его экономики, тем значительнее роль финансового регулирования. Финансовое обеспечение реализуется с помощью самофинансирования, кредитования и безвозвратного финансирования. Проблема практического использования этих форм заключается в установлении оптимального для данного этапа развития общества соотношения между ними.
Построение финансового механизма осуществляется в соответствии с финансовой политикой и нормами финансового права, отраженными в финансовом законодательстве. Использование юридических норм в финансовой сфере деятельности дает возможность установить единые правила организации финансовых связей, защитить экономические интересы граждан, хозяйствующих субъектов, государства. Соблюдение правовых норм обеспечивает строгую финансовую дисциплину.
Финансовый механизм предприятия — составная часть его хозяйственного механизма; совокупность форм и методов, с помощью которых предприятие обеспечивает себя необходимыми денежными средствами, достигает нормального уровня стабильности и ликвидности, обеспечивает рентабельную работу и получение максимальной прибыли.
Финансовый механизм предприятия строится в соответствии с требованиями объективных экономических законов. Его основы устанавливаются государством.
В структуру финансового механизма предприятия входят пять взаимосвязанных элементов:
• финансовые методы;
• финансовые рычаги;
• правовое обеспечение;
• нормативное обеспечение;
• информационное обеспечение.
104
Финансовые методы — способы воздействия финансовых отношений на хозяйственный процесс, формирование и использование денежных фондов. Они действуют в двух направлениях: по линии управления движением финансовых ресурсов и по линии рыночных коммерческих отношений, связанных с соизмерением затрат и результатов, с материальным стимулированием и ответственностью за эффективное использование денежных фондов.
Финансовые рычаги — представляют собой инструменты, используемые в финансовых методах. К ним относятся: прибыль, доходы, амортизационные отчисления, денежные фонды целевого назначения, финансовые санкции, арендная плата, процентные ставки по ссудам, депозитам, облигациям, паевые взносы, вклады в уставный капитал, портфельные инвестиции, дивиденды, дисконт, котировка валютного курса рубля и др.
Правовое обеспечение функционирования финансового механизма предприятия включает законодательные акты, постановления, приказы, циркулярные письма и другие правовые документы органов управления.
Нормативное обеспечение функционирования финансового механизма предприятия предусматривает использование норм и нормативов оборотных средств, амортизационных норм, тарифных и налоговых ставок.
Информационное обеспечение функционирования финансового механизма предприятия состоит из разного рода и вида экономической, коммерческой, финансовой и прочей информации. К этой информации относятся: сведения о финансовой устойчивости и платежеспособности партнеров и конкурентов, о ценах, курсах валют, дивидендах, процентах на товарном, фондовом и валютном рынках и т.п.
Финансовый механизм предприятия предусматривает определенные отношения: внутри самого предприятия; с другими предприятиями и организациями; в рамках финансово-промышленной группы (ФПГ), холдингов, аграрно-промышленных объединений, торгово-закупочных организаций; с финансово-кредитной системой; инвестиционными институтами; страховыми компаниями и организациями; с вышестоящей организацией.
Внутри предприятия финансовые отношения складываются между аппаратом управления и структурными подразделениями предприятия, между его подразделениями, между администрацией и работниками, а в акционерных обществах — и с советом директоров (наблюдательным советом). Формы и методы реализации этих отношений направлены на установление и соблюдение порядка доведения заданий финансового плана до структурных подразделений; организацию контроля за выполнением этих заданий; оценку результатов финансово-хозяйственной деятельности подразделений и
105
их влияния на показатели работы предприятия; определение и применение экономических стимулов, направленных на улучшение финансовых результатов деятельности предприятия. Финансовые отношения между структурными подразделениями нацелены на обеспечение своевременного, качественного и эффективного выполнения заданий по внутрипроизводственной кооперации и предусматривают усиление финансового воздействия в этом направлении.
Финансовые отношения предприятия в рамках ФПГ или других хозяйственных объединений предусматривают порядок образования и использования централизованных денежных фондов, внутригруп-пового коммерческого кредита или финансовой помощи.
Отношения предприятия с финансово-кредитной системой включают прежде всего отношения с бюджетами разных уровней и внебюджетными фондами. Они связаны с уплатой установленных налогов и платежей, а также с условиями получения бюджетных средств, а в части бюджетных средств, получаемых на возвратной основе, — и с условиями их возврата. Отношения предприятия с банками касаются вопросов организации и осуществления безналичных расчетов, получения и возврата кредитных средств.
Отношения между предприятиями и инвестиционными институтами возникают при осуществлении инвестиционных проектов.
Отношения между предприятиями и страховыми компаниями возникают при страховании имущества, отдельных категорий работников, коммерческих и предпринимательских рисков.
Финансовые отношения предприятия с вышестоящими организациями касаются вопросов образования и использования централизованных денежных фондов и их использования для финансирования инвестиций, пополнения оборотных средств, НИОКР, внешнеторговых операций.
Изменение элементов финансового механизма в зависимости от условий экономического и социального развития общества предопределяет возможности его количественного и качественного воздействия на экономику и социальную сферу.
Количественное воздействие финансового механизма на экономику и социальную сферу выражается через объем и пропорции мобилизации субъектами хозяйствования и органами власти финансовых ресурсов и их распределения между сферами и звеньями финансовой системы страны. В зависимости от изменений соотношения объема финансовых ресурсов на государственном и муниципальном уровне и уровне хозяйствующих субъектов, налоговых поступлений в бюджет конкретного уровня, размера государственных закупок, объемов финансирования организаций и отраслей экономики регулируется развитие экономики в целом и ее субъектов, осуществляется воздействие на общественное производство, соци-
106
ально-культурное развитие общества, его научно-технический потенциал.
Качественное воздействие финансового механизма связано с использованием таких методов формирования и направлений использования финансовых ресурсов, форм организации финансовых отношений, которые позволяют их рассматривать в качестве стимулов развития как отдельного субъекта хозяйствования, так и экономики в целом. К таким элементам финансового механизма можно отнести снижение налоговых ставок, установление предельного размера дефицита бюджета, предельного объема государственных и муниципальных заимствований и государственного и муниципального долга, условия предоставления бюджетных кредитов организациям различных организационно-правовых форм, порядок применения различных финансовых санкций и прочие формы и методы организации финансовых отношений стимулирующего характера.
3.3. Финансовое прогнозирование.
Методы расчета финансовых показателей
Финансовое прогнозирование представляет собой исследование конкретных перспектив развития государственных и муниципальных финансов, финансов субъектов хозяйствования в будущем, научно обоснованное предположение об объемах и направлениях использования финансовых ресурсов на перспективу. Финансовое прогнозирование является одним из важнейших этапов финансового планирования.
Цель финансового прогнозирования — увязка материально-вещественных и финансово-стоимостных пропорций в экономике в перспективе и на этой основе оценка предполагаемого объема финансовых ресурсов, определение наиболее предпочтительных вариантов финансового обеспечения деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, субъектов хозяйствования, выявление возможных отклонений от принимаемых проектировок. Финансовое прогнозирование выявляет ожидаемую в перспективе картину состояния финансовых ресурсов и потребности в них, возможные варианты осуществления финансовой деятельности и представляет собой предпосылку для финансового планирования.
К задачам финансового прогнозирования относятся:
1)
увязка материально-вещественных и
финансово-стоимостных
пропорций в экономике в перспективе;
2)
определение источников формирования и объема
финансо
вых ресурсов на прогнозируемый период;
107
3)
обоснование направлений использования
финансовых ресур
сов на прогнозируемый период на основе
анализа тенденций и
динамики финансовых показателей с учетом
воздействующих на
них внутренних и внешних факторов;
4)
определение и оценка финансовых последствий
принимае
мых решений.
В процессе финансового прогнозирования разрабатывают различные варианты развития организации, отдельной административно-территориальной единицы, страны в целом, проводят их анализ и обоснование, дают оценку возможной степени достижения определенных целей в зависимости от характера действий субъектов планирования. Достигается это двумя разными методическими подходами: в рамках первого подхода прогнозирование ведется от настоящего в будущее на основе установленных причинно-следственных связей; второй подход основан на определении будущей цели и ориентиров движения от будущего к настоящему, когда развертывается и исследуется цепь возможных событий и меры, которые необходимо принять для достижения заданного результата в будущем исходя из существующего уровня развития организации, административно-территориальной единицы и страны в целом.
В процессе финансового прогнозирования для расчета финансовых показателей используются такие специфические методы, как математическое моделирование, эконометрическое прогнозирование, экспертные оценки, построение трендов и составление сценариев, стохастические методы.
Математическое моделирование позволяет учесть множество взаимосвязанных факторов, влияющих на показатели финансового прогноза, выбрать из нескольких вариантов проекта прогноза наиболее соответствующий принятой концепции производственного, социально-экономического развития и целям финансовой политики.
Эконометрическое прогнозирование основано на принципах экономической теории и статистики: расчет показателей прогноза осуществляется на основе статистических оценочных коэффициентов при одной или нескольких экономических переменных прогнозных факторов; позволяет рассмотреть одновременное изменение нескольких переменных, влияющих на показатели финансового прогноза. Эконометрические модели с определенной степенью вероятности описывают динамику показателей в зависимости от изменения факторов, влияющих на финансовые процессы. При построении эконометрических моделей используется математический аппарат регрессионного анализа, который дает количественные оценки усредненных взаимосвязей и пропорций, сложившихся в экономике в течение базисного периода. Для получения наиболее
108
надежных результатов экономико-математические методы дополняются экспертными оценками.
Метод экспертных оценок включает обобщение и математическую обработку оценок специалистов-экспертов по определенному вопросу. Эффективность этого метода зависит от профессионализма и компетентности экспертов. Такое прогнозирование может быть достаточно точным, однако экспертные оценки субъективны, зависят от эксперта и не всегда поддаются рациональному объяснению.
Трендовый метод, учитывающий зависимость некоторых групп доходов и расходов лишь от фактора времени, исходит из постоянных темпов изменений (тренд постоянных темпов роста) или постоянных абсолютных изменений (линейный временной тренд). Недостатком метода является игнорирование экономических, демографических и других факторов.
Разработка сценариев не всегда исходит из научности и объективности, в них всегда ощущается влияние политических предпочтений, предпочтений отдельных должностных лиц, инвесторов, собственников, но это позволяет оценить последствия реализации тех или иных политических обещаний.
В стохастических методах предполагается вероятностный характер как прогноза, так и связи между используемыми данными и прогнозными финансовыми показателями. Вероятность расчета точного финансового прогноза определяется объемом эмпирических данных, используемых при прогнозировании.
В практике финансового прогнозирования применяется чаще всего сочетание разных методов.
Методы финансового прогнозирования различаются по затратам и объемам предоставляемой итоговой информации: чем сложнее метод прогнозирования, тем больше связанные с ним затраты и объемы получаемой с его помощью информации.
Результатом финансового прогнозирования является составление финансового прогноза, который представляет собой систему научно обоснованных предположений о возможных направлениях будущего развития и состоянии финансовой системы, отдельных ее сфер и звеньев. Прогнозы дают возможность рассмотреть разные варианты развития финансов, например при благоприятных, усредненных и наихудших сценариях развития экономики, субъекта хозяйствования, конъюнктуры рынка и т.п. Финансовые прогнозы могут быть краткосрочными (до 3 лет), среднесрочными (на 5—7 лет) и долгосрочными (до 10—15 лет).
Финансовое прогнозирование осуществляется на трех уровнях экономики: общегосударственном, территориальном, хозяйствующих субъектов.
109
На общегосударственном уровне проводятся расчеты, с помощью которых формируются финансовые ресурсы страны, определяются направления их развития, составляется сводный финансовый баланс государства — баланс финансовых ресурсов государства, который представляет собой баланс всех доходов и расходов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Баланс финансовых ресурсов составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития территории и является основой для составления проекта бюджета (ст. 175 БК РФ).
Расчеты позволяют разрабатывать оптимальную экономическую и финансовую политику государства. Финансовое прогнозирование увязывается с прогнозами изменения ресурсов, цен и др., а также достижениями в области научно-технического прогресса. Главная черта финансового прогнозирования — вариантность, что позволяет исполнительному органу власти точнее оценить проблему, выбрать оптимальное решение, предусмотреть последствия принимаемых решений.
Финансовое прогнозирование на уровне субъектов РФ и муниципальных образований проводится аналогично.
Финансовое прогнозирование на уровне хозяйствующих субъектов представляет собой составную часть финансового менеджмента. Оно состоит в разработке путей развития предприятия, определения объема финансовых ресурсов в перспективе, источников их формирования и путей наиболее эффективного использования, формирование финансовой стратегии, обеспечивающей предприятию устойчивое финансовое положение, платежеспособность и кредитоспособность.
3.4. Финансовое планирование
Содержание и задачи финансового планирования. Виды финансовых планов
Необходимость финансового планирования как особой сферы плановой деятельности обусловлена относительной самостоятельностью движения денежных средств по отношению к материально-вещественным элементам производства. Обособленность движения денежных средств и обратное воздействие через распределение на процесс воспроизводства обусловливают необходимость планомерного управления процессами формирования, распределения, перераспределения и использования финансовых ресурсов, которое и представляет собой содержание финансового планирования.
110
Его специфика состоит в том, что объектом планирования служит не производственная деятельность субъектов хозяйствования, органов государственной власти, органов местного самоуправления, а их финансовая деятельность, формирование и использование финансовых ресурсов.
В ходе планирования финансовых ресурсов и финансовой деятельности устанавливаются параметры финансовой системы, размеры и источники финансовых ресурсов, направления их расходования, степень соответствия денежных доходов, накоплений и поступлений затратам, уровень дефицитности ресурсов. Информационной базой для финансового планирования являются прогнозы социально-экономического развития (страны, региона, муниципального образования), программы, бизнес-планы, бизнес-проекты. В процессе финансового планирования вносятся предложения по уточнению пропорций и темпов развития отраслей, территорий, организаций, их отдельных подразделений, принимаются меры к устранению выявляемых диспропорций.
В этой связи финансовое планирование можно рассматривать как осуществляемое органами государственной власти и местного самоуправления, субъектами хозяйствования планомерное управление процессами формирования, распределения, перераспределения и использования финансовых ресурсов. Оно направлено на достижение пропорционального и сбалансированного развития экономики, обеспечение устойчивых темпов экономического роста. Посредством финансового планирования намечаются пропорции распределения финансовых ресурсов и их планомерного использования на цели, обеспечивающие стабильность экономики, определяются соотношение между объемом и темпами роста ВВП и консолидированного бюджета страны, между объемом финансовых ресурсов, остающихся в распоряжении субъектов хозяйствования, и перераспределяемых средств. При помощи финансового планирования государство определяет потребность в финансовых ресурсах, необходимых для решения задач, предусматриваемых прогнозами социально-экономического развития страны, и устанавливает источники их покрытия; намечает количественные параметры формирования и использования бюджетов разных уровней, государственных внебюджетных фондов; создает предпосылки для обеспечения стабильности в масштабах государства. Следовательно, финансовое планирование создает условия для реализации финансовой политики государства.
Таким образом, финансовое планирование — важнейший элемент управления финансами, вид управленческой деятельности, связанный с определением финансовых условий деятельности орга-
111
нов государственного управления и органов местного самоуправления для эффективного выполнения программы социально-экономического развития страны и хозяйствующих субъектов.
Объектом финансового планирования является финансовая деятельность хозяйствующих субъектов и государства, субъекты финансового планирования — органы государственной власти и местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации, другие хозяйствующие субъекты.
Цель финансового планирования — обеспечение финансовыми ресурсами (по объему, направлениям использования, объектам, во времени) воспроизводственных процессов в соответствии с прогнозами социально-экономического развития, бизнес-планами и с учетом рыночной конъюнктуры, тенденций развития. Эта цель реализуется на основе использования распределительной функции финансов, позволяющей устанавливать научно обоснованные пропорции при определении источников и планировании объемов финансовых ресурсов, направлений их использования. Такие пропорции выражаются в конкретных финансовых показателях, объединяемых субъектами финансового планирования в единый документ — финансовый план — документированная система взаимоувязанных финансовых показателей, отражающих предполагаемый объем поступления и использования финансовых ресурсов на планируемый период.
Необходимость расчета плановых финансовых показателей и составления финансовых планов связана с тем, что натуральные показатели не отражают экономической эффективности социально-экономических прогнозов и заданий бизнес-планов и не позволяют определить затраты на производство ВВП на всех уровнях хозяйственной деятельности, а также охарактеризовать все процессы производства, распределения и потребления. Решить эти задачи могут только показатели, полученные в процессе финансового планирования. Таким образом, результатом финансового планирования являются составление и принятие финансовых планов, разработка и утверждение финансовых разделов целевых программ, бизнес-планов, бизнес-проектов.
Задачи, решаемые в процессе финансового планирования, сложны и многообразны, они обусловлены особенностями формирования и использования финансовых ресурсов. В этом процессе на всех уровнях должны обеспечиваться взаимная балансовая увязка доходов и расходов субъектов хозяйствования и субъектов власти, показателей производственных планов и прогнозов социально-экономического развития, соблюдение плановых пропорций между движением материальных и финансовых ресурсов.
112
К основным задачам финансового планирования можно отнести:
•
определение объема финансовых ресурсов по
каждому ис
точнику поступлений и общего объема
финансовых ресурсов
субъектов власти и субъектов хозяйствования;
•
определение объема и направлений
использования финансо
вых ресурсов, установление приоритетов в
расходова
нии средств;
•
обеспечение сбалансированности материальных и
финансо
вых ресурсов, экономного и эффективного
использования
финансовых ресурсов;
•
создание условий для укрепления устойчивости
организа
ций, а также бюджетов, формируемых органами государст
венной власти и местного самоуправления, бюджетов госу
дарственных внебюджетных фондов;
•
определение экономически обоснованного
размера финан
совых резервов, что позволяет предупреждать
возникновение
диспропорций при переходе от перспективного к
текущему
планированию, от прогнозов — к планам, а также маневри
ровать ресурсами.
Финансовое планирование направлено на достижение устойчивого экономического роста, поддержание сбалансированности, создание условий для эффективного управления финансами как на микро-, так и на макроэкономическом уровнях.
В самом общем виде под финансовым планированием подразумевается процесс разработки и реализации финансовых планов.
