Контрольные тесты Выберите правильные ответы (утверждения)

1.       Финансы ...

а)       объективно необходимы;

б)      субъективны по своей природе;

в)       порождаются деятельностью государства.

2.       Отношения, характеризующие финансы как экономическую катего­
рию, рассматриваются как...

а)       регулируемые государством;

б)      регулируемые субъектами финансовых отношений;

в)       распределительные.

3.       По каким признакам финансовые отношения можно отличить от
денежных?

а)       опосредованы правовыми актами, регулирующими денеж­
ные отношения;

б)      государство определяет субъектам финансовых отношений
пропорции обмена, его условия;

в)       субъекты финансовых отношений сами определяют пропор­
ции обмена, его условия.

4.        Какое из определений финансов наиболее полно и точно характеризует
их социально-экономическую сущность в рыночной экономике?

а)       финансы — это экономические отношения, связанные с фор­
мированием,  распределением и  использованием централизо­
ванных фондов денежных средств для выполнения функций го­
сударства;

б)      финансы — это экономические отношения, связанные с фор­
мированием,  распределением и  использованием централизо­
ванных и децентрализованных фондов денежных средств в це­
лях выполнения функций государства и стоящих перед ним за­
дач и обеспечения условий расширенного воспроизводства;

в)       финансы — это экономические отношения, связанные с фор­
мированием, распределением и использованием фондов денеж­
ных средств для обеспечения условий расширенного воспроиз­
водства.

5.       Какие функции выполняют финансы?

а)       фискальную;

б)      распределительную;

в)       контрольную.

39

6.       Финансовые отношения в сфере финансов экономических субъектов
сгруппированы по...

а)       отраслевому признаку;

б)      организационно-правовым формам;

в)       методам хозяйствования.

7.        Качественное воздействие финансов на общественное производство
характеризуется...

а)       методами формирования бюджетов разного уровня;

б)      использованием налоговых льгот;

в)       объемами мобилизуемых и распределяемых финансовых ресур­
сов.

8.        Количественное влияние финансов на общественное производство
характеризуется...

а)       методами исчисления налогов;

б)      объемом изымаемых у экономических субъектов финансовых
ресурсов;

в)       финансовыми льготами экономических субъектов.

9.       Признаки, позволяющие выделить финансовые ресурсы в составе
денежных средств, — это...

а)       принадлежность субъекту хозяйствования или субъекту вла­
сти;

б)      направления использования денежных средств;

в)       форма собственности.

10.      Под финансовой системой страны понимается...

а)       совокупность различных сфер или звеньев финансовых отноше­
ний, каждая из которых характеризуется особенностями в форми­
ровании,  распределении  и  использовании  фондов  денежных
средств, различной ролью в общественном воспроизводстве;

б)      денежные отношения, складывающиеся у органов государст­
венной власти и местного самоуправления с юридическими и
физическими лицами по поводу перераспределения националь­
ного дохода (частично и национального богатства) в связи с не­
обходимостью удовлетворения экономических,  социальных и
политических интересов общества и его граждан;

в)       основанная на экономических отношениях и государственном
устройстве страны  совокупность бюджетов всех ее государст­
венных и административно-территориальных образований, объ­
единенных на основе определенных  принципов и имеющих
между собой установленные законом взаимоотношения.

11.      Сферы финансовой системы страны — это...

а)       финансы индивидуальных предпринимателей;

б)      государственные и муниципальные финансы;

в)       финансы организаций различных форм собственности.

12.      Какие звенья финансовой системы Российской Федерации относят­
ся к общегосударственным финансам?

а)  федеральный бюджет;

40

б)       бюджеты субъектов РФ;

в)       финансы некоммерческих организаций.

13. Звенья финансовой системы в сфере  финансов экономических
субъектов (при группировке финансовых отношений по методам хозяй­
ствования) — это финансы...

а)       государственных внебюджетных фондов;

б)       некоммерческих организаций;

в)       коммерческих организаций.

14.      Основное финансовое равенство гласит:

а)       сумма групп первичных доходов равна величине националь­
ного дохода;

б)       вторичные доходы формируют конечные пропорции исполь­
зования национального дохода;

в)       сумма первичных доходов равна сумме конечных доходов с
учетом сбережений.

Глава

Современная система управления

финансами. Финансовый контроль

Основные понятия

Управление финансами                Финансовый контроль
Система управления финансами      Государственный финансовый кон-
Органы управления финансами      троль

Финансовый аппарат                    Негосударственный финансовый

Финансовые органы                      контроль

Финансовые службы и отделы ор- Органы государственного финан-

ганизаций                                     сового контроля

2.1. Современная система управления финансами

Управление финансами: понятие, объекты и субъекты управления, функции

Управление финансами — это сознательное воздействие органов законодательной и исполнительной власти на финансы страны в целом и ее территорий, хозяйствующих субъектов, а также финан­совые процессы, финансовую деятельность в целях достижения и поддержки макроэкономической сбалансированности, финансовой устойчивости экономики, финансового обеспечения решаемых экономических и социальных задач.