Финансовые планы служат инструментом экономической проверки внутренней сбалансированности и взаимоувязки материально-вещественных, трудовых и стоимостных показателей различных планов и прогнозов, оценки их экономической эффективности. Сбалансированность источников и потребностей в финансовых ресурсах свидетельствует о принципиальной возможности достижения необходимой увязки производства и потребления в материально-вещественных и конкретно-адресных разделах прогнозов социально-экономического развития, производственных бизнес-планах.
Вместе с тем в условиях динамично развивающейся рыночной экономики в отдельные конкретные периоды на первый план могут выдвигаться постоянно меняющиеся задачи, решение которых может потребовать дополнительных средств. Поэтому в рамках финансового планирования обеспечивается не только общее соответствие финансовых ресурсов потребности в них, но и определяются конкретные направления их использования. Такой подход создает условия для усиления воздействия финансового механизма на тем-
113
пы, пропорции социально-экономического развития страны, отдельных территорий, субъектов хозяйствования.
На общегосударственном и территориальном уровнях в систему финансового планирования включается разработка и реализация перспективных финансовых планов, финансовых балансов, а также балансов денежных доходов и расходов населения.
Перспективное финансовое планирование осуществляется в целях обеспечения координации экономического и социального развития и финансовой политики, а также комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов, отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.
Постановление Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118 утвердило Положение о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Перспективный финансовый план — документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.
Перспективный финансовый план разрабатывается на плановый период и законодательно не утверждается.
Плановый период — очередной год, т.е. год, следующий за текущим годом, на который осуществляется разработка проекта федерального бюджета, и два следующих года.
Перспективный финансовый план разрабатывается исходя из необходимости создания условий для обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и федерального бюджета, макроэкономической стабильности, предсказуемости и преемственности бюджетной, налоговой, таможенной, долговой и денежно-кредитной политики, исполнения действующих и принимаемых обязательств Российской Федерации.
Перспективный финансовый план разрабатывается в три этапа.
На первом этапе разрабатываются и одобряются основные направления налоговой и таможенной политики, основные показатели сводного финансового баланса Российской Федерации, а также сценарные условия, включая основные макроэкономические показатели, параметры и приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.
114
На втором этапе разрабатываются и утверждаются основные показатели перспективного финансового плана, а также основные направления долговой политики.
Основные показатели перспективного финансового плана разрабатываются в целях определения общего объема финансовых ресурсов, которые могут быть направлены на исполнение расходных обязательств Российской Федерации в плановом периоде при заданных сценарных условиях. Основные показатели перспективного финансового плана разрабатываются не менее чем в двух вариантах.
Основные направления долговой политики содержат анализ и прогноз объема и структуры государственного долга Российской Федерации, обоснование предложений по объемам заимствований на внутреннем и внешнем рынках, оценку стоимости обслуживания и объемов погашения государственного долга в плановом периоде.
На третьем этапе разрабатывается и утверждается проект перспективного финансового плана.
Проект перспективного финансового плана разрабатывается исходя из одобренного Правительством РФ варианта основных показателей перспективного финансового плана в целях определения основных параметров (характеристик) бюджетной системы Российской Федерации, в том числе федерального бюджета, а также установления предельных объемов бюджетов субъектов бюджетного планирования в плановом периоде.
Предельные объемы бюджетов субъектов бюджетного планирования в плановом периоде определяются раздельно по бюджету действующих обязательств и бюджету принимаемых обязательств.
Бюджет действующих обязательств — объем ассигнований, необходимых для исполнения действующих обязательств в плановом периоде (с распределением по годам).
Бюджет действующих обязательств субъектов бюджетного планирования определяется на основе реестра расходных обязательств Российской Федерации в соответствии с ежегодно утверждаемыми Министерством финансов РФ методикой и коэффициентами.
Бюджет принимаемых обязательств — объем ассигнований, необходимых для исполнения принимаемых обязательств в плановом периоде (с распределением по годам).
Бюджет принимаемых обязательств распределяется между субъектами бюджетного планирования по результатам рассмотрения Правительством РФ одобренных Бюджетной комиссией:
•
предложений Министерства финансов РФ по реализации
при
нятых или планируемых к принятию решений
Правительства
РФ (за исключением расходов инвестиционного
характера);
•
предложений Министерства экономического
развития РФ
по распределению расходов инвестиционного
характера;
115
• предложений субъектов бюджетного планирования по дополнительному финансированию ведомственных целевых программ.
Пояснительная записка к проекту перспективного финансового плана включает характеристику состояния бюджетной системы Российской Федерации, факторы и тенденции ее развития; цели, задачи и основные направления проводимой Правительством РФ бюджетной политики; основные параметры перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета; причины изменений ранее утвержденных основных показателей перспективного финансового плана; основные результаты использования средств федерального бюджета в отчетном и плановом периодах; обоснование распределения бюджета принимаемых обязательств и формирования расходов инвестиционного характера в плановом периоде.
Разработка проекта перспективного финансового плана на плановый период осуществляется посредством корректировки основных параметров этого плана за последние два года и разработки основных параметров на третий год планового периода исходя их новых сценарных условий с учетом изменений объема и структуры доходов бюджетной системы Российской Федерации и расходных обязательств Российской Федерации в текущем году и плановом периоде.
Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований разрабатывается на основе данных социально-экономического развития соответствующей территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета.
Отчетный период включает отчетный год (год, предшествующий текущему), текущий год и год, предшествующий отчетному году.
Баланс финансовых ресурсов представляет собой баланс всех доходов и расходов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Баланс финансовых ресурсов составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и является основой для составления проекта бюджета.
Баланс денежных доходов и расходов населения отражает движение денежных ресурсов населения в наличной и безналичной формах.
Денежные доходы населения имеют три источника:
1) заработная плата и надбавки к заработной плате, премии, средства на командировочные расходы, выплаты социального характера, осуществляемые работодателем наемным работникам;
116
2)
доходы от предпринимательской деятельности,
участия в
прибылях предприятий, операций с личным имуществом и доходы
от кредитно-финансовых операций;
3)
социальные трансферты (государственные
пенсии, пособия,
стипендии и т.п.).
Расходы населения подразделяются на потребительские расходы; налоги, другие обязательные платежи и добровольные взносы; денежные накопления и сбережения.
Баланс денежных доходов и расходов населения используется для планирования наличного денежного оборота, розничного товарооборота, налоговых поступлений, кредитных ресурсов. Он составляется как на федеральном, так и на региональном уровне. На федеральном уровне он разрабатывается Министерством экономического развития РФ с участием Министерства финансов РФ, Центрального банка РФ и других финансовых органов.
Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг., одобренной постановлением Правительства РФ 22 мая 2004 г. № 249, предусмотрено в качестве основных направлений реформирования бюджетного процесса совершенствование среднесрочного финансового планирования, а также совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования. Реализация этих направлений позволит обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики, а также сформировать и включить в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.
Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления.
Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти, органом местного самоуправления в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально-экономического развития территориального образования и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.
Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать:
• технико-экономическое обоснование;
117
•
прогноз ожидаемых социально-экономических
(экологиче
ских) результатов реализации указанной
программы;
• наименование заказчика указанной программы;
•
сведения о распределении объемов и источников
финанси
рования по годам;
•
другие документы и материалы, необходимые для ее утвер
ждения.
Заказчиком долгосрочной целевой программы может быть орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ.
Основные финансовые планы на общегосударственном и территориальном уровнях — федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований и бюджеты государственных внебюджетных социальных фондов.
К финансовым планам, составляемым хозяйствующими субъектами, относятся баланс доходов и расходов, сводный бюджет, бюджетная смета и смета доходов и расходов. Вид финансового плана, разрабатываемого коммерческими и некоммерческими организациями, определяется их организационно-правовой формой и учредительными (уставными) документами. Порядок и сроки разработки финансового плана, методика расчета показателей устанавливаются для коммерческих и некоммерческих (кроме бюджетных учреждений) организаций приказами, распоряжениями по организации, а для бюджетных учреждений Бюджетным кодексом РФ и нормативно-правовыми актами органов исполнительной власти.
Разработка финансовых планов коммерческих организаций осуществляется на основе бизнес-плана, в котором отражаются виды деятельности организации на ближайшую и долгосрочную перспективу.
Финансовый план коммерческой организации может составляться в форме баланса доходов и расходов или сводного бюджета.
Баланс доходов и расходов содержит информацию о составе и объеме финансовых ресурсов коммерческой организации и направлениях их использования на планируемый период. Составляется на календарный год с поквартальной разбивкой показателей. В его составе выделяют, как правило, два раздела: доходы и поступления; расходы и отчисления, платежи в бюджет и государственные внебюджетные фонды. Финансовый план должен быть сбалансирован по доходам и расходам.
В коммерческих организациях с целью анализа и планирования денежных потоков используется система управления финансами, основанная на разработке и контроле исполнения иерархической системы бюджетов. Система бюджетов, включающая бюджеты структурных подразделений, налоговый и сводный бюджет органи-
118
зации, позволяет установить жесткий оперативный контроль за поступлением и расходованием денежных средств, создать реальные условия для выработки эффективной финансовой стратегии. Бюджеты составляются на месяц, квартал, календарный год.
Сводный бюджет коммерческой организации формируется на основе принципа декомпозиции: каждый бюджет более низкого уровня является детализацией бюджета более высокого уровня, т.е. бюджеты структурных подразделений и налоговый бюджет конкретизируют сводный бюджет. Сводный бюджет состоит из доходной и расходной частей, которые должны быть сбалансированны.
Бюджеты структурных подразделений формируются на основе бюджета фонда оплаты труда, бюджета материальных затрат, бюджета потребления энергии, бюджета амортизации, бюджета прочих расходов, бюджета погашения кредитов. Такая система бюджетов полностью охватывает все денежные потоки коммерческой организации. С бюджетом фонда оплаты труда связаны платежи в государственные внебюджетные фонды и часть налоговых платежей. Бюджет материальных затрат и потребления энергии отражают основную часть производственных затрат. Бюджет амортизации в значительной степени определяет инвестиционную политику предприятия. Экономить на наименее важных финансовых расходах позволяет бюджет прочих расходов. Осуществлять операции по погашению кредитов и займов в строгом соответствии с планом-графиком платежей дает возможность бюджет погашения кредитов.
Налоговый бюджет включает в себя все налоги и обязательные платежи в федеральный бюджет, территориальные бюджеты и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Налоговый бюджет планируется в целом по организации.
Финансовое планирование на основе составления системы бюджетов имеет следующие цели:
•
повышение управляемости и быстрой адаптации
организа
ции к изменениям на товарных и финансовых рынках;
•
обеспечение оперативного получения информации
и кор
ректировки стратегии и тактики управления финансами ор
ганизации;
•
расширение возможности накоплений для
модернизации
производства, повышения инвестиционной
привлекательно
сти организации.
Некоммерческие организации иных (кроме бюджетных учреждений) организационно-правовых форм могут составлять как смету доходов и расходов, так и баланс доходов и расходов. Выбор конкретного вида финансового плана фиксируется, как правило, в учредительных документах некоммерческих организаций. Смету доходов и расходов составляют фонды, общественные и религиозные
119
организации; у остальных финансовый план формируется в виде баланса доходов и расходов. Порядок составления финансового плана регламентируется нормативными документами, разрабатываемыми и утверждаемыми самой некоммерческой организацией. Финансовые планы некоммерческих организаций составляются в целях определения объема финансовых ресурсов, необходимых им для выполнения уставных целей и задач.
Бюджетное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение вьшолнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств бюджета на основе бюджетной сметы — документа, устанавливающего в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения.
Понятие «смета доходов и расходов бюджетного учреждения» применительно к бюджетным средствам учреждений в Бюджетном кодексе РФ больше не употребляется. Оно используется только по отношению к средствам, полученным от деятельности, приносящей доход.
Этапы и методы финансового планирования
Финансовое планирование проводится в несколько этапов: 1) анализ вьшолнения финансового плана за отчетный год и текущий год; 2) расчет плановых показателей; 3) составление финансового плана на очередной год и последующие два года (плановый период).
На первом этапе финансового планирования применяется метод экономического анализа. Он позволяет определить процент вьшолнения плановых показателей за отчетный год путем сравнения их с фактическими показателями; выявить резервы увеличения доходов; разработать мероприятия по повышению эффективности и результативности использования финансовых ресурсов; рассчитать ожидаемое выполнение плана в текущем году.
В рамках финансового планирования применяются следующие виды экономического анализа:
•
горизонтальный (сравнение плановых показателей с факти
ческими и плановых показателей за текущий год
с плано
выми показателями за отчетный год);
•
вертикальный (определение структуры плана,
доли отдель
ных показателей в итоговом показателе и их влияние на об
щие результаты);
•
трендовый (выявление тенденций изменения динамики фи
нансовых показателей путем сравнения плановых
или от-
120
• факторный (выявление влияния отдельных факторов на финансовые показатели).
На втором этапе финансового планирования осуществляется расчет плановых показателей — числовых величин, выражающих конкретные задания по формированию и использованию финансовых ресурсов. Делятся на утверждаемые, т.е. обязательные для всех, и расчетные, используемые для обоснования и увязки плановых заданий. Расчет показателей базируется на определении условий хозяйствования в плановом периоде и финансовых задач; разрабатываются несколько вариантов показателей финансового плана, выбирают оптимальный вариант, осуществляют корректировку финансовых показателей в увязке с показателями других планов и прогнозов.
В практике финансового планирования используются следующие методы расчета показателей финансовых планов: экстраполяции, нормативный, индексный, программно-целевой.
Метод экстраполяции используется при определении финансовых показателей на основе установления устойчивой динамики их развития. Расчет показателей плана проводится на основе корректировки достигнутого в отчетном периоде уровня показателей на относительно устойчивый темп их роста. Этот метод используется, как правило, для первоначальных прикидок. Имеет ряд недостатков: не ориентирует на выявление дополнительных резервов роста доходов; не способствует экономному использованию средств, так как планирование осуществляется от достигнутого уровня; не учитывает изменения отдельных факторов в плановом периоде по сравнению с отчетным.
Суть нормативного метода состоит в том, что плановые показатели рассчитываются на основе установленных прогрессивных норм и финансово-бюджетных нормативов, которые являются качественной основой для финансового планирования с соблюдением режима экономии. Например, в соответствии со ст. 65 БК РФ с момента введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации должно базироваться на основе минимальных государственных социальных стандартов, нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг и единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности.
Индексный метод широко использует систему разнообразных индексов при расчете плановых финансовых показателей, учитывая инфляцию в рыночной экономике. Применяются индексы физиче-
121
ских объемов, уровня жизни, потребительских цен (инфляция), дефлятор (индекс цен, используемый при пересчете текущих стоимостных показателей в постоянные цены), деловой активности, производительности труда и многие другие.
Программно-целевой метод позволяет оценить и выбрать предпочтительные варианты производственного, социально-экономического развития в целевом, отраслевом и территориальном аспектах. Программы являются средством решения прежде всего межотраслевых, межтерриториальных принципиально новых проблем. Для программ характерно наличие цели, конкретизируемой в нескольких задачах, сочетание различных источников финансирования ее реализации. Например, федеральная целевая программа рассматривается как увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых программ в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.
На третьем этапе финансового планирования составляется финансовый план, как документ, обязательный для исполнения, который подлежит утверждению уполномоченным органом или должностным лицом. На этом этапе используется балансовый метод, позволяющий увязать финансовые ресурсы субъектов планирования с потребностями в них, вытекающими из прогноза социально-экономического развития, бизнес-плана, уставных документов; расходы органов государственной власти и местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций с их доходами; установить пропорции распределения средств по направлениям использования, получателям и т.п. Его применение способствует обеспечению устойчивости бюджетов, формируемых органами государственной власти и местного самоуправления, субъектов хозяйствования.
В рамках третьего этапа финансового планирования в современных условиях широко применяется метод оптимизации плановых решений, сущность которого заключается в разработке нескольких вариантов финансового плана, из которых выбирается один — оптимальный. При этом могут применяться разные критерии выбора: на микроэкономическом уровне (минимум приведенных затрат; максимум приведенной прибыли; минимум времени на оборот капитала; максимум дохода (прибыли) на рубль вложенного капитала и т.п.), на макроэкономическом уровне (максимум доходов бюджета; минимум текущих расходов бюджета; минимум непроцентных расходов бюджета; максимальная эффективность расходов бюджета; максимальный социально-экономический эффект капитальных расходов бюджета и др.).
122
3.5. Финансовое регулирование социально-экономических процессов
Современный этап развития социально ориентированной рыночной экономики в разных странах (кроме США, где реализуется модель либеральной рыночной экономики) характеризуется активным вмешательством государства в экономические и социальные процессы, поскольку в условиях существования монополий, сильного влияния профсоюзов не происходит автоматического саморегулирования рынка. При этом в силу ограниченности возможности применения административных методов наиболее часто используемым экономическим инструментом служат финансы. Следовательно, основной субъект финансового регулирования — государство.
Государственное регулирование экономических процессов в целом, и в том числе государственное финансовое регулирование, направлено на предотвращение возникающих диспропорций, когда отдельные сегменты экономики развиваются более быстрыми темпами, угрожая создать ситуацию перепроизводства. Еще одним направлением государственного финансового регулирования является обеспечение развития более быстрыми темпами высокотехнологичных отраслей экономики или их создание. Это направление наиболее актуально для стран, осуществляющих крупные системные преобразования. Немаловажным фактором экономического развития является социальная стабильность, поэтому государственное финансовое регулирование связано также с ее достижением.
Финансовое регулирование происходит, с одной стороны, через стимулирование одних сегментов экономической системы путем концентрации в них финансовых ресурсов и, с другой стороны, через сдерживание иных сегментов на основе ограничения объема поступающих в них финансовых ресурсов.
Таким образом, финансовое регулирование — это воздействие на экономические и социальные процессы, направленное на предотвращение возможных или устранение имеющихся диспропорций, обеспечение развития передовых технологий и социальной стабильности, путем концентрации финансовых ресурсов в одних сегментах рынка и ограничения роста объема финансовых ресурсов в других1.
Основными объектами государственного финансового регулирования служат отраслевая структура экономики, ее территориальные пропорции, а также социальная структура общества.
1 Финансы: Учебник / Под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. М.: Финансы и статистика, 2005.
123
Среди финансовых методов воздействия на экономику и социальные процессы наиболее распространены бюджетные (различные формы бюджетных расходов, государственные и муниципальные гарантии и т.п.) и налоговые. Каждому объекту финансового регулирования соответствуют определенные методы.
Регулирование отраслевой структуры экономики. Одной из важнейших задач, определенных Правительством РФ на среднесрочную перспективу, является изменение отраслевой структуры экономики: увеличение доли перерабатывающих отраслей промышленности по сравнению с добывающими. Для обеспечения конкурентной среды, разработки и внедрения инноваций, решения социальных задач практически во всех странах мира осуществляется государственная финансовая поддержка малого бизнеса. Развитие малого бизнеса, в свою очередь, изменяет отраслевую структуру экономики.
К методам государственного финансового регулирования отраслевых пропорций относятся:
•
налоговое регулирование (изменение состава
налогов, нало
говых ставок, налогооблагаемой базы, состава
налогопла
тельщиков и др.);
•
амортизационная политика (тесно связана с
налоговым ре
гулированием, влияет на налогообложение прибыли и иму
щества; может предполагать использование
ускоренной
амортизации);
•
различные формы государственной поддержки
организа
ций, индивидуальных предпринимателей
(субсидии, суб
венции, бюджетные кредиты, инвестиции,
государствен
ный и муниципальный заказ, предоставление государствен
ного и муниципального имущества в аренду на
льготных ус
ловиях, государственные и
муниципальные гарантии);
•
льготное кредитование и страхование,
поскольку более низ
кий уровень ссудного процента и страхового
тарифа по ус
лугам коммерческих банков и страховых компаний обеспе
чивается бюджетным субсидированием соответствующих
ставок и тарифов.
Отдельные методы государственного финансового регулирования могут быть использованы комплексно. Так, нередко государственные инвестиции на долевых началах в тот или иной проект могут рассматриваться частными инвесторами как государственные гарантии.
Регулирование территориальных пропорций. Необходимость финансового воздействия на территориальные пропорции (выравнивание уровня социально-экономического развития территорий) актуальна для стран, где в силу исторических традиций, климатиче-
124
ских условий, неравномерности размещения природных ресурсов и других факторов существуют резкие диспропорции в экономическом потенциале отдельных регионов. Например, промышленный север и аграрный юг в Италии и Испании; территории, находящиеся за Северным полярным кругом и южнее его, в Норвегии, Швеции и Финляндии; восточные и западные земли Германии и т.п. В Российской Федерации одной из сложнейших проблем является дифференциация экономического потенциала различных регионов и в силу этой причины наблюдается резкая асимметрия в социально-экономическом развитии субъектов РФ.
Финансовое регулирование территориальных пропорций осуществляется главным образом через механизм межбюджетного регулирования (регулирующие доходы; дотации, субсидии, субвенции бюджетам других уровней бюджетной системы), финансирование целевых программ поддержки и развития отдельных регионов и муниципальных образований. Финансовое воздействие на территориальную структуру происходит также в связи с изменением состава налогов. Например, отмена налога с продаж в 2003 г. значительно сократила собственные доходы отдельных региональных бюджетов (Москвы и Санкт-Петербурга).
Регулирование социальных процессов. Важное условие социальной стабильности — широкий слой так называемого среднего класса, поскольку излишняя поляризация общества ведет к политической и социальной нестабильности, а это негативно сказывается на экономике вследствие снижения квалификации трудовых ресурсов и производительности труда из-за низкой мотивации к труду. В России как раз и наблюдается резкая поляризация общества по уровню доходов и доля среднего класса не велика.
Финансовое воздействие на экономические и социальные процессы оказывается в форме прямого и косвенного финансового регулирования. Прямое финансовое регулирование — это непосредственное воздействие на конкретный объект регулирования. Например, предоставление налоговых льгот малым предприятиям и индивидуальным предпринимателям в рамках программы поддержки малого бизнеса или государственные и муниципальные заказы некоммерческим организациям и др. Косвенное финансовое регулирование действует опосредованно через другие объекты. Так, до середины 1990-х годов российским налоговым законодательством в целях поддержки сельскохозяйственных производителей были предусмотрены более низкие ставки по налогу на прибыль для коммерческих банков и страховых компаний, обслуживающих сельскохозяйственные предприятия и фермеров.
Во многих странах существует проблема так называемого перекрестного субсидирования; это ситуация, в которой эффект от государ-
125
ственной поддержки получает хозяйствующий субъект, не являющийся объектом регулирования. Например, в рамках государственной поддержки сельскохозяйственных производителей последним предоставляются бюджетные субсидии для льготного приобретения сельскохозяйственного оборудования. Исходя из этого машиностроительные предприятия стараются включить сумму субсидии в цену своей продукции, таким образом государственная поддержка оказывается направленной не на сельскохозяйственных производителей, а на производителей сельскохозяйственного оборудования.
Основными методами финансового регулирования социальной структуры общества являются использование прогрессивной ставки подоходного налога, высокий уровень ставок по налогу на наследство и налогу на недвижимость, льготы по налогам, уплачиваемым физическими лицами, а также различные социальные выплаты и льготы.
Регулирование отраслевых и социальных пропорций происходит не только на общегосударственном уровне, но и на уровне регионов. В федеративных государствах субъекты федерации обладают большими возможностями финансового воздействия на экономические и социальные процессы, при этом, поскольку региональный уровень государственной власти в большей степени, чем федеральный, приближен к потребностям конкретных организаций и граждан, эффективность такого регулирования достаточно высока. В Российской Федерации существуют примеры, когда комплексное использование различных методов стимулирования инвестиционной деятельности администрациями субъектов РФ (налоговые льготы, льготное кредитование, государственный заказ и т.п.) обеспечивало рост инвестиций даже в тех регионах, которые занимали далеко не первые места в рейтингах инвестиционной привлекательности (например, Новгородская область). Москва как субъект РФ также может служить примером региональной социальной политики, направленной на компенсацию высокого уровня цен, присущего любому столичному городу.
Тем не менее нельзя забывать о том, что существуют объективные границы государственного вмешательства в экономические и социальные процессы, связанные с тем, что излишняя государственная опека отдельных организаций и социальных групп может лишить их мотивации к развитию, порождать иждивенчество, в то время как важнейшими принципами рыночной экономики являются индивидуальный риск и ответственность.
126 Отредактировал и опубликовал на сайте ■ гRESSI ( HERSON )
Контрольные тесты
1. Совокупность целенаправленных мер государства в области
исполь
зования финансов — это...
а) финансовая политика;
б) финансовые санкции;
в) финансовый механизм.
2. Составные части финансовой политики, раскрывающие ее
содержа
ние, — это...
а) принятие нормативных
актов и конкретных организационных
мер в области использования финансов;
б) разработка основных
направлений использования финансов на
ближайший период и перспективу;
в) разработка научно
обоснованной концепции развития финан
сов.
3. Совокупность мероприятий, проводимых государством в
области
формирования и использования бюджетов всех
уровней, называется...
а) бюджетной политикой;
б) бюджетным механизмом;
в) бюджетным планированием.
4. Основными инструментами реализации финансовой политики
госу
дарства являются...
а) бюджетная система страны;
б) система государственных внебюджетных фондов;
в) система государственных финансовых резервов.
5. Инструментами государственного финансового регулирования
соци
альных пропорций являются...
а) трансфертные платежи населению;
б) амортизационная политика;
в) бюджетное финансирование организаций,
оказывающих соци
ально-значимые услуги.
6. Финансовый механизм — это...
а) способы мобилизации финансовых ресурсов;
б) совокупность форм
организации финансовых отношений, спо
собов и методов формирования и
использования финансовых
ресурсов;
в) совокупность объектов финансового распределения.
7. Слагаемые финансового механизма, если исходить из сфер
функцио
нирования финансов и не допускать
дублирования, — это...
а) финансовый механизм экономических субъектов;
б) бюджетный механизм;
в) финансовый механизм коммерческих организаций.
8. Расставьте понятия в логической последовательности:
а) финансовая политика;
б) финансовое право;
в) финансовый механизм;
г) финансы как экономическая категория.
127
9. Финансовые рычаги симулирования деятельности малых
предпри
ятий:
а) упрощенная система налогообложения;
б) бюджетные ассигнования;
в) кредиты ЦБ РФ.
10. Инструментами государственного финансового регулирования
тер
риториальных пропорций являются...
а) налоговые льготы и санкции;
б) различные формы поддержки нижестоящих бюджетов;
в) амортизационная политика.
11. Инструментами
государственного финансового регулирования вос
производственных и отраслевых пропорций
являются...
а) бюджетное финансирование
и другие формы поддержки субъ
ектов хозяйствования;
б) различные формы поддержки нижестоящих бюджетов;
в) налоговые льготы.
12. Финансовое планирование — это...
а) элемент финансового механизма;
б) элемент финансовой политики;
в) функциональный элемент системы управления финансами.
13. Последовательность осуществления этапов финансового
планирова
ния:
а) анализ выполнения финансового плана за предыдущий период;
б) балансирование расходов с доходами;
в) расчеты по конкретным
видам доходов и расходов на плани
руемый год.
Глава
Бюджетное устройство
Межбюджетные трансферты
Бюджетный федерализм
4.1. Бюджет государства: социально-экономическая сущность, функции
Бюджет государства — это денежные отношения, складывающиеся у органов государственной власти и местного самоуправления с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично- и национального богатства) в связи с необходимостью удовлетворения экономических, социальных и политических интересов общества и его граждан.
Такое определение понятия «бюджет государства» наиболее полно характеризует его социально-экономическую сущность. Социально-экономическая сущность бюджета государства состоит в исследовании вопроса — за счет кого государство формирует бюджетные ресурсы и в чьих интересах их использует.
По материально-вещественному содержанию бюджет государства представляет собой централизованный фонд денежных средств, формируемый для финансового обеспечения мероприятий, связанных с выполнением задач и функций, возложенных обществом на государство и местное самоуправление.
По форме функционирования бюджет государства представляет собой плановый финансовый документ, составленный как баланс доходов и расходов.
Как экономическая категория, бюджет государства (местного самоуправления) имеет разные организационно-правовые формы проявления. Различают следующие виды бюджетов: федеральный;
129
республиканский, областной, краевой, национального округа, автономной области, города федерального значения; муниципального района, городского округа, внутригородского муниципального образования городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; городского и сельского поселения. Бюджетами называют также финансовые планы государственных внебюджетных социальных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ и фондов обязательного медицинского страхования). Бюджет государства и бюджеты государственных внебюджетных социальных фондов входят в бюджетную систему Российской Федерации.
Бюджетные отношения возникают в процессе деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленной на финансовое обеспечение общегосударственных, региональных и местных программ по регулированию экономики, содержанию и развитию социальной сферы, охране общественного порядка, упрочению национальной безопасности и др. Бюджетные отношения многообразны, поскольку опосредуют распределение денежных средств между секторами экономики, отраслями народного хозяйства, территориями страны, различными слоями населения.
Бюджету государства, как экономической категории, присущи две функции:
1)
распределительная (перераспределение денежных доходов ме
жду разными сферами деятельности, подразделениями обществен
ного производства, уровнями государственного
управления, соци
альными слоями общества и т.д.);
2)
контрольная (информация обо всех отклонениях в движении
бюджетных средств и контроль результатов расходования бюджет
ных средств).
Границы действия распределительной функции очень широки, так как в бюджетные отношения вступают почти все участники общественного производства. Основной объект бюджетного распределения — национальный доход. Вовлечение в бюджетное перераспределение элементов национального богатства (золотого запаса, валютных резервов, накопленных страховых резервов и др.) сопряжено, как правило, с чрезвычайными обстоятельствами (войной, глубоким экономическим кризисом, последствиями крупномасштабных стихийных бедствий и т.п.).
С помощью контрольной функции выявляется финансовое положение конкретных экономических субъектов, отраслей народного хозяйства, территориальных образований, хотя далеко не все их финансовые ресурсы проходят через бюджет. Контрольная функция позволяет анализировать, насколько своевременно и полно финансовые ресурсы поступают в распоряжение органов государственной
130
власти и местного самоуправления и как фактически складываются пропорции в распределении бюджетных средств, соответствует ли их реальная величина объему утвержденных расходных обязательств.
Формирование бюджета государства по уровням бюджетной системы Российской Федерации основывается на следующих принципах, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ:
•
полноты отражения доходов, расходов и
источников финан
сирования дефицита бюджетов;
• сбалансированности бюджета;
•
результативности и эффективности использования бюджет
ных средств;
• общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
• прозрачности (открытости);
• достоверности бюджета;
• адресности и целевого характера бюджетных средств;
• подведомственности расходов бюджетов;
• единства кассы.
1.
Принцип полноты отражения доходов, расходов и
источников
финансирования дефицита бюджетов означает,
что все доходы, рас
ходы и источники финансирования дефицита бюджетов в обяза
тельном порядке и в полном объеме отражаются
в бюджетах.
2.
Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем
предусмотренных бюджетом расходов должен
соответствовать сум
марному объему доходов бюджета и поступлений
из источников
финансирования его дефицита, уменьшенных на
суммы выплат из
бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита
бюджета и изменением остатков на счетах по
учету средств бюдже
тов.
При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
3.
Принцип результативности и эффективности
использования
бюджетных средств означает, что при составлении и
исполнении
бюджетов участники бюджетного процесса в
рамках установленных
им бюджетных полномочий должны
исходить из необходимости
достижения заданных результатов с
использованием наименьшего
объема средств или достижения
наилучшего результата с использо
ванием определенного бюджетом объема
средств.
4.
Принцип общего {совокупного) покрытия расходов
бюджетов
означает, что расходы бюджета не могут быть
увязаны с определен
ными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита
бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюд
жете.
131
5. Принцип прозрачности (открытости) означает:
•
обязательное опубликование в открытой печати
утвержден
ных бюджетов и отчетов об их исполнении,
полноту пред
ставления информации о ходе исполнения бюджетов, а так
же доступность иных сведений о бюджетах по решению за
конодательных (представительных) органов
государственной
власти, представительных органов
муниципальных образо
ваний;
•
обязательную открытость для общества и средств массовой
информации проектов бюджетов, внесенных в
законода
тельные (представительные) органы
государственной власти
(представительные органы муниципальных
образований),
процедур рассмотрения и принятия
решений по проектам
бюджетов, в том числе по вопросам,
вызывающим разногла
сия либо внутри законодательного
(представительного) ор
гана государственной власти
(представительного органа му
ниципального образования), либо между
законодательным
(представительным) органом
государственной власти (пред
ставительным органом муниципального
образования) и ис
полнительным органом государственной власти (местной
администрацией);
•
стабильность и (или) преемственность бюджетной
класси
фикации Российской Федерации, а также
обеспечение со
поставимости показателей бюджета отчетного, текущего
и
очередного финансового года (очередного
финансового года
и планового периода).
Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.
6.
Принцип достоверности бюджета означает надежность пока
зателей прогноза социально-экономического
развития территории и
реалистичность расчета доходов и расходов
бюджета.
7.
Принцип адресности и целевого характера
бюджетных средств
означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обя
зательств выделяются в распоряжение конкретных
получателей
бюджетных средств с обозначением направления их использования
для достижения конкретных целей.
Любые действия, приводящие к нарушению принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
8. Принцип подведомственности
расходов бюджетов означает, что
получатели бюджетных средств вправе получать
бюджетные ассиг
нования и лимиты бюджетных обязательств
только от главного рас
порядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которо
го они находятся.
132
9. Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых вьпшат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.
Бюджет оказывает огромное влияние на общественное производство, выступая ускорителем, а иногда тормозом социально-экономического развития общества. В рыночной экономике бюджет не утрачивает своей активной роли, напротив, является важным фактором успешного осуществления экономических и социальных преобразований в процессе становления и развития рыночной экономики. Бюджет может существенно менять сложившиеся народнохозяйственные пропорции, положительно влиять на отраслевую и территориальную структуру общественного производства. Государство, используя такие экономические рычаги, как налоги, налоговые льготы, бюджетное финансирование, может влиять на деятельность хозяйствующих субъектов, направляя ее на быстрое обновление производственного потенциала, ускорение НТП, повышение рентабельности и т.д. В условиях рынка именно бюджет оказывает помощь государству в проведении социально значимых реформ (пенсионной, в сфере образования, здравоохранения, социальной, а также жилищно-коммунальном хозяйстве и др.), нивелируют социальные последствия расслоения граждан по материальному положению.
4.2. Бюджетное устройство Российской Федерации
Развитие современной российской бюджетной системы началось с 1991 г., одновременно с распадом единой бюджетной системы бывшего Советского Союза. До 1991 г. бюджетная система страны была чрезвычайно централизованной, унитарной. С началом радикальной экономической реформы возникла необходимость пересмотра концепции бюджетного устройства Российской Федерации в направлении его значительной децентрализации и становлении современной российской бюджетной системы. Был принят ряд законодательных актов, предусматривающих расширение демократических принципов в построении бюджетной системы и усиление территориальных подходов в управлении. Конституция РФ, принятая в 1993 г., закрепила федеративное устройство российского госу-
133
дарства, изменила структуру и распределение полномочий между законодательными и исполнительными органами государственной власти, что предполагало кардинальную переработку законодательства в области бюджетного устройства и бюджетного процесса, разграничение бюджетных полномочий по уровням государственного управления, определение межбюджетных взаимоотношений. Закрепление в Конституции РФ принципов федеративного устройства страны потребовало коренного пересмотра построения бюджетной системы, положив в его основу принципы бюджетного федерализма.
Бюджетное устройство Российской Федерации — это организационно-правовое построение бюджетной системы Российской Федерации, позволяющее выделить в ее составе структурные подразделения (уровни бюджетной системы, виды бюджетов) и определить формы взаимосвязей между ними.
Бюджетное устройство России базируется на ее государственном устройстве, отражая характерные для него взаимосвязи. По своему государственному устройству Россия является федерацией. В составе Российской Федерации в настоящее время насчитывается 83 субъекта. В настоящее время на основе волеизъявления граждан идет процесс по укрупнению субъектов РФ за счет вхождения национальных автономных округов в соответствующие области (края), что сказывается и на изменении структуры состава Российской Федерации (с 89 субъектов до 83, и этот процесс развивается).
Все субъекты РФ различаются между собой по размерам территории, численности и плотности населения, по национальному и этническому составу, природным ресурсам, экономическому потенциалу и другим параметрам. Однако в формально-юридическом плане в отношении каждого субъекта РФ конституционно закреплен принцип равноправия.