Система управления финансами в современной рыночной эконо­мике представляет собой взаимоувязанный комплекс мер, инстру­ментов, а также финансовых институтов, обеспечивающих стабиль­ное и эффективное функционирование финансовой системы в це­лом и ее отдельных звеньев, способствующих развитию реального сектора экономики и решению назревших социальных проблем.

В соответствии со структурой финансовой системы управление финансами по видам объектов управления подразделяют:

•         управление финансами федеральных органов власти страны;

•         управление финансами субъектов федерации;

•         управление финансами муниципальных образований;

•         управление финансами хозяйствующих субъектов (финансо­
вый менеджмент).

42

Управление финансами осуществляется с использованием ад­министративно-распорядительных и экономических методов.

В управлении финансами выделяются объекты, субъекты и ин­струменты управления.

К объектам управления финансами относят сферы финансовых от­ношений: государственные финансы (бюджеты разных уровней, госу­дарственные внебюджетные социальные фонды, государственный кре­дит, фондовый рынок), страхование, местные финансы (бюджеты му­ниципальных образований, местные внебюджетные фонды), финансы коммерческих и некоммерческих организаций, финансы государствен­ных и муниципальных унитарных предприятий.

Субъектами управления финансами является совокупность ор­ганизационных структур власти, которые регулируют и контроли­руют финансовые процессы в экономике (законодательные органы, принимающие законы о финансах, финансовой деятельности, и исполнительные органы, направляющие, регулирующие и контро­лирующие финансовые процессы на общегосударственном, регио­нальном и местном уровнях, а также финансовый аппарат в ком­мерческих и некоммерческих организациях).

Инструментом управления финансами служит финансовый ме­ханизм, являющийся составной частью хозяйственного механизма. Он представляет собой совокупность видов и методов организации финансовых отношений и используется для оказания воздействия на экономику и социальную сферу, проведения единой финансовой политики государства. Финансовый механизм нацелен на решение конкретных задач и достижение реального эффекта, удовлетворение потребностей общества. Структура финансового механизма сложна в связи с разнообразием финансовых отношений. Выделяют три основные группы, отражающие экономическое содержание финан­сов: государственные и муниципальные финансы, финансы органи­заций разных организационно-правовых форм, включая и страхо­вые организации, финансы домохозяйств.

В структуре финансового механизма выделяют такие функцио­нальные звенья, как мобилизация финансовых ресурсов, финанси­рование, стимулирование и др. Финансовый механизм приводит в движение финансовые ресурсы, воздействует на общественное про­изводство через финансовое обеспечение и финансовое регулиро­вание.

Построение финансового механизма осуществляется в соответ­ствии с финансовой политикой и нормами финансового права, от­раженными в финансовом законодательстве.

Управление финансами выполняет следующие функции:

•         финансовый анализ;

•         финансовое прогнозирование;

43

•         планирование финансовых ресурсов и финансовой деятель­
ности;

•         оперативное регулирование финансов;

•         контроль за состоянием финансов.

Финансовый анализ проводится в целях формирования инфор­мации для принятия управленческих решений в области финансов исходя из сложившейся ситуации.

Финансовое прогнозирование выявляет ожидаемую в перспек­тиве картину состояния финансовых ресурсов, является предпосыл­кой финансового планирования.

Планирование финансовых ресурсов связано с установлением параметров финансовой системы, величины и источников финан­совых ресурсов, каналов их расходования, уровня их дефицитности.

Оперативное регулирование финансов осуществляется как реак­ция на сложившуюся ситуацию в целях перераспределения и изме­нения целевой направленности финансовых ресурсов в свете новых задач. Оперативное управление финансами возложено на финансо­вый аппарат — министерство финансов, местные финансовые ор­ганы, финансовые службы предприятий.

Контроль за состоянием финансов создает обратную связь в це­пи управления, предоставляя органам управления необходимую информацию о соблюдении законов, норм и правил формирования и использования финансов.

Управление финансами тесно связано с управлением кредитом, с функционированием банковской системы, так как кредиты слу­жат важнейшим источником финансовых ресурсов.

Органы управления финансами в Российской Федерации

В Российской Федерации управление финансами осуществляется аппаратом управления финансами, под которым понимается совокуп­ность всех организационных структур, осуществляющих управление финансами.

Структура аппарата управления финансами в Российской Феде­рации по уровням управления следующая (см. Приложение 3).