Статья 5 Конституции РФ подчеркивает, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов РФ и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ равноправны между собой.
Каждый субъект РФ — республика, имеет свою конституцию и законодательство, свой устав и законодательство.
Федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
134
Бюджетное устройство Российской Федерации, отражая сложную иерархию бюджетных взаимосвязей внутри страны, включает в себя три составляющие (см. Приложение 6):
• бюджетную систему;
•
бюджетные права, которыми наделяются органы публичной
власти конкретного уровня (федерального,
регионального,
муниципального);
•
принципы разграничения расходных полномочий и
меж
бюджетное регулирование (межбюджетные
отношения).
Ниже мы подробно рассмотрим содержание каждой составляющей бюджетного устройства Российской Федерации и направления дальнейшего совершенствования.
4.3. Бюджетная система Российской Федерации
Бюджетная система Российской Федерации — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Бюджетная система Российской Федерации (БС РФ) состоит из бюджетов следующих уровней (см. Приложение 7):
•
федеральный бюджет и бюджеты государственных
внебюд
жетных фондов;
•
бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных госу
дарственных внебюджетных фондов;
•
местные бюджеты, в том числе: бюджеты
муниципальных
районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутриго
родских муниципальных образований городов
федерального
значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских
и сельских поселений.
Бюджеты субъектов РФ представлены разными видами региональных бюджетов, среди них: республиканские, краевые, областные, бюджет автономной области, бюджеты национально-автономных округов, бюджеты городов федерального значения.
Бюджеты муниципальных образований Российской Федерации тоже представлены разными видами бюджетов: муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений.
Бюджетная система Российской Федерации строится на четырех принципах.
1) единства бюджетной системы Российской Федерации;
2)
разграничения доходов и расходов между
бюджетами разных
уровней;
3) самостоятельности бюджетов;
135
4) равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.
1.
Принцип единства бюджетной системы
Российской Федерации
означает единство бюджетного законодательства
Российской Феде
рации, принципов организации и функционирования
бюджетной
системы Российской Федерации, форм бюджетной
документации и
бюджетной отчетности, бюджетной
классификации бюджетной сис
темы Российской Федерации, санкций за
нарушение бюджетного
законодательства Российской Федерации,
единый порядок установ
ления и исполнения расходных обязательств,
формирования дохо
дов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Рос
сийской Федерации, ведения бюджетного учета и отчетности бюд
жетов бюджетной системы Российской Федерации
и бюджетных
учреждений, единство порядка
исполнения судебных актов по об
ращению взыскания на средства
бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации.
2.
Принцип разграничения доходов и расходов
между бюджетами
разных уровней означает закрепление в соответствии с законодатель
ством Российской Федерации доходов и расходов
за бюджетами
бюджетной системы Российской Федерации, а
также определение
полномочий органов государственной власти
(органов местного са
моуправления) по формированию доходов, установлению и испол
нению расходных обязательств.
Для построения бюджетной системы Российской Федерации по типу бюджетных систем демократических государств огромное значение имеет принцип самостоятельности бюджетов.
3. Принцип самостоятельности бюджетов означает:
•
право и обязанность органов государственной
власти и ор
ганов местного самоуправления самостоятельно
обеспечи
вать сбалансированность бюджетов и
эффективность ис
пользования бюджетных средств;
•
право и обязанность органов государственной
власти и ор
ганов местного самоуправления самостоятельно осуществ
лять бюджетный процесс, за исключением
случаев, преду
смотренных Бюджетным кодексом РФ;
•
право органов государственной власти и органов
местного
самоуправления устанавливать в соответствии с законода
тельством Российской Федерации о налогах и
сборах налоги
и сборы, доходы от которых подлежат зачислению
в соот
ветствующие бюджеты бюджетной системы
Российской Фе
дерации;
•
право органов государственной власти и органов
местного
самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом РФ
самостоятельно определять формы и
направления расходо-
136
•
недопустимость установления расходных
обязательств, под
лежащих исполнению за счет собственных
доходов и источ
ников финансирования дефицита других бюджетов бюджет
ной системы Российской Федерации, а также
расходных
обязательств, подлежащих исполнению одновременно
за
счет средств двух и более бюджетов бюджетной
системы
Российской Федерации, за счет средств
консолидированных
бюджетов или без определения бюджета, за счет средств ко
торого должно осуществляться исполнение
соответствующих
расходных обязательств;
•
право органов государственной власти и органов
местного
самоуправления предоставлять средства бюджета на испол
нение расходных обязательств,
устанавливаемых иными ор
ганами государственной власти и
органами местного само
управления, исключительно в форме субвенций и субсидий
бюджетам;
•
недопустимость введения в действие в течение
текущего финан
сового года органами государственной власти и
органами мест
ного самоуправления изменений бюджетного законодательства
Российской Федерации и (или) законодательства
о налогах и
сборах, законодательства о других
обязательных платежах, при
водящих к увеличению расходов и (или)
снижению доходов дру
гих бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации без
внесения изменений в законы (решения) о
бюджетах, преду
сматривающих компенсацию увеличения расходов,
снижения
доходов;
•
недопустимость изъятия дополнительных
доходов, экономии
по расходам бюджетов, полученных в
результате эффектив
ного исполнения бюджетов.
4. Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ.
Ниже мы подробно рассмотрим бюджеты всех уровней, формирование их доходов, условия возникновения расходных обяза-
137
тельств органов государственной исполнительной власти федерального и регионального уровней и органов местного самоуправления, направления расходования их бюджетов.
Бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления регулируются Бюджетным кодексом РФ и рассматриваются в гл. 2, ст. 7, 8 и 9. Это вторая составляющая бюджетного устройства государства.
Под бюджетными полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления понимаются установленные законодательством Российской Федерации права и обязанности органов государственной власти (местного самоуправления) по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.
4.4. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения
Бюджетный федерализм — это способ построения бюджетных отношений между уровнями бюджетной системы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований), обеспечивающий ведущую роль федерального бюджета при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов.
Сущность бюджетного федерализма выражается через его основные принципы, к которым относятся:
•
единство общегосударственных интересов и интересов насе
ления, проживающего на территории субъектов
федерации и
входящих в них муниципальных образований, как
основы
сбалансированности интересов всех трех уровней власти по
бюджетным вопросам;
•
сочетание централизма и демократизма при разграничении
бюджетно-налоговых полномочий, расходов и
доходов, распре
делении и перераспределении доходов в
процессе бюджетного
регулирования между уровнями бюджетной
системы;
•
высокая степень самостоятельности органов власти каждого
уровня при разработке бюджетов и их
ответственности за
сбалансированность своего бюджета, бюджетную
обеспечен
ность на базе налогового потенциала соответствующей тер
ритории при предоставлении им необходимых
прав в облас
ти налогообложения;
•
активное участие субъектов федерации в
формировании и
реализации бюджетно-налоговой политики государства,
включая межбюджетные отношения.
138
Объективной основой единства интересов бюджетов всех уровней является то, что конечной целью деятельности органов власти любого уровня должны быть интересы населения.
Сочетание централизма и демократизма в условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации бюджетной системы страны в связи с усилением демократических начал в ее организации и функционирования, необходимо соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общие интересы всех членов Федерации единого государства. Централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете и ее усиление в условиях бюджетного федерализма целесообразны в отдельных случаях, как временная мера, а не стратегическое направление развития экономических основ федеративных отношений, если они способствуют лучшему удовлетворению потребностей населения, не наносят ущерб интересам и задачам долговременного социально-экономического развития субъектов РФ, если вызваны чрезвычайными обстоятельствами.
Высокая степень самостоятельности органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственности за сбалансированность своего бюджета, бюджетную обеспеченность на базе налогового потенциала региона при предоставлении им необходимых прав в области налогообложения предопределяет повышение их заинтересованности в экономическом развитии соответствующей территории, а следовательно, и в наращивании налогового потенциала, своевременном и полном сборе налогов, а также в эффективном использовании бюджетных средств.
Активное участие субъектов РФ в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства в качестве принципа бюджетного федерализма подтверждает тот факт, что бюджетный федерализм не сводится только к межбюджетным отношениям, хотя последние в значительной степени характеризуют его особенности.
В ведущих зарубежных странах с федеративным государственным устройством применяются различные модели бюджетного федерализма, которые формируют характерные особенности механизма межбюджетных отношений.
Кооперативная модель бюджетного федерализма применяется в Германии, ориентирована в большей степени на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше среднего уровня, и характеризуется высокой степенью перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и ограничением самостоятельности региональных и местных властей в области налогообложения.
Децентрализованная модель классического бюджетного федерализма применяется в США; характеризуется тем, что каждый уровень
139
власти имеет свои непересекающиеся налоги по принципу «один налог — один бюджет», приоритет отдается автономии и самостоятельности регионально-территориальных образований (штатов), конкуренции между ними, и объем перераспределяемых средств между бюджетами разных уровней относительно невелик. Эта модель характеризуется более высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетным системам. Высокая степень децентрализации управления налогово-бюджетными процессами сочетается с приоритетностью федерального налогово-бюджетного законодательства, гарантирующего соблюдение общегосударственных интересов и возможность федерального центра оказывать в основном целевую финансовую поддержку территориальным образованиям. Эта модель, например в США, не ставит целью выравнивание налогового потенциала, где он ниже среднего уровня. Межбюджетное регулирование здесь используется федеральным центром как средство реализации своей региональной политики, обеспечивая финансовую поддержку штатов на основе программно-целевого метода. Не каждое федеративное государство может реализовать подобную модель, которая связана с высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами. В ряде стран используются в той или иной степени отдельные элементы обеих моделей (например, в Канаде, Швейцарии).
Для классических федераций характерен высокий уровень автономии отдельных государственно-территориальных образований. Такая автономия не противоречит, а наоборот, отвечает задаче обеспечения целостности страны. В то же время для сохранения единства федеративного государства высокая степень автономии субъектов федерации и, следовательно, их бюджетов должна иметь определенные пределы, иначе может последовать распад федерации. Для федерации договорные отношения имеют важное значение, поскольку единство федеративного государства обеспечивается не силой, а взаимной выгодой.
Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели бюджетного федерализма с элементами децентрализованной модели. Суть российской модели бюджетного федерализма состоит в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами РФ по бюджетно-налоговым вопросам наряду с тем, что федеральное законодательство имеет приоритет перед законодательством субъектов РФ, так как оно отражает их общие интересы, и прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства.
Российская Федерация входит в число асимметричных федераций. Принцип равенства прав субъектов РФ, зафиксированный в
140
Конституции РФ (ст. 5, п. 4), не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям функционирования субъектов РФ. Это предопределяет объективное требование необходимости учета их в межбюджетных отношениях. Однако при всех различиях в межбюджетных отношениях, складывающихся между отдельными субъектами РФ с федеральным центром, они не должны противоречить интересам других субъектов РФ и Российской Федерации в целом, интересам населения России. Поэтому асимметричность федерации не означает отклонения от принципов федерализма. В связи с тем, что в Конституции РФ предусмотрено большое число предметов совместного ведения (их 40 согласно ст. 72), правовое регулирование по ним, включая и распределение бюджетных ресурсов, может осуществляться на договорной основе и через федеральные законы.
Важным шагом по пути совершенствования взаимоотношений между бюджетами разных уровней стали «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.», принятая 15 августа 2001 г., а также «Концепция реформирования межбюджетных отношений, разработанная на период 2001—2010 гг.» и «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006— 2008 ãîäû».
Совершенствование бюджетного устройства Российской Федерации на основе реализации цели и основных задач Программы позволило органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разного уровня. В результате реализации «Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.» решены следующие задачи:
• упорядочено бюджетное устройство субъектов РФ;
•
четко разграничены расходные полномочия между
органами
власти разного уровня и сокращены
нефинансируемые ман
даты;
•
четко и стабильно разграничены налоговые
полномочия и
закреплены доходные источники за бюджетами
разных
уровней;
•
сформированы объективные и прозрачные
механизмы фи
нансовой поддержки региональных и местных
бюджетов;
•
повышено качество управления государственными
и муни
ципальными финансами на региональном и
местном уровне.
141
Федеральным законом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ все нововведения были внесены в Бюджетный кодекс РФ и поэтапно внедрены в бюджетную практику.
Межбюджетные отношения — это денежные отношения между органами власти, в основном разных уровней, по поводу разграничения на постоянной (долговременной без указания срока) основе видов расходов и доходов, поступающих в бюджетную систему страны и распределения (перераспределения) средств между бюджетами разных уровней в порядке межбюджетного регулирования. Это важная составляющая бюджетного устройства любого государства, прежде всего федеративного государственного устройства.
Межбюджетные отношения могут включать и отношения по перераспределению средств между бюджетами одного и того же уровня. Эти отношения пока не распространены в Российской Федерации, но используются в некоторых странах (например, в Германии).
Основные функции межбюджетных отношений:
•
выравнивание бюджетной обеспеченности тех
территори
альных образований, где она меньше минимально
необхо
димого уровня, достаточного для соблюдения конституци
онных гарантий населения по всей территории
страны;
•
стимулирование самозарабатывания бюджетных
средств, на
ращивание налогового потенциала, а также рациональное и
эффективное их расходование.
В Российской Федерации реализуют практически все принципы бюджетного федерализма, используя при этом в той или иной степени отдельные элементы как кооперативной модели построения бюджетного федерализма, так и децентрализованной модели классического бюджетного федерализма.
При формировании бюджетов разного уровня в Российской Федерации применяются как раздельные налоги, так и совместные, разграниченные на постоянной основе между уровнями бюджетной системы.
Так, к основным раздельным налогам и платежам, формируемым по нормативу 100% федеральный бюджет, относятся: налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы на спирт этиловый из всех видов сырья, за исключением пищевого, акцизы на табачную продукцию, акцизы на автомобили легковые и мотоциклы, акцизы по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию Российской Федерации, налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (газ горючий природный), регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (газ
142
горючий природный), водный налог, а также таможенные пошлины и таможенные сборы, другие.
К основным совместным налогам и платежам, формируемым федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ относятся: налог на прибыль организаций, акцизы на спирт этиловый из пищевого сырья, акцизы на спиртосодержащую продукцию, акцизы на автомобильный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных двигателей, налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного), сбор за пользование объектами водных биологических (исключая внутренние водные объекты), плата за негативное воздействие на окружающую среду, другие.
Раздельные и совместные налоги и платежи предусмотрены в Российской Федерации и для бюджетов нижестоящих уровней. Например, за бюджетами субъектов РФ закреплены налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог; за местными бюджетами — налог на имущество физических лиц и земельный налог.
В Российской Федерации понятие «межбюджетные отношения» трактуется в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6) как взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
В России на современном этапе бюджетного реформирования механизм межбюджетных отношений можно представить как два блока отношений (см. Приложение 8). Первый блок охватывает отношения по разграничению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы страны, второй — межбюджетное регулирование.
Первый блок механизма межбюджетных отношений «Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации» включает:
•
закрепление расходных полномочий между
уровнями пуб
личной власти на постоянной основе федеральным законо
дательством;
•
наделение органов местного
самоуправления отдельными
государственными полномочиями.
Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы страны и их закрепление на постоянной основе федеральным законодательством происходит в рамках разграничения бюджетных полномочий между субъектами публичной власти всех уровней. Основанием для такого разграничения служит четкое разделение предметов ведения между органами государственной власти (федеральными и региональными) и местного самоуправле-
143
ния, зафиксированные в Конституции РФ. Под предметами ведения понимаются виды, направления и сферы деятельности, регламентацией и регулированием которых занимается уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления.
Основные подходы к разграничению полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления определены федеральными законами от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил разграничение полномочий применительно к отраслевому законодательству (бюджетному).
Важным моментом в разграничении расходных полномочий является новая типология оснований для возникновения расходных обязательств бюджетов каждого уровня. Обязательства, устанавливаемые в пределах собственных полномочий, не могут быть регламентированы властями других уровней и исполняются за счет собственных доходов бюджетов. В тех случаях, когда один орган власти делегирует свои полномочия другому, одновременно возникают «вмененные» расходные обязательства бюджета более низкого уровня и расходные обязательства по их финансовому обеспечению осуществляются за счет субвенций из вышестоящего бюджета. В целях защиты региональных и местных бюджетов от «необеспеченных федеральных мандатов» предусматривается введение законов в действие ежегодным законом о федеральном бюджете при условии их финансового обеспечения субвенциями, а также механизм судебной защиты от занижения оценок, необходимых для их реализации бюджетных средств.
В Российской Федерации процесс совершенствования федерального законодательства в сфере дальнейшего разграничения полномочий между уровнями публичной власти предполагает более высокую степень согласованности действий и решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ и повышает степень ответственности высших должностных лиц субъектов РФ за реализацию единой государственной политики в регионах. В свя-
144
зи с этим развитие законодательства осуществляется в направлении: расширения круга полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также предоставление этим органам, при наличии финансовых возможностей и за счет средств собственных бюджетов, за исключением субвенций федерального бюджета, права осуществлять дополнительные меры по социальной защите населения, участвовать в реализации полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, если это указано в федеральных законах, осуществлять дополнительные полномочия по иным вопросам, если такая возможность предусмотрена в федеральных законах.
Межбюджетное регулирование — налоговое регулирование бюджетной обеспеченности в целях создания максимально возможных исходных условий для сбалансированности бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении государственных минимальных социальных стандартов и перераспределение средств между уровнями бюджетной системы для оказания временной финансовой помощи органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, дотирования нижестоящих бюджетов для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований, создающей равный доступ гражданам, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, а также поддержки социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований.
Межбюджетное регулирование составляет второй блок механизма межбюджетных отношений и включает:
• налоговое регулирование бюджетной обеспеченности;
•
перераспределение средств между уровнями
бюджетной сис
темы.
Налоговое регулирование бюджетной обеспеченности означает разграничение налогов и других платежей между уровнями бюджетной системы и их закрепление в качестве собственных доходов за соответствующими бюджетами и осуществляется посредством:
•
закрепления налогов или отчислений на постоянной основе
Бюджетным и Налоговым кодексами РФ;
•
закрепления налогов или отчислений на постоянной основе
региональным и местным законодательством;
•
установления дополнительных
(дифференцированных) от
числений от налогов.
Цель налогового регулирования бюджетной обеспеченности — создание максимально возможных исходных условий для сбалансированности бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении государственных минимальных социальных стандартов исходя из имеющегося на соответствующей территории потенциала.
145
В Бюджетном кодексе РФ установлены единые для каждого уровня бюджетной системы нормативы отчислений от федеральных налогов, что способствует повышению предсказуемости и стабильности налоговых доходов всех уровней бюджетной системы, усиливает стимулирующую роль в процессе экономического развития соответствующей территории и повышения эффективности бюджетного менеджмента.
Одновременно с этим Бюджетным кодексом РФ предусмотрены нормы, регулирующие установление нормативов отчислений в местные бюджеты органами государственной власти субъектов РФ. Переданы полномочия по установлению нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты органам государственной власти субъектов РФ, отказавшись от действующей практики установления указанных нормативов федеральными законами. В случае передачи налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, в местные бюджеты соответствующие нормативы (сверх уровня, установленного Кодексом), как правило, должны быть стабильными и едиными для всех муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Дифференциация нормативов допускается лишь в отношении налога на доходы физических лиц в рамках формализованных схем выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Органы государственной власти субъектов РФ обязаны установить единые и (или) дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от указанного налога. Данный подход позволит органам государственной власти субъектов РФ, во-первых, разделить налоговые доходы между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселений с учетом объективных территориальных различий в соотношении расходных обязательств местных бюджетов разных типов (уровней) и, во-вторых, определить оптимальную для каждого региона степень выравнивания различий в бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет сочетания единых и дифференцированных (по формуле) нормативов отчислений от данного налога, в том числе — перераспределить значительную часть поступлений по месту жительства граждан.
Помимо этого Бюджетным кодексом РФ предусмотрен отказ от практики централизации местных налогов в бюджеты более высокого уровня, за некоторыми исключениями.
Отказ от расщепления федеральными законами налоговых доходов от региональных и местных налогов и установления Бюджетным кодексом нормативов по ряду налоговых доходов на уровне 100% означает существенный шаг к реализации принципа «один налог — один бюджет».
146
Результатом принятия указанных поправок к Бюджетному кодексу является потеря смысла в разделении налоговых доходов на «собственные» и «регулирующие», а также определение статуса «регулирующих налогов» и пропорций их распределения между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ, в связи с чем ст. 48 Бюджетного кодекса «Регулирующие доходы бюджетов» утратила силу с 1 января 2005 г.
При недостаточности собственных доходов для сбалансированности бюджетов нижестоящего уровня с учетом возлагаемых на уполномоченные органы власти задач и функций при соблюдении государственных минимальных социальных стандартов органы власти вышестоящего уровня осуществляют перераспределение средств между уровнями бюджетной системы, направленное на выравнивание бюджетных доходов и социально-экономического развития территориальных образований, отстающих по объективным причинам.
Перераспределение средств между уровнями бюджетной системы осуществляется по следующим направлениям:
• временная финансовая помощь в виде бюджетных кредитов;
•
дотирование нижестоящих бюджетов с учетом
бюджетной
обеспеченности и по душевому принципу;
•
поддержка социального и экономического развития
посред
ством субвенций и субсидий из фондов развития и субсидий
из фондов софинасирования социальных
расходов.
Межбюджетные трансферты — средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме (ñò. 129 ÁÊ ÐÔ):
•
дотаций из Федерального фонда финансовой
поддержки
субъектов РФ;
• субсидий из Федерального фонда софинансирования расходов;
•
других дотаций и субсидий бюджетам субъектов
РФ и мест
ным бюджетам;
•
субвенций бюджетам субъектов Российской
Федерации из
Федерального фонда компенсаций;
• бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ.
Рассмотрим основные виды межбюджетных трансфертов.
Дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.
Субвенции — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.
147
Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Бюджетный кредит — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.
В Бюджетном кодексе РФ (ст. 130) определены условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета: трансферты (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления бюджетного законодательства и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.
Бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ предоставляются при условии отсутствия просроченной задолженности соответствующих субъектов Российской Федерации перед федеральным бюджетом.
Использование бюджетных кредитов, полученных бюджетами субъектов РФ из федерального бюджета, для предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам не допускается.
Субъекты РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) в течение двух из трех последних отчетных лет превышала 20% объема собственных доходов бюджета субъекта РФ, не имеют права:
•
устанавливать и исполнять расходные
обязательства, не свя
занные с решением вопросов, отнесенных
Конституцией РФ
и федеральными законами к полномочиям органов государ
ственной власти субъектов РФ;
•
превышать установленные Правительством РФ
нормативы фор
мирования расходов на оплату труда
государственных граждан
ских служащих субъекта РФ и (или) содержание
органов госу
дарственной власти субъекта РФ.
В субъектах РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных лет превышала 60% объема собственных доходов бюджета субъекта РФ, осуществляются следующие дополнительные к перечисленным выше меры:
• подписание соглашений с Министерством финансов РФ о
мерах по повышению эффективности использования бюд
жетных средств и увеличения поступлений налоговых и не
налоговых доходов бюджета субъекта РФ;
148
• проведение ежегодной проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ Счетной палатой или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.
При несоблюдении органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определенных бюджетным законодательством РФ, а также нарушений предельных значений, установленных п. 2 и 3 ст. 921 и ст. 107 Бюджетного кодекса, Министерство финансов РФ вправе принять решение о приостановлении в установленном им порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) субъектам РФ (муниципальным образованиям) до приведения в соответствие с изложенными требованиям положений, обусловливающих условия предоставления межбюджетных трансфертов.
Операции с межбюджетными трансфертами, предоставляемыми из федерального бюджета в форме субвенций и субсидий, в рамках исполнения бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований, осуществляются в порядке, установленном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и (или) принятым в соответствии с ним нормативным правовым актом Правительства РФ.
Межбюджетные трансферты бюджетам закрытых административных территориальных образований предоставляются с учетом особенностей, установленных Федеральным законом от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административном территориальном образовании».
Формы межбюджетных трансфертов и условия их предоставления из бюджетов субъектов РФ бюджетам российской бюджетной системы определены ст. 135 и ст. 136 БК РФ.
Контрольные тесты
1. Появление государственного
бюджета как экономической категории
обусловлено...
а) потребностями
экономических субъектов в финансовых ресур
сах;
б) возникновением государства
как политической надстройки об
щества;
в) необходимостью
осуществлять бюджетное регулирование эко
номики.
2. Бюджет государства с точки
зрения социально-экономической сущ
ности характеризуется как...
а) денежные отношения, складывающиеся у органов государственной власти и местного самоуправления с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения националь-
149
б) централизованный фонд
денежных средств, формируемый для
финансового обеспечения мероприятий,
связанных с выполне
нием задач и функций, возложенных
обществом на государство
и местное самоуправление;
в) форма образования и
расходования денежных средств, предна
значенных для финансового обеспечения
задач и функций го
сударства и местного самоуправления.
3. Функции бюджета государства:
а) фискальная;
б) распределительная;
в) контрольная.
4. Формирование бюджетов
Российской Федерации основывается на
принципах...
а) самостоятельности;
б) общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
в) сбалансированности.
5. Под бюджетным устройством страны понимается...
а) способ построения
бюджетных отношений между уровнями
бюджетной системы государства, обеспечивающий ведущую
роль центрального бюджета при высокой
степени самостоя
тельности территориальных бюджетов;
б) совокупность денежных
отношений между органами власти
разных уровней государственного
устройства по поводу разгра
ничения на постоянной основе видов
расходов и доходов, по
ступающих в бюджетную систему
страны, и распределения
средств между бюджетами разных
уровней;
в) организационно-правовое
построение бюджетной системы, по
зволяющее выделить в ее составе структурные подразделения и
определить формы взаимосвязи между
ними.
6. Под бюджетной системой страны понимается (понимаются)...
а) совокупность различных
сфер или звеньев финансовых отношений,
каждая из которых характеризуется особенностями в формирова
нии, распределении и использовании фондов
денежных средств,
различной ролью в общественном
воспроизводстве;
б) денежные отношения,
складывающиеся у органов государст
венной власти и местного самоуправления
с юридическими и
физическими лицами по поводу
перераспределения националь
ного дохода (частично и национального богатства) в связи с не
обходимостью удовлетворения
экономических, социальных и
политических интересов общества и его
граждан;
в) основанная на
экономических отношениях и государственном
устройстве страны совокупность
бюджетов всех ее государст
венных и
административно-территориальных образований, объ-
150
единенных на основе определенных принципов и имеющих между собой установленные законом взаимоотношения.
7. Принципы построения бюджетной системы Российской Федерации:
а) разграничения доходов и
расходов между бюджетами бюджет
ной системы страны;
б) самостоятельности бюджетов;
в) централизма.
8. Бюджетный федерализм характеризуется понятием:
а) установленные Бюджетным
кодексом РФ и принятыми в соот
ветствии с ним правовыми актами,
регулирующими бюджетные
правоотношения, права и обязанности органов государственной
власти (органов местного
самоуправления) по регулированию
бюджетных правоотношений, организации и осуществлению
бюджетного процесса;
б) взаимоотношения между
федеральными органами государст
венной власти, органами
государственной власти субъектов РФ,
органами местного самоуправления по вопросам регулирования
бюджетных правоотношений, организации и осуществления
бюджетного процесса;
в) способ построения
бюджетных отношений между уровнями
бюджетной системы, обеспечивающий
ведущую роль федераль
ного бюджета при высокой степени
самостоятельности терри
ториальных бюджетов.
9. Межбюджетные отношения характеризуются понятием:
а) установленные Бюджетным
кодексом РФ и принятыми в соот
ветствии с ним правовыми актами,
регулирующими бюджетные
правоотношения, права и обязанности органов государственной
власти (органов местного
самоуправления) по регулированию
бюджетных правоотношений, организации и осуществлению
бюджетного процесса;
б) взаимоотношения между
федеральными органами государст
венной власти, органами
государственной власти субъектов РФ,
органами местного самоуправления по вопросам регулирования
бюджетных правоотношений, организации и осуществления
бюджетного процесса;
в) способ построения
бюджетных отношений между уровнями
бюджетной системы, обеспечивающий
ведущую роль федераль
ного бюджета при высокой степени
самостоятельности терри
ториальных бюджетов.
Глава 5 Государственные финансы России
Основные понятия
Федеральный бюджет
Региональный бюджет (бюджет
субъекта Российской Федерации)
Доходы бюджета
Налоговые доходы
Федеральные налоги
Региональные налоги
Специальные налоговые режимы
Неналоговые доходы
Доходы от внешнеэкономической
деятельности
Безвозмездные и безвозвратные
перечисления
Собственные доходы бюджета
Расходные полномочия
Расходные обязательства
Реестр расходных обязательств
Бюджетные обязательства
Расходы бюджета
Классификация расходов бюджета
Дефицит бюджета
Профицит бюджета
Консолидированный бюджет Российской Федерации Консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации Государственные внебюджетные фонды
Пенсионный фонд Российской Федерации Пенсии
Единый социальный налог (взнос) Фонд социального страхования Российской Федерации Государственные социальные стандарты
Фонды обязательного медицинского страхования
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования Территориальный фонд обязательного медицинского страхования
5.1 Федеральный бюджет. Бюджеты субъектов Российской Федерации
Федеральный бюджет:
формирование доходов, условия возникновения расходных обязательств
Государственные финансы — это денежные отношения, складывающиеся между органами государственной власти, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, в процессе стоимостного распределения и перераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с формированием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, обеспечивающих потребности государства при решении экономических, политических и социальных задач.
152
Следовательно, государственные финансы формируются с использованием методов распределения и перераспределения национального дохода (с помощью налогов, налоговых льгот, др.). Формами использования централизованных фондов денежных средств являются бюджетные и внебюджетные фонды, предназначенные для государственного регулирования экономики, удовлетворения социальных потребностей граждан, нужд обороны и государственного управления и для решения других экономических, политических и социальных задач. Роль государственных и местных финансов в общественном воспроизводстве заключается в создании условий для расширенного воспроизводства как на макро-, так и на микроуровнях, а также реальном обеспечении потребностей расширенного воспроизводства на макроэкономическом уровне (на уровне народного хозяйства в целом) и реализации социальных гарантий гражданам России в рамках Конституции РФ (структуру государственных финансов см. в Приложении 9).
Федеральный бюджет — форма образования и расходования денежных средств в расчете на очередной финансовый год и плановый период, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.
Федеральный бюджет Российской Федерации — центральное звено государственных финансов России. Средства федерального бюджета являются главным источником финансирования структурной перестройки экономики, развития перспективных направлений в промышленном производстве, освоения новых технологий, а также социальной сферы.
Федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона. Составляется на очередной финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря и плановый период.
Рассмотрим процесс формирования доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.
Доходы бюджета выражают экономические отношения, возникающие у государства с предприятиями, организациями, гражданами в процессе формирования бюджетного фонда страны.
Формой проявления этих экономических отношений служат различные виды обязательных платежей предприятий, организаций и населения в бюджет государства, а их материально-вещественным воплощением — денежные средства, мобилизуемые в бюджетный фонд. Бюджетные доходы, с одной стороны, являются результатом распределения стоимости общественного продукта между различными участниками воспроизводственного процесса, а с другой — объектом дальнейшего их распределения для формирования бюджетных фондов территориального, отраслевого и целевого назначе-
153
ния. Образование доходов связано с принудительным изъятием в пользу государства части ВВП, созданного в процессе общественного производства.
Главным материальным источником доходов бюджетов бюджетной системы является национальный доход, для перераспределения которого и образования бюджетных доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета (в целом финансовых ресурсов государства) используются в основном налоги, займы и эмиссия денег.
Главным методом перераспределения национального дохода и первыми по важности и объему приносимого государству дохода являются налоги и сборы.
В соответствии со ст. 8 Налогового кодекса РФ под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.
Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).
Налоговые поступления относятся к внутреннему источнику дохода государства. Для эффективного использования данного метода формирования государственных доходов должны выполняться как минимум два условия: власть должна обладать в достаточной степени как формальной, так и неформальной легитимностью; предприятия должны эффективно функционировать, производя и реализуя товары и услуги с прибылью для самих себя. Это связано с вполне объективными процессами сбора налоговых платежей.
Легитимность власти означает, что экономические субъекты признают за государственными структурами право изъятия части доходов в обмен на предоставляемые впоследствии блага. Обладание исключительно формальной легитимностью снижает эффективность такого метода формирования государственных доходов. В этом случае хозяйствующие субъекты признают за государственными структурами право на изъятие части средств, но в меньшем размере, чем это оговорено в нормативных актах и законах. Данную ситуацию можно пронаблюдать на примере нашего государства. В настоящее время власть формально легитимна, что приводит к ук-
154
лонению хозяйствующих субъектов экономики от уплаты достаточно большого числа налогов. Эффективная работа предприятий и организаций необходима просто для того, чтобы уровень развития экономики в целом позволял использовать этот метод формирования доходов государства в принципе. Другими словами, при кризисном или неустойчивом финансовом положении хозяйствующих субъектов отсутствует объективная возможность уплаты каких-либо платежей, в том числе и налоговых. Налоговое бремя в кризисной ситуации оказывается дополнительным и зачастую непреодолимым для предприятий и серьезной проблемой для государственных финансов в целом.
Следующим по своему значению источником финансовых ресурсов государства являются государственные займы. В соответствии со ст. 89 Бюджетного кодекса государственные заимствования Российской Федерации — займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками. К этому методу государство прибегает при дефиците бюджета. Займы могут быть как внутренними, так и внешними. К внутренним относятся займы у собственного населения или организаций. Это такой же заем, как и внешний, он также нуждается в погашении и не может быть списан без последствий. Внешним является заем за пределами данного государства. Это может быть заем, представленный другим государством или международной организацией. Внешние займы часто считают более предпочтительными по сравнению с внутренними, поскольку внешний заем не имеет такой яркой социальной окраски. Другими словами, население не протестует против внешних займов, поскольку считает, что данные средства не связаны лично с его достатком, и не беспокоится о качестве и сроках их возврата. Это неправильное понимание происходящих процессов, поскольку внешний кредит всегда оборачивается в будущем увеличением налогов для субъектов данной экономики. Увеличение налогового бремени естественным образом связано с необходимостью возврата принятого долга и оплаты необходимой суммы по его обслуживанию. Таким образом, любая форма займа оборачивается дополнительной нагрузкой в будущем, что не совсем благоприятно отражается на экономике в целом. Тем не менее в отдельных случаях (заем на инвестиции) займы являются весьма эффективным средством быстрого приобретения дополнительных ресурсов для инвестиционных нужд государства.
Методом формирования финансовых ресурсов государства является также использование бумажно-денежной и кредитной эмиссии.
155
Его используют, когда других методов недостаточно для функционирования государственных структур и программ на приемлемом уровне. Чаще всего бумажно-денежная эмиссия не связана с потребностями хозяйственного оборота государства, а направлена на компенсирование возрастающих расходов государства. Используя такой механизм воздействия на экономические процессы, правительство получает так называемый инфляционный налог со всех остальных субъектов экономики государства. Положительный эффект от применения этого способа формирования государственных финансовых ресурсов длится весьма недолго, поскольку разворачивающиеся инфляционные процессы приводят к дальнейшему ухудшению ситуации в государстве и снижают уровень поступлений из других источников их формирования. Кроме того, он имеет резко негативную социальную окраску, что может стать более серьезной проблемой, чем недостаточность государственных доходов в какой-то момент времени. Другими словами, данный метод формирования государственных финансовых ресурсов хоть и применяется, но нежелателен, поскольку приводит к многим отрицательным последствиям. В России эмиссия бумажных денег для финансирования бюджетного дефицита широко применялась в первой половине 90-х годов прошлого века, и с 1995 г. перестала официально применяться.
Следующим способом формирования государственных доходов является использование государственной собственности — извлечение прибыли из любой собственности, принадлежащей государственным структурам. При этом не имеет значения, каким именно законным методом извлекалась прибыль, важно лишь то, что данная прибыль получается благодаря использованию ресурсов во всех формах, находящихся в собственности у государства, и что доход будет также принадлежать государству. Прибыль могут давать работающие предприятия, принадлежащие государству. Доход может приносить сдача государственной собственности в аренду или ее продажа. Использование государственной собственности не приносит больших доходов по той простой причине, что предприятия, находящиеся в собственности государства, обычно нерентабельны или имеют низкую рентабельность. Государство, как правило, берет на себя поддержание производств, которые не могут продавать свою продукцию по себестоимости вследствие ее социальной значимости. Продажа или аренда таких предприятий также не может принести большого дохода.
Таким образом, основными методами (способами) формирования государственных финансовых ресурсов остаются налоги и займы.
С правовой позиции доходы бюджетов представляют собой поступающие в собственность государства и муниципальных образова-
156
ний денежные средства (финансовые ресурсы), необходимые для эффективного осуществления государством и муниципальными образо-ваньями возложенных на них публичных, социальных, экономических и иных функций.
В соответствии с финансовым правом под государственными доходами (т.е. доходами федерального и регионального бюджетов) понимается часть национального дохода, обращаемая в процессе его распределения и перераспределения в собственность и распоряжение государства в целях создания финансовой основы, необходимой для финансирования деятельности государства
В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ под доходами бюджета понимаются поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Следовательно, поступления из источников финансирования дефицита бюджета не являются доходом бюджета.
Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации.
В доходах бюджетов могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления.
В соответствии со ст. 41 Бюджетного кодекса доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений.
К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы.
Размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет полностью учитывается в доходах бюджета.
Основным источником налоговых доходов является вновь созданная стоимость и доходы, полученные в результате ее первичного распределения (прибыль, заработная плата, добавленная стоимость, рента и др.).
Федеральными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом и обязательные к уплате на всей территории Российской Федерации.
К федеральным налогам и сборам относятся (ст. 13 НК РФ):
• налог на добавленную стоимость;
• акцизы;
• налог на доходы физических лиц;
• единый социальный налог;
• налог на прибыль организаций;
• налог на добычу полезных ископаемых;
157
• водный налог;
•
сборы за пользование объектами животного
мира и за поль
зование объектами водных биологических
ресурсов;
• государственная пошлина.
Из приведенного перечня видно, что одни налоги обязательны для всех плательщиков, например, налог на прибыль. Другие — только для плательщиков, связанных с определенными видами деятельности — добыча полезных ископаемых.
Региональными признаются налоги, которые установлены Налоговым кодексом и законами субъектов РФ о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ.
К региональным относятся (ст. 14 НК РФ):
• налог на имущество организаций;
• налог на игорный бизнес;
• транспортный налог.
Местными налогами признаются налоги, которые установлены Налоговым кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.
К местным налогам относятся (ст. 15 НК РФ):
• земельный налог;
• налог на имущество физических лиц.
Налоговым кодексом РФ устанавливаются специальные налоговые режимы, которые могут предусматривать федеральные налоги, не указанные в ст. 13.
К специальным налоговым режимам относятся (ст. 18 НК РФ):
•
система налогообложения для
сельскохозяйственных това
ропроизводителей (единый сельскохозяйственный
налог);
• упрощенная система налогообложения;
•
система налогообложения в виде единого
налога на вменен
ный доход для отдельных видов деятельности;
•
система налогообложения при выполнении
соглашений о
разделе продукции.
К неналоговым доходам относятся:
•
доходы от использования имущества, находящегося в госу
дарственной или муниципальной собственности,
после уп
латы налогов и сборов,
предусмотренных законодательством
о налогах и сборах, за исключением
доходов от использова
ния имущества, находящегося в
оперативном управлении
автономных учреждений;
•
доходы от платных услуг, оказываемых
бюджетными учреж
дениями, находящимися в ведении соответственно
феде
ральных органов исполнительной власти, органов исполни-
158
•
средства, полученные в результате применения
мер гражданско-
правовой, административной и уголовной
ответственности, в
том числе штрафы, конфискации, компенсации,
а также средст
ва, полученные в возмещение вреда,
причиненного Российской
Федерации, субъектам РФ, муниципальным
образованиям, и
иные суммы принудительного изъятия;
•
средства, вносимые в качестве обеспечения
заявки на участие
в конкурсе или заявки на участие в аукционе
при размеще
нии заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказа
ние услуг соответственно для федеральных
нужд, нужд субъ
екта РФ, муниципальных нужд и не подлежащие
возврату
лицу, внесшему такие средства, в соответствии
с законода
тельством Российской Федерации о размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для го
сударственных и муниципальных нужд;
• иные неналоговые доходы.
К безвозмездньш и безвозвратным перечислениям относятся перечисления в виде:
•
финансовой помощи из бюджетов других уровней в форме
дотаций и субсидий;
•
субвенций из Федерального фонда компенсаций и
(или) из
региональных фондов компенсаций;
• субвенций из местных бюджетов бюджетам других уровней;
•
иных безвозмездных и безвозвратных
перечислений между
бюджетами бюджетной системы Российской
Федерации;
•
безвозмездных и безвозвратных перечислений из бюджетов
государственных и (или) территориальных
государственных
внебюджетных фондов;
•
безвозмездных и безвозвратных перечислений
от физических
лиц и юридических лиц, международных
организаций и
правительств иностранных государств, в том
числе добро
вольных пожертвований.
К собственным доходам бюджетов относятся (ст. 47 БК РФ):
•
налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в
соответствии с
бюджетным законодательством Российской Федерации и за
конодательством о налогах и сборах;
•
неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в
соответствии
с законодательством Российской Федерации,
законами субъ
ектов РФ и муниципальными правовыми актами
представи
тельных органов муниципальных образований;
159
• доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных
посту
плений, за исключением субвенций.
Доходы федерального бюджета. В федеральный бюджет зачисляются налоговые доходы (ст. 50 БК РФ) от следующих основных федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:
•
налога на прибыль организаций по ставке,
установленной
для зачисления указанного налога в федеральный
бюджет, —
по нормативу 100%;
•
налога на прибыль организаций (в части доходов иностран
ных организаций, не связанных с деятельностью
в Россий
ской Федерации через постоянное
представительство, а так
же в части доходов, полученных в виде
дивидендов и про
центов по государственным и
муниципальным ценным бу
магам) — по нормативу 100%;
•
налога на прибыль организаций при выполнении
соглаше
ний о разделе продукции, заключенных до вступления в си
лу Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О
соглашениях о разделе продукции» и не
предусматривающих
специальных налоговых ставок для
зачисления указанного
налога в федеральный бюджет и
бюджеты субъектов РФ, —
по нормативу 20%;
• налога на добавленную стоимость — по нормативу 100%;
•
акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья
— по норма
тиву 50%;
•
акцизов на спирт этиловый из всех видов сырья,
за исклю
чением пищевого, — по нормативу 100%;
• акцизов на спиртосодержащую продукцию — по нормативу 50%;
• акцизов на табачную продукцию — по нормативу 100%;
•
акцизов на автомобильный бензин, дизельное
топливо, мо
торные масла для дизельных и карбюраторных
(инжектор
ных) двигателей — по нормативу 40%;
•
акцизов на автомобили легковые и мотоциклы — по норма
тиву 100%;
•
акцизов по подакцизным товарам и продукции,
ввозимым на
территорию Российской Федерации, — по
нормативу 100%;
•
налога на добычу полезных ископаемых в виде
углеводород
ного сырья (газ горючий природный) — по
нормативу 100%;
•
налога на добычу полезных ископаемых в виде
углеводород
ного сырья (за исключением газа горючего
природного) —
по нормативу 95%;
•
налога на добычу полезных ископаемых (за
исключением
полезных ископаемых в виде углеводородного
сырья и об-
160
•
налога на добычу полезных ископаемых на
континенталь
ном шельфе Российской Федерации, в
исключительной
экономической зоне Российской Федерации, за
пределами
территории Российской Федерации — по
нормативу 100%;
•
регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (ро
ялти) при выполнении соглашений о разделе
продукции в
виде углеводородного сырья (газ
горючий природный) — по
нормативу 100%;
•
регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (ро
ялти) при выполнении соглашений о разделе
продукции в
виде углеводородного сырья (за
исключением газа горючего
природного) — по нормативу 95%;
•
регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (ро
ялти) на континентальном шельфе, в
исключительной эко
номической зоне Российской Федерации, за пределами тер
ритории Российской Федерации при выполнении
соглаше
ний о разделе продукции — по
нормативу 100%;
•
сбора за пользование объектами водных биологических ре
сурсов (исключая внутренние водные объекты)
— по норма
тиву 70%;
•
сбора за пользование объектами водных
биологических ресур
сов (по внутренним водным объектам) — по
нормативу 100%;
• водного налога — по нормативу 100%;
•
единого социального налога по ставке,
установленной Нало
говым кодексом РФ в части, зачисляемой в
федеральный
бюджет, — по нормативу 100%;
•
государственной пошлины (за исключением
государствен
ной пошлины, подлежащей зачислению в бюджеты
субъек
тов РФ и местные бюджеты) — по нормативу
100%.
Неналоговые доходы (ст. 51 БК РФ) федерального бюджета формируются за счет доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности, доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти Российской Федерации, — после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах, в полном объеме, других доходов (ст. 41—46 БК РФ), а также:
•
части прибыли унитарных предприятий,
созданных Россий
ской Федерацией, остающейся после уплаты
налогов и иных
обязательных платежей, — в размерах, устанавливаемых
Правительством РФ;
•
сборов за выдачу лицензий на осуществление видов
дея
тельности, связанных с производством и
оборотом этилово-
161
• прочих лицензионных сборов — по нормативу 100%;
•
таможенных пошлин и таможенных сборов — по
нормативу
100%;
•
платежей за пользование лесным фондом в
части минималь
ных ставок платы за древесину, отпускаемую
на корню, — по
нормативу 100%;
•
платы за перевод лесных земель в нелесные и
перевод зе
мель лесного фонда в земли иных категорий —
по нормати
ву 100%;
• платы за пользование водными объектами — по нормативу 100%;
•
платы за пользование водными биологическими
ресурсами по
межправительственным соглашениям — по
нормативу 100%;
•
платы за негативное воздействие на окружающую
среду —
по нормативу 20%;
• консульских сборов — по нормативу 100%;
• патентных пошлин — по нормативу 100%;
•
платежей за предоставление информации о
зарегистриро
ванных правах на недвижимое имущество и
сделок с ним —
по нормативу 100%.
В неналоговых доходах федерального бюджета, помимо перечисленных выше, также учитываются:
•
прибыль Банка России, остающаяся после
уплаты налогов и
иных обязательных платежей — по нормативам,
установлен
ным федеральными законами;
• доходы от внешнеэкономической деятельности.
С 2005 г. разделение доходов на налоговые и неналоговые, характерное для федерального бюджета, при его составлении и исполнении не применяется. В соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации (гл. 4 БК РФ) в классификации доходов бюджетов едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации являются группы и подгруппы доходов, которые представлены в бюджете следующим образом.
1. Налоговые и неналоговые доходы:
• налоги на прибыль, доходы;
• налоги и взносы на социальные нужды;
•
налоги на товары (работы, услуги),
реализуемые на террито
рии Российской Федерации;
•
налоги на товары, ввозимые на территорию
Российской Фе
дерации;
162
• налоги на совокупный доход;
• налоги на имущество;
•
налоги, сборы и регулярные платежи за
пользование при
родными ресурсами;
• государственная пошлина;
•
задолженность и перерасчеты по отмененным
налогам, сбо
рам и иным обязательным платежам;
• доходы от внешнеэкономической деятельности;
•
доходы от использования имущества, находящегося в госу
дарственной и муниципальной собственности;
• платежи при пользовании природными ресурсами;
•
доходы от оказания платных услуг и
компенсации затрат го
сударства;
• доходы от продажи материальных и нематериальных активов;
• административные платежи и сборы;
• штрафы, санкции, возмещение ущерба;
•
доходы бюджетов бюджетной системы Российской
Федера
ции от возврата остатков субсидий и субвенций
прошлых лет;
• возврат остатков субсидий и субвенций прошлых лет;
•
прочие неналоговые доходы.
2. Безвозмездные поступления:
• безвозмездные поступления от нерезидентов;
•
безвозмездные поступления от других бюджетов
бюджетной
системы Российской Федерации;
•
безвозмездные поступления от государственных
(муници
пальных) организаций;
• безвозмездные поступления от негосударственных организаций;
• безвозмездные поступления от наднациональных организаций;
• прочие безвозмездные поступления.
Социально-экономическая сущность расходов
бюджетов. Рассмотрим
теоретические и правовые основы государственных расходов (федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ).
Государственные расходы непосредственно связаны с функциями государства по управлению общественным развитием. Именно государственные расходы обеспечивают структурную перестройку экономики, модернизацию и техническое переоснащение отраслей, обеспечение инвестиционной политики, позволяют финансировать народно-хозяйственные нужды, проводимую социальную политику. Другими словами, спектр влияния государственных расходов весьма широк и требует большого внимания. Умелое использование такого тонкого и весомого инструмента, как государственные расходы, позволяет существенно влиять на общее экономическое положение государства и каждой отрасли в отдельности. Снижая или увеличивая долю государственных расходов, выделяемой конкретной отрас-
163
ли, можно таким образом активизировать или, напротив, снизить ее финансовые возможности, соответственно уменьшив или увеличив потенциальную возможность достижения более высоких результатов.
Анализ структуры государственных расходов за последнее столетие показывает ее существенное изменение, что свидетельствует о смене приоритетов государственной политики. Так, до середины XX в. основную долю в государственных расходах занимали расходы на управление и развитие экономики. Это было связано с процессом становления новых систем управления и бурным развитием технологий, позволяющих модернизировать экономику в целом. В настоящее время ряд бюджетов западных стран направляются на финансирование социальных и экономических программ. Естественно первопричиной смены приоритетов стало изменение настроений общества в целом. Если ранее основной целью общества и государства было формирование полноценной экономической инфраструктуры, и основная масса государственных расходов была направлена именно на такие статьи бюджетов, то в настоящий момент главная забота общества — создание приемлемых условий жизни для населения, в связи с чем и основные расходы государства стали направляться на социальные статьи бюджетов.
Именно через расходы бюджетов государство оказывает воздействие на социально-экономическое состояние общества. Поэтому состав и структура расходов бюджетов в значительной мере отражают структуру государственного управления, поскольку именно в системе властных органов государственного управления воплощаются функции государства по регулированию экономики и социальной сферы.
Существуют разные подходы к проблеме государственных расходов. Считается, что государственные расходы должны быть минимальными, а экономика сама в состоянии решить возникающие проблемы. С этой позиции государственные расходы будут компенсированы расходами людей, обеспечивающих совокупный спрос, который поддерживается за счет снижения процентных ставок налогов. С одной стороны, это порождает возникновение дополнительных средств у населения, которое тратит высвободившиеся средства на приобретение товаров и услуг. С другой стороны, снижение ставок налогов возможно только в случае общего сокращения государственных расходов. В данном случае государству уже нет необходимости аккумулировать столь обширные денежные ресурсы для распределения их на нужды общества, и оно имеет возможность уменьшить налоговое бремя.
Другая точка зрения принадлежит приверженцам теории рациональных ожиданий. Согласно этой теории государство не должно заботиться о сумме своих расходов и стремиться к их минимизации,
164
а напротив, должно само стимулировать совокупный спрос. Следуя данной логике, можно сказать, что, во-первых, рыночная экономика не в состоянии самостоятельно справиться с возникающими проблемами, поэтому общество и нуждается в поддержке со стороны государства. И во-вторых, государство может формировать самостоятельно спрос на продукцию предприятий, создавая тем самым совокупное предложение и обеспечивая взаимосвязь и сбалансированность развития всех отраслей экономики.
В настоящее время в чистом виде не применяется ни один из подходов. Государства стараются поддерживать отрасли и производства, необходимые для нормального существования общества. Таким образом, отрицается возможность рынка самостоятельно решать социальные и государственные проблемы. С другой стороны, государства стараются обращать более пристальное внимание к сути и объемам своих расходов, дабы сделать их более эффективными и менее обременительными для общества в качестве налогов. Кроме того, имеется тенденция к увеличению прозрачности государственных расходов на всех уровнях, что связано с повышением сознательности общества и желанием населения четко представлять себе результаты работы денежных средств, которые были отданы государству в качестве налоговых платежей в бюджет.
Социально-экономическая сущность расходов бюджета проявляется во многих видах. Каждый вид расходов имеет свои качественные и количественные характеристики. Качественная характеристика, отражая экономическую природу явления, позволяет установить назначение бюджетных расходов, количественная — их размер.
Многообразие конкретных видов бюджетных расходов обусловлено рядом факторов: природой и функциями государства, уровнем социально-экономического развития страны, разветвленностью связей бюджета с народным хозяйством, административно-территориальным устройством государства, формами предоставления бюджетных средств и т.п. Сочетание этих факторов порождает ту или иную структурную систему расходов бюджета любого государства на определенном этапе социально-экономического развития.
Существуют определенные требования общеэкономического характера к определению состава и структуры бюджетных расходов. Суть их заключается в том, чтобы каждая государственная услуга давала необходимую отдачу не только материального, но и социального характера.
Разумные объемы и структура государственных расходов — это один из достаточно мощных рычагов влияния на экономику.
По своей социально-экономической сущности расходы бюджета государства — это экономические отношения, возникающие в связи с распределением фонда денежных средств государства и его ис-
165
пользованием по отраслевому, целевому и территориальному назначениям.
В настоящее время ставится задача реализации концепции бюджетирования, ориентированного на результат в рамках среднесрочного финансового планирования (см. Приложение 10).
Для выяснения роли и значения бюджетных расходов в экономической жизни общества их классифицируют по определенным признакам. В теории и практике финансов существуют несколько признаков классификации расходов бюджета.
Классификация расходов бюджета. Расходы бюджета классифицируются следующим образом.
1. По влиянию на процесс расширенного воспроизводства выделяют текущие и капитальные бюджетные расходы. В составе последних может быть выделен бюджет развития.
Текущие расходы связаны с предоставлением бюджетных средств юридическим лицам на их содержание и покрытие текущих потребностей. Эти расходы включают затраты на государственное потребление (содержание экономической и социальной инфраструктуры, государственных отраслей народного хозяйства, закупки товаров и услуг гражданского и военного характера, текущие расходы государственных учреждений), текущие субсидии нижестоящим органам власти, государственным и частным предприятиям, транспортные платежи, выплату процентов по государственному долгу и другие расходы. Как правило, эти расходы в основном соответствуют затратам, отраженным в обычном бюджете или бюджете текущих расходов и доходов.
Капитальные расходы представляют собой денежные затраты, связанные с вложением в основной капитал и прирост запасов. Они включают в себя капиталовложения за счет бюджета в различные отрасли народного хозяйства, инвестиционные субсидии и долгосрочные бюджетные кредиты государственным и частным предприятиям, местным органам власти. Данная группа расходов отражается в бюджете капитальных расходов и доходов государства. В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован Бюджет развития; он может составлять 2—4% всех расходов. Средства Бюджета развития используются на поддержку экспорта и импортозамещающего производства, а также для развития высоких технологий и их внедрения, для финансовой поддержки конверсии предприятий оборонной промышленности. Порядок и условия формирования Бюджета развития определяются федеральным законом (Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. № 181-ФЗ «О Бюджете развития Российской Федерации»). Помимо бюджетных средств в бюджет развития могут включаться и другие средства, такие как связанные иностранные кредиты, получаемые Россией в конкрет-
166
ном году, разнообразные нерегулярные доходы, например превышение против плана поступлений от внешнеторговой деятельности и др. Средства бюджета развития расходуются на финансирование инвестиционных проектов, отобранных по конкурсу на выполнение государственных гарантий, принятых на себя Правительством РФ в части осуществления инвестиций, и другие цели. Финансирование из бюджета развития представляется в основном на возвратной основе. Как правило, средства Бюджета развития становятся дополнительным условием в осуществлении каких-либо крупных проектов, поэтому фактический объем инвестиций, осуществляемых в связи с использованием бюджета развития, значительно больше самого этого бюджета.
2. По функциональному
содержанию все расходы бюджетов всех
уровней подразделяются на крупные разделы:
• общегосударственные;
• национальную оборону;
•
национальную безопасность и
правоохранительную деятель
ность;
• национальную экономику;
• жилищно-коммунальное хозяйство;
• охрану окружающей среды;
• образование;
• культуру;
• здравоохранение и спорт;
• социальную политику;
• межбюджетные трансферты.
Здесь хорошо видна роль государства в разных областях общественной жизни.
Каждый из названных разделов расходов делится в свою очередь на подразделы с выделением подфункций, целевые статьи и виды расходов, отражающие расходы бюджетов на реализацию целевых программ и детализирующие функциональное наполнение деятельности субъектов бюджетного планирования и участников бюджетного процесса. Выделение средств по отдельным видам целевых программ обеспечивает приоритет в концентрации средств бюджета и в их использовании по главным направлениям, предусмотренным органами государственной власти.
3. По экономическому содержанию — экономический
признак
позволяет рассмотреть расходы бюджетов в зависимости от эконо
мического содержания операций, осуществляемых
в секторе госу
дарственного управления. Классификация расходов по экономиче
скому содержанию создает предпосылки для
рационального ис
пользования бюджетных средств, является необходимой базой для
167
осуществления эффективного и действенного контроля за использованием бюджетных ассигнований.
4. По ведомственной принадлежности можно выделить в каждой группе расходов министерство, другое государственное учреждение или юридическое лицо, получающее бюджетные ассигнования. Этот признак классификации расходов бюджета отражает наиболее мобильные изменения в структуре расходов, связанные с реформированием системы органов государственного управления и местного самоуправления.
Общие положения о расходах бюджетов. Расходы бюджета (гл. 10 БК РФ) — выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ).
Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.
Права и обязанности органов власти, связанные с реализацией экономических отношений по поводу формирования расходов бюджетов, называются расходными полномочиями.
Распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы определяется на законодательном уровне. Оно зафиксировано в Бюджетном кодексе РФ, а также в федеральных законах № 184 от 31 декабря 2005 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и № 131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Основным изменением политики федерального правительства в реализации данного направления развития бюджетного федерализма стал отказ от использования категории «расходы» и от подхода по закреплению за каждым уровнем власти и местного самоуправления конкретного перечня расходов, которые должны финансироваться из конкретного бюджета и переход к разграничению расходных полномочий.
В связи с разграничением расходных полномочий между уровнями бюджетной системы в рамках проводимой реформы совершенствования бюджетного устройства и межбюджетных отношений
168
были отделены три функции, формирующие обязательства бюджета по финансированию расходов:
• введение и установление полномочия;
•
выделение финансовых ресурсов для
осуществления полно
мочия;
• исполнения полномочия.
При разграничении расходных обязательств возможны следующие комбинации функций:
•
все три функции осуществляются одним уровнем
власти (в
данном случае речь идет о расходных обязательствах в пре
делах собственных полномочий, которые не могут устанав
ливаться властями других уровней и
финансируются за счет
собственных средств бюджетов);
•
рамочное правовое регулирование осуществляется
одним
уровнем власти, детальное правовое регулирование, финан
сирование и предоставление средств на осуществление рас
ходных полномочий — другим уровнем власти;
•
детальное правовое регулирование и
финансирование осу
ществляются одним уровнем власти,
предоставление — дру
гим (в тех случаях, когда один уровень власти
делегирует
свои полномочия другому уровню власти, одновременно
возникают «вмененные» расходные
обязательства по предос
тавлению услуги бюджета более низкого уровня и расходные
обязательства по их финансовому обеспечению за счет суб
венций из вышестоящего бюджета).
Новая система гарантирует самостоятельность каждому уровню власти в определении обязательств по собственным предметам ведения и защищает бюджеты от «необеспеченных мандатов». Суть нового механизма, отраженная в ст. 84, 85, 86 новой редакции Бюджетного кодекса РФ, заключается в следующем.
Расходное обязательство рассматривается как совокупность обязательств по:
• правовому регулированию (рамочному или детальному);
• финансированию;
•
предоставлению тех благ и (или) услуг, которые
данным
расходным обязательством предусмотрены.
Расходные обязательства — обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства бюджета (государствен-
169
ного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда).
Расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на конкретный год, называются бюджетными.
По требованию повышения эффективности и результативности бюджетных расходов — среднесрочного планирования, ориентированного на результат, одной из существенных новаций является раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств.
Разделение бюджетных обязательств на действующие и принимаемые позволяет:
•
существенно упростить и ускорить процедуру
составления и
рассмотрения бюджета в части, касающейся
исполнения
действующих обязательств, сосредоточив
процесс подготов
ки и рассмотрения бюджета в основном на
принимаемых
обязательствах, отражающих цели и приоритеты
государст
венной политики;
•
поддерживать более жесткие бюджетные
ограничения, по
скольку выделение ассигнований на принятие новых обяза
тельств возможно лишь после выделения
бюджетных ассиг
нований на выполнение действующих обязательств либо за
благовременного их сокращения
(отмены);
•
увеличить период и повысить надежность
среднесрочного
бюджетного планирования.
Основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и в пределах превышения прогнозируемыми бюджетными ресурсами расчетного объема действующих обязательств, которое может образоваться за счет роста бюджетных доходов, сокращения части действующих бюджетных обязательств, неэффективных федеральных и ведомственных целевых программ.
Для полноценной реализации этой технологии (раздельного учета действующих и принимаемых обязательств) необходима система учета действующих расходных обязательств. Такая система создана путем ведения реестров расходных обязательств.
Под реестром расходных обязательств понимается перечень нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих ис-
170
полнению за счет средств соответствующих бюджетов (т.е. действующих бюджетных обязательств).
Реестр ведется в целях учета расходных обязательств и определения объема средств бюджета того или иного уровня, необходимых для их исполнения.
Данные реестра расходных обязательств используются при формировании перспективного финансового плана, разработке проектов бюджета, а также при определении в плановом периоде объема бюджета действующих обязательств и бюджета принимаемых обязательств.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств.
Реестр расходных обязательств Российской Федерации ведется в порядке, установленном Правительством РФ.
Реестр расходных обязательств субъекта РФ ведется в порядке, установленном исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
Реестр расходных обязательств муниципального образования ведется в порядке, установленном местной администрацией.
Реестр расходных обязательств субъекта РФ, а также свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, представляются в Министерство финансов РФ в установленном им порядке.
Реестр расходных обязательств муниципального образования представляется органом местного самоуправления в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
В расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации предусматривается создание резервных фондов органов исполнительной власти и резервных фондов органов местного самоуправления, но запрещается создание резервных фондов законодательных (представительных) органов и депутатов законодательных (представительных) органов.
Размер резервных фондов в федеральном бюджете не может превышать 3% утвержденных расходов федерального бюджета.
Размер резервных фондов в бюджетах субъектов РФ устанавливается органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ при утверждении бюджетов субъектов РФ на очередной финансовый год.
Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, происшедших в текущем финансовом году.
171
Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными правовыми актами Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления.
Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления ежеквартально информируют орган законодательной (представительной) власти, представительный орган местного самоуправления о расходовании средств резервного фонда.
Резервный фонд Президента Российской Федерации. Федеральным бюджетом на очередной финансовый год предусматривается создание резервного фонда Президента РФ в размере не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета.
Средства резервного фонда Президента РФ расходуются на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента.
Расходование средств резервного фонда Президента осуществляется на основании письменного распоряжения Президента.
Расходование средств резервного фонда Президента РФ на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента не допускается.
Расходные обязательства Российской Федерации. Расходные обязательства Российской Федерации (ст. 84 БК РФ) возникают при следующих условиях:
•
принятия федеральных законов и (или)
нормативных правовых
актов Президента и Правительства РФ при
осуществлении фе
деральными органами государственной власти полномочий по
предметам ведения Российской Федерации и
(или) полномочий
по предметам совместного ведения, не
отнесенным в соответст
вии с Федеральным законом «Об общих
принципах организа
ции законодательных (представительных) и
исполнительных ор
ганов государственной власти субъектов РФ» к
полномочиям
органов государственной власти субъектов РФ;
•
заключения Российской Федерацией (от имени
Российской
Федерации) договоров (соглашений) при
осуществлении фе
деральными органами государственной власти полномочий
по предметам ведения Российской Федерации и
(или) пол
номочий по предметам совместного
ведения, не отнесенным
в соответствии с Федеральным законом «Об общих принци
пах организации законодательных (представительных) и ис
полнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» к полномочиям органов государст
венной власти субъектов РФ;
•
принятия федеральных законов и (или)
нормативных право
вых актов Президента и Правительства РФ,
предусматри-
172
вающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов, в том числе субвенций бюджетам субъектов РФ на исполнение расходных обязательств субъектов РФ в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов РФ полномочий, подлежащих финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета; субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации. Расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет собственных доходов либо источников финансирования дефицита федерального бюджета.
В случаях, установленных федеральными законами, расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
Бюджеты субъектов Российской
Федерации: формирование доходов,
условия возникновения расходных
обязательств
Каждый субъект РФ имеет собственный бюджет (региональный бюджет) — форму образования и расходования денежных средств в расчете на очередной финансовый год и плановый период, предназначенных для исполнения расходных обязательств этого субъекта РФ.
В бюджетах субъектов РФ в соответствии с бюджетной классификацией раздельно предусматриваются (ст. 15 БК РФ):
•
доходы, направляемые на финансовое обеспечение
полно
мочий органов государственной власти
субъекта РФ по
предметам ведения субъектов РФ;
•
доходы, направляемые на финансовое обеспечение
полно
мочий по предметам совместного ведения,
осуществляемым
органами власти субъектов РФ за счет средств
бюджета
субъекта РФ (за исключением субвенций из
федерального
бюджета);
•
субвенций на обеспечение осуществления
полномочий орга
нов государственной власти субъекта РФ по
предметам со
вместного ведения в порядке и случаях, установленных фе
деральными законами, дополнительно
финансируемых за
счет средств федерального бюджета и
федеральных государ
ственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии
с федеральными целевыми программами;
173
•
субвенций на обеспечение осуществления
отдельных полно
мочий по предметам ведения Российской
Федерации, воз
ложенных на исполнительные органы государственной вла
сти субъекта РФ;
•
расходы, осуществляемые за счет указанных
доходов и суб
венций.
Доходы бюджета субъекта РФ формируются за счет налоговых и неналоговых доходов, а также средств, перечисленных в порядке межбюджетного регулирования (гл. 8 БК РФ).
Налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации.
1. В бюджеты субъектов РФ
подлежат зачислению налоговые
доходы от следующих региональных налогов:
• налога на имущество организаций — по нормативу 100%;
• налога на игорный бизнес — по нормативу 100%;
• транспортного налога — по нормативу 100%.
2. В бюджеты субъектов РФ
подлежат зачислению налоговые
доходы от следующих федеральных налогов и
сборов, а также нало
гов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:
•
налога на прибыль организаций по ставке,
установленной для
зачисления указанного налога в бюджеты
субъектов РФ, — по
нормативу 100%;
•
налога на прибыль организаций при выполнении
соглаше
ний о разделе продукции, заключенных до вступления в си
лу Федерального закона «О соглашениях о
разделе продук
ции» и не предусматривающих
специальных налоговых ста
вок для зачисления указанного налога
в федеральный бюд
жет и бюджеты субъектов РФ, — по
нормативу 80%;
• налога на доходы физических лиц — по нормативу 70%;
•
акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья
— по норма
тиву 50%;
•
акцизов на спиртосодержащую продукцию — по
нормативу
50%;
•
акцизов на автомобильный бензин, включая
прямогонный
бензин, дизельное топливо, моторные масла для
дизельных
и карбюраторных (инжекторных) двигателей — по
нормати
ву 60%;
• акцизов на алкогольную продукцию — по нормативу 100%;
• акцизов на пиво — по нормативу 100%;
•
налога на добычу полезных ископаемых в виде
углеводород
ного сырья (за исключением газа горючего
природного) —
по нормативу 5%;
•
налога на добычу общераспространенных полезных
иско
паемых — по нормативу 100%;
174
•
налога на добычу полезных ископаемых (за
исключением
полезных ископаемых в виде углеводородного
сырья и об
щераспространенных полезных ископаемых) — по
нормати
ву 60%;
•
регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (ро
ялти) при выполнении соглашений о разделе
продукции в
виде углеводородного сырья (за
исключением газа горючего
природного) — по нормативу 5%;
•
сбора за пользование объектами водных биологических ре
сурсов (исключая внутренние водные объекты)
— по норма
тиву 30%;
•
сбора за пользование объектами животного мира — по нор
мативу 100%;
•
единого налога, взимаемого в связи с
применением упро
щенной системы налогообложения, — по
нормативу 90%;
• единого сельскохозяйственного налога — по нормативу 30%;
•
государственной пошлины (подлежащей
зачислению по мес
ту регистрации, совершения юридически значимых действий
или выдачи документов) — по нормативу 100%;
•
по делам, рассматриваемым конституционными
(уставными)
судами субъектов РФ;
•
за государственную регистрацию межрегиональных, регио
нальных и местных общественных объединений, отделений
общественных объединений, а также за
государственную ре
гистрацию изменений их учредительных
документов;
•
за государственную регистрацию региональных
отделений
политических партий;
•
за регистрацию средств массовой информации,
продукция
которых предназначена для распространения
преимуществен
но на территории субъекта РФ, а также за
выдачу дубликата
свидетельства о такой регистрации.
Зачисление в бюджеты субъектов РФ налоговых доходов от акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 до 25% включительно (за исключением вин) и алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 25% (за исключением вин), производимую на территории Российской Федерации, осуществляется по следующим нормативам:
•
20% указанных доходов зачисляется в бюджет субъекта РФ
по месту производства алкогольной продукции;
•
80% указанных доходов распределяется между бюджетами
субъектов РФ по нормативам, утверждаемым федеральным
законом о федеральном бюджете.
3. В бюджеты субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга подлежат зачислению налоговые дохо-
175
ды от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих в соответствии с Бюджетным кодексом зачислению в местные бюджеты и бюджеты субъектов РФ.
Налоговые доходы от региональных налогов, установленных органами государственной власти края (области), в состав которого входит автономный округ, подлежат зачислению в бюджет края (области). Налоговые доходы от региональных налогов, установленных органами государственной власти автономного округа, подлежат зачислению в бюджет автономного округа.
Налоговые доходы от региональных налогов могут быть переданы полностью или частично органами государственной власти субъектов РФ в местные бюджеты в порядке, предусмотренном ст. 58 Бюджетного кодекса РФ.
Неналоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации. Неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет:
•
доходов от использования имущества,
находящегося в госу
дарственной собственности субъекта РФ;
•
доходов от платных услуг, оказываемых
бюджетными учреж
дениями, находящимися в ведении органов
государственной
власти субъектов РФ;
•
части прибыли унитарных предприятий, созданных субъек
тами РФ, остающейся после уплаты налогов и
иных обяза
тельных платежей в бюджет, — в
размерах, определяемых в
порядке, установленном законами субъектов РФ;
•
платы за негативное воздействие на окружающую
среду —
по нормативу 40%;
•
платежей за пользование лесным фондом в части,
превы
шающей минимальные ставки платы за древесину,
отпус
каемую на корню, платы за другие виды
лесопользования —
по нормативу 100%;
•
сборов за выдачу лицензий на розничную
продажу алкоголь
ной продукции, выдаваемых органами
исполнительной вла
сти субъектов РФ, — по нормативу 100%;
•
арендной платы за земельные участки (за
исключением зе
мельных участков, предназначенных для
жилищного строи
тельства), находящиеся в государственной
собственности до
разграничения государственной собственности на
землю и
расположенные в границах городских округов и городских
поселений, а также средства от продажи права
на заключе
ние договоров аренды указанных земельных участков — по
нормативу 50%.
4. В бюджеты субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга подлежат зачислению:
176
•
плата за негативное воздействие на
окружающую среду — по
нормативу 80%;
•
арендная плата за земельные участки (за
исключением земель
ных участков, предназначенных для жилищного
строительства), на
ходящиеся в государственной собственности до
разграничения госу
дарственной собственности на землю и расположенные в границах
городов федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга, а так
же средства от продажи права на заключение договоров аренды ука
занных земельных участков — по
нормативу 100%.
Безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней включают:
•
дотации из Федерального фонда финансовой
поддержки
субъектов РФ на выравнивание бюджетной обеспеченности
субъекта РФ, расчетная бюджетная
обеспеченность консо
лидированного бюджета которого не превышает уровень
расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, опре
деленный в качестве критерия указанных
дотаций;
•
субсидий из Федерального фонда регионального
развития
для долевого финансирования инвестиционных программ и
проектов развития общественной
инфраструктуры регио
нального значения, а также поддержки
созданных субъектом
Российской Федерации фондов
муниципального развития;
•
субсидий из Федерального фонда
софинансирования соци
альных расходов для долевого финансирования приоритет
ных социально значимых расходов консолидированного
бюджета субъекта РФ;
•
иные средства финансовой помощи из
федерального бюдже
та в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ;
•
субвенции из Федерального фонда компенсаций
на осуществле
ние органами государственной власти субъекта РФ полномочий
по предметам совместного ведения в порядке и
случаях, уста
новленных федеральными законами,
дополнительно финанси
руемых за счет средств федерального бюджета и
федеральных
государственных внебюджетных фондов, в том
числе в соответ
ствии с федеральными целевыми программами;
•
субвенций на обеспечение осуществления
отдельных полно
мочий по предметам ведения Российской
Федерации, воз
ложенных на исполнительные органы государственной вла
сти субъекта РФ.
Структура доходов бюджетов субъектов РФ зависит прежде всего от уровня социально-экономического развития региона. В регионах с высоким, выше среднего и средним уровнем социально-экономического развития доходы бюджетов формируются в основном за счет прямых федеральных налогов; налога на прибыль организаций и налога на доходы физических лиц. В регионах с уровнем
177
социально-экономического развития ниже среднего, низким и крайне низким уровнем доходы бюджетов формируются в основном за счет средств, перечисленных в порядке межбюджетного регулирования (перераспределение средств между уровнями бюджетной системы).
Расходы бюджетов субъектов Федерации
Расходы формируются таким образом, чтобы обеспечить субъектам РФ выполнение закрепленных за ними полномочий с учетом установленных нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и нормативов затрат на оказание государственных услуг регионального уровня.
Расходы бюджета субъекта РФ складываются из расходных обязательств субъектов РФ, возникающих в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ или от имени субъекта РФ договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий (ст. 85 БК РФ):
• по предметам ведения субъектов РФ;
•
по предметам совместного ведения,
осуществляемым орга
нами власти субъектов РФ за счет средств
бюджета субъекта
РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета);
•
по предметам совместного ведения в порядке и случаях, ус
тановленных федеральными законами,
дополнительно фи
нансируемых за счет средств
федерального бюджета и феде
ральных государственных внебюджетных
фондов, в том чис
ле в соответствии с федеральными
целевыми программами;
•
отдельных полномочий по предметам ведения
Российской
Федерации, возложенных на исполнительные органы госу
дарственной власти субъекта РФ.
Порядок финансирования отдельных расходных полномочий. Принят следующий порядок финансирования.
1.
По предмету ведения субъектов РФ полномочия
органов госу
дарственной власти субъекта РФ определяются
конституцией (уста
вом), законами и принимаемыми в соответствии с
ними иными
нормативными правовыми актами субъекта РФ и
осуществляются
данными органами самостоятельно за счет
средств бюджета субъек
та РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).
2.
По предмету совместного ведения полномочия
органов госу
дарственной власти субъекта РФ определяются
Конституцией РФ,
Федеральным законом от 6 октября 1999 г. №
184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных
(представительных) и ис
полнительных органов государственной власти
субъектов РФ» (в
178
•
самостоятельно за счет средств бюджета
субъекта РФ (за ис
ключением субвенций из федерального бюджета);
•
могут дополнительно финансироваться за счет
средств феде
рального бюджета и федеральных государственных внебюд
жетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными
целевыми программами, в порядке и случаях,
установлен
ных федеральными законами.
3. По делегированным
Российской Федерацией полномочиям. Пол
номочия, осуществляемые органами
государственной власти субъек
та РФ определяются федеральными законами,
издаваемыми в соответ
ствии с ними нормативными правовыми актами
Президента РФ и
Правительства РФ, а также соглашениями и
осуществляются за
счет субвенций из федерального бюджета.
Расходные обязательства субъекта РФ, финансируемые за счет субвенций из федерального бюджета, устанавливаются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта РФ в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ и исполняются за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций.
4. По предоставлению
субвенций местным бюджетам на испол
нение расходных обязательств муниципальных
образований в связи
с наделением органов местного самоуправления отдельными госу
дарственными полномочиями субъектов РФ
расходные обязательст
ва субъекта РФ исполняются путем предоставления местным бюд
жетам субвенций из регионального фонда
компенсаций.
Органы государственной власти субъекта РФ не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Органы государственной власти субъекта РФ самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ.
В субъекте РФ, которому предоставляются дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, размеры оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ не могут превышать размеры оплаты труда, установленные для соответствующих категорий федеральных государственных служащих и работников федеральных государственных учреждений.
179
Органы государственной власти субъекта РФ вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта РФ федеральными законами, законами субъекта РФ, только при наличии средств бюджета субъекта РФ (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).
В составе расходов бюджета субъекта РФ наибольший удельный вес занимают ассигнования на поддержку и развитие отраслей промышленности, строительства, сельского хозяйства и рыболовства, транспорта, связи, жилищно-коммунального хозяйства, а также расходы на образование, культуру и искусство, здравоохранение и другие цели.
Бюджетный процесс. Бюджетный процесс — регламентированная законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и других участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их использованием, осуществлению бюджетного учета, составлению, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (ст. 6 БК РФ).
Участниками бюджетного процесса являются:
• Президент РФ;
•
высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципаль
ного образования;
• законодательные (представительные) органы;
•
исполнительные органы власти
(исполнительно-распорядительные
органы муниципальных образований);
• Центральный банк РФ;
•
органы государственного (муниципального) финансового
контроля;
•
органы управления государственными
внебюджетными фон
дами;
• главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
• главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
•
главные администраторы (администраторы) источников
фи
нансирования дефицита бюджета;
• получатели бюджетных средств.
Бюджетным кодексом РФ определяются, с одной стороны, основы организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, включая полномочия участников бюджетного процесса, основы составления, рассмотрения и утверждения бюджетов, исполнения бюджетов бюджетной системы
180
России, основы государственного и муниципального финансового контроля и, с другой стороны, полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня и бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации, порядок составления, рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете, исполнение федерального бюджета, подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении федерального бюджета.
Вопросы составления, рассмотрения, утверждения и исполнения региональных бюджетов регламентируются бюджетным законодательством субъектов РФ. Бюджетный процесс на местном уровне регулируется решениями представительных органов местного самоуправления.
Сбалансированность бюджета
Сбалансированность бюджета — один из основополагающих принципов формирования и исполнения бюджета. Этот принцип означает количественное соответствие (равновесие) бюджетных расходов источникам их финансирования.
В России принцип сбалансированности определен в Бюджетном кодексе в качестве одного из основных принципов построения бюджетной системы. Его реализация позволила прекратить распространенную в 1990-е годы практику составления и утверждения фактически несбалансированных бюджетов.
В соответствии с бюджетным законодательством принцип сбалансированности означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита (ст. 33 БК РФ). Таким образом, этот принцип даже при наличии дефицита бюджета позволяет достичь равенства (баланса) между бюджетными поступлениями (доходами бюджета и источниками финансирования дефицита) и производимыми расходами в соответствии с принятыми бюджетными обязательствами.
Отсутствие бюджетного равновесия порождает несбалансированность. Если расходы выше бюджетных поступлений, бюджет в принципе не исполним. Несбалансированный бюджет заведомо нереален, фиктивен.
Составление бюджета с профицитом экономически не целесообразно, поскольку связано с завышенной нагрузкой на экономику и снижением общей эффективности использования бюджетных средств.
Поэтому сбалансированность бюджета — обязательное требование, предъявляемое к составлению и утверждению бюджета, при-
181
званное обеспечить нормальное функционирование органов власти всех уровней.
Наилучший вариант обеспечения сбалансированности бюджета — разработка бездефицитного бюджета, в котором объем расходов, включая затраты на обслуживание и погашение государственного (муниципального долга), не превышает доходов. Если же не удается избежать дефицита бюджета, даже исчерпав полностью обычные источники финансирования, то для сбалансированности бюджета приходится прибегать к разным формам заимствований, что требует минимизации размеров дефицита бюджета на всех стадиях бюджетного процесса.
Сбалансированность бюджета достигается разными методами. Одни из них применяются при формировании бюджета, другие — при его исполнении.
К методам, широко используемым в практике бюджетного планирования (формирования бюджета), относятся:
•
лимитирование бюджетных расходов с учетом
экономиче
ских возможностей общества и объема централизуемых до
ходов;
•
совершенствование механизма распределения
доходов между
бюджетами разных уровней, адекватного распределению
расходных полномочий между ними;
• выявление и мобилизация резервов роста бюджетных доходов;
•
построение эффективной системы бюджетного регулирова
ния и оказания финансовой помощи в сфере
межбюджет
ных отношений;
•
планирование направлений бюджетных расходов,
положи
тельно воздействующих на рост доходов и
одновременно
обеспечивающих решение стоящих перед
обществом соци
ально-экономических задач при минимальных затратах
и с
максимальным эффектом;
•
сокращение масштабов государственного
сектора экономики
на основе разумной приватизации
государственной собст
венности;
•
жесткая экономия расходов путем исключения
из их состава
лишних затрат, не обусловленных крайней
необходимостью;
•
использование наиболее эффективных форм
бюджетных за
имствований, способных обеспечить реальные поступления
денежных средств с финансовых рынком.
На стадии составления проектов бюджетов реализация принципа сбалансированности бюджета обеспечивается благодаря полному и последовательному соблюдению другого принципа — общего (совокупного) покрытия расходов бюджета; этот принцип должен соблюдаться при планировании не только годовых назначений бюд-
182
жета, но и при внугригодовом (поквартальном, помесячном) распределении бюджетных доходов и расходов.
В ходе исполнения бюджета сбалансированность достигается с помощью:
• введения процедуры санкционирования бюджетных расходов;
•
строгого соблюдения установленных лимитов бюджетных
обязательств, ориентированных на реально
поступающие до
ходы;
• определения оптимальных сроков осуществления расходов;
•
использование механизма сокращения и блокировки расхо
дов бюджета;
•
совершенствования системы бюджетного финансирования
на основе постепенного прекращения
дотирования предпри
ятий и введения полной имущественной
ответственности
экономических субъектов за выполнение
взятых обяза
тельств перед государством и
партнерами;
•
мобилизации дополнительных резервов роста
бюджетных
доходов;
•
последовательного проведения финансового
контроля за це
левым, экономным и эффективным расходованием
бюджет
ных средств;
•
оказания финансовой помощи в разных ее формах
другими
бюджетами;
• использование бюджетных резервов и т.д.
На стадии исполнения бюджета дополнительными факторами, влияющими на сбалансированность бюджета, становятся, с одной стороны, методы оперативного регулирования бюджетных потоков, позволяющие с наибольшей эффективностью маневрировать бюджетными средствами, а с другой — механизм сокращения бюджетных расходов и бюджетные резервы, используя которые, исполнительный орган власти осуществляет финансирование внезапно возникших, непредвиденных расходов.
В настоящее время сбалансированность бюджета должна обеспечиваться на каждом уровне управления усилиями и профессиональным мастерством работников соответствующего органа власти. Большое значение в этих условиях приобретают устойчивость бюджета и ответственность финансового органа за ее обеспечение.
Дефицит бюджета. Источники покрытия. Дефицит бюджета — превышение расходами бюджета его доходов.
Бюджетный дефицит не относится к числу финансовых явлений, носящих чрезвычайный характер. Он встречается в бюджетах многих развитых государств, но имеет разные причины, вызвавшие его, и разную величину.
Причинами образования дефицита бюджета могут быть:
183
•
рост государственных расходов в связи с
необходимостью
структурной перестройки экономики и увеличением инве
стиций;
•
чрезвычайные обстоятельства (крупные
стихийные бедствия,
войны и т.д.), вызывающие рост непредвиденных
расходов
государства, не покрываемый обычными
резервами и тре
бующий привлечения источников особого рода;
•
кризисные явления в экономике, ее развал, неэффектив
ность финансовой системы, неспособность
правительства
держать под контролем финансовую ситуацию в
стране.
Бюджетный дефицит, вызванный ростом бюджетных инвестиций, явление положительное и с экономической точки зрения оправданное, поскольку используемые для этих целей государственные займы в определенных пределах позволяют более равномерно распределять налоговое бремя во времени.
Исключая чрезвычайные обстоятельства, бюджетный дефицит, вызванный ростом текущих расходов в результате кризисных явлений в экономике, неэффективным функционированием финансовой системы, явление, безусловно, негативное. В этом случае государство должно принимать жесткие меры, направленные на устранение возникших явлений и сокращение дефицита бюджета, чтобы не произошло нарастание государственного долга со всеми вытекающими из этого отрицательными социально-экономическими последствиями. Дефицит бюджетов всех уровней бюджетной системы в России в 1990-е годы был вызван именно ростом текущих расходов государства, что негативно сказалось на экономике и социальной сфере того периода.
С принятием в 1998 г. и с введением в 2000 г. Бюджетного кодекса РФ положение изменилось. Бюджетный кодекс РФ жестко регламентирует размер дефицита при утверждении бюджетов всех уровней и ограничивает его величину суммарным объемом бюджетных инвестиций и расходами на обслуживание государственного (муниципального) долга. Регламентация размера дефицита дифференцируется Кодексом по бюджетам разного уровня бюджетной системы Российской Федерации, что привело к существенному снижению уровня дефицитности российских бюджетов и использования предусмотренных бюджетным законодательством источников финансирования бюджетного дефицита (прежде всего государственных займов), в основном на увеличение бюджетных инвестиций.
Дефицит федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, не может превышать размер нефтегазового дефицита федерального бюджета.
Кредиты Центрального банка РФ, а также приобретение Центральным банком государственных ценных бумаг Российской Феде-
184
рации при их размещении не могут быть источниками финансирования дефицита федерального бюджета.
Источники финансирования дефицита федерального бюджета следующие.
1. В состав источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета включаются:
•
разница между средствами, поступившими от
размещения
государственных ценных бумаг Российской Федерации, но
минальная стоимость которых указана в
валюте Российской
Федерации, и средствами,
направленными на их погашение;
•
разница между полученными и погашенными
Российской
Федерацией в валюте Российской Федерации бюджетными
кредитами, предоставленными федеральному
бюджету други
ми бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
•
разница между полученными и погашенными
Российской
Федерацией в валюте Российской Федерации
кредитами
кредитных организаций;
•
разница между полученными и погашенными
Российской
Федерацией в валюте Российской Федерации
кредитами
международных финансовых организаций;
•
изменение остатков средств на счетах по
учету средств федераль
ного бюджета в течение финансового года;
•
иные источники внутреннего финансирования дефицита
федерального бюджета.
В составе иных источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета учитываются:
•
поступления от продажи акций и иных форм
участия в капи
тале, находящихся в собственности Российской
Федерации;
•
поступления от реализации государственных
запасов драго
ценных металлов и драгоценных камней,
уменьшенные на
выплаты на их приобретение;
• курсовая разница по средствам федерального бюджета;
•
объем средств, направляемых на исполнение государствен
ных гарантий Российской Федерации в валюте
Российской
Федерации в случае, если исполнение
гарантом государст
венных гарантий Российской Федерации
ведет к возникно
вению права регрессного требования гаранта к принципалу
либо обусловлено уступкой гаранту прав
требования бене
фициара к принципалу;
•
разница между средствами, полученными от
возврата пре
доставленных из федерального бюджета
юридическим лицам
бюджетных кредитов, и суммой предоставленных
из феде
рального бюджета юридическим лицам бюджетных
кредитов
в валюте Российской Федерации;
185
•
разница между средствами, полученными от
возврата предос
тавленных из федерального бюджета другим
бюджетам бюд
жетной системы Российской Федерации
бюджетных креди
тов, и суммой предоставленных из федерального
бюджета
другим бюджетам бюджетной системы Российской
Федера
ции бюджетных кредитов в валюте Российской
Федерации;
•
разница между суммой средств, полученных от
возврата
бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных
кредитов (заимствований), предоставленных
внутри страны,
и суммой предоставленных внутри страны бюджетных кре
дитов за счет средств целевых иностранных
кредитов (заим
ствований);
•
разница между суммой средств, полученных от
возврата
предоставленных внутри страны прочих бюджетных креди
тов (ссуд), и суммой предоставленных внутри
страны прочих
бюджетных кредитов;
•
прочие источники финансирования дефицита федерального
бюджета.
2. В состав источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета включаются:
•
разница между средствами, поступившими от
размещения
государственных займов, осуществляемых путем
выпуска го
сударственных ценных бумаг от имени
Российской Федера
ции, номинальная стоимость которых указана в
иностран
ной валюте, и средствами, направленными на их
погашение;
•
разница между полученными и погашенными
Российской
Федерацией в иностранной валюте кредитами иностранных
государств, включая целевые иностранные
кредиты (заимст
вования), с учетом средств,
перечисленных из федерального
бюджета российским поставщикам товаров и (или) услуг на
экспорт за счет погашения государственного
внешнего долга
Российской Федерации, международных финансовых орга
низаций, иных субъектов международного
права и ино
странных юридических лиц;
•
разница между полученными и погашенными
Российской
Федерацией в иностранной валюте кредитами
кредитных ор
ганизаций.
В составе иных источников внешнего финансирования учитываются:
• объем
средств, направляемых на исполнение государствен
ных гарантий Российской Федерации в
иностранной валюте
в случае, если исполнение гарантом государственных гаран
тий Российской Федерации ведет к
возникновению права
регрессного требования гаранта к
принципалу либо обуслов-
186
•
разница между средствами, поступившими в
федеральный
бюджет в погашение основного долга
иностранных госу
дарств и (или) иностранных юридических лиц
перед Рос
сийской Федерацией, и средствами, направленными на пре
доставление государственных финансовых и
государствен
ных экспортных кредитов;
•
прочие источники внешнего финансирования дефицита фе
дерального бюджета.
Утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период общий объем источников финансирования дефицита федерального бюджета, не связанных с использованием средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, не может превышать 1% прогнозируемого валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Указанное ограничение может быть превышено на сумму бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, не использованных в отчетном финансовом году.
С 1 января 2008 г. Стабилизационный фонд Российской Федерации упразднен и в Бюджетном кодексе Российской Федерации предусмотрен порядок зачисления средств Стабилизационного фонда Российской Федерации в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.
25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 Наверх ↑