На общегосударственном уровне аппарат управления финансами представлен:

•         комитетами и комиссиями в Государственной Думе и Совете
Федерации;

•         аппаратом Президента РФ;

•         федеральными министерствами, руководство которыми осу­
ществляет Правительство РФ;

44

•         федеральными службами и федеральными агентствами, ру­
ководство которыми осуществляет Правительство РФ (Фе­
деральная служба по финансовым рынкам, Федеральная та­
моженная служба);

•         Центральным банком РФ;

•         федеральными службами и федеральными агентствами, под­
ведомственными федеральным министерствам: Министерст­
ву финансов РФ (Федеральная налоговая служба, Федераль­
ная служба страхового надзора, Федеральная служба финан­
сово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство); Ми­
нистерству здравоохранения и социального развития РФ.

Важнейшее направление деятельности руководящих органов управления финансами — выработка и осуществление государст­венной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере бюджетной, налоговой, таможенной, страховой, социальной, ва­лютной, банковской деятельности, государственного долга, ауди­торской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчет­ности, других сфер в направлении обеспечения стратегических це­лей развития страны: повышения благосостояния населения и уменьшения бедности на основе динамичного и устойчивого эко­номического роста, усиления политической и экономической роли России в мировом сообществе.

На уровне субъекта РФ аппарат управления финансовой системой включает комиссию по бюджету и финансам в законодательном (пред­ставительном) органе и структуры исполнительной власти, подобные тем, что есть на федеральном уровне федеральных органов исполни­тельной власти.

Органы законодательной власти субъектов РФ рассматривают и утверждают законы в области финансов в рамках своей компетен­ции:

•         о введении региональных налогов и сборов в соответствии с
перечнем, установленным Налоговым кодексом РФ;

•         о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и
плановый период;

•         отчет об исполнении бюджета субъекта РФ;

•         о бюджете территориального фонда обязательного медицин­
ского страхования на очередной финансовый год и плано­
вый период;

•         отчет об исполнении бюджета территориального фонда обя­
зательного медицинского страхования;

•         о мерах государственной финансовой поддержки организа­
ций и отраслей региональной экономики и др.

Органы исполнительной власти субъектов РФ ответственны за:

•        выработку финансовой политики региона;

45

•         составление проекта бюджета субъекта РФ;

•         организацию его исполнения;

•         разработку программ государственной финансовой поддерж­
ки отдельных отраслей и организаций региона;

•        осуществление государственных заимствований субъектом РФ.
Кроме того, законодательные и исполнительные органы власти

субъектов РФ имеют право законодательной инициативы по феде­ральным законам, в том числе и в области финансов.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ субъекты РФ само­стоятельно устанавливают систему региональных органов государ­ственной власти на основе общих принципов, определенных феде­ральным законодательством.

Принципиально такая же, как и на субъектном уровне, схема аппа­рата управления финансами на местном (муниципальном) уровне.

Представительные органы местного самоуправления принимают решения об утверждении местного бюджета и отчета о его испол­нении, а также принимают решения по другим финансовым вопро­сам, относящимся к ведению органов местного самоуправления.

Исполнительные органы местного самоуправления ответственны за разработку муниципальной финансовой политики, в том числе долго­вой, составление проекта и исполнение утвержденного местного бюдже­та, а также составление отчета об исполнении бюджета муниципального образования. Как правило, в составе исполнительных органов местного самоуправления действуют местные финансовые или финансово-казначейские органы.

Право на формирование и исполнение местных бюджетов муници­пальными образованиями гарантировано ст. 132 Конституции РФ.

Управление финансами в коммерческих организациях осуществ­ляется высшими органами управления (например, для акционерных обществ это собрание акционеров), которые определяют финансо­вую стратегию организации, утверждают финансовые планы, отче­ты об их исполнении. Непосредственно финансовыми потоками управляет руководство организации (совет директоров, генеральный директор) и специально созданные финансовые службы, которые разрабатывают проекты финансовых планов, принимают решения о размещении финансовых ресурсов в различные виды активов, осу­ществляют взаимодействие с финансово-кредитными организация­ми. Для коммерческих организаций, входящих в состав финансово-промышленных групп, большое значение в управлении финансами имеют решения, принимаемые головной компанией этой группы. То же касается крупных холдингов, не зарегистрированных как фи­нансово-промышленные группы.

Состав органов управления финансами в некоммерческих организаци­ях определяется их организационно-правовыми формами и видом дея-

46

тельности. Решения по финансовым вопросам в некоммерческих орга­низациях принимают руководители таких организаций, могут прини­мать специально созданные попечительские советы, ревизионные ко­миссии и тд.

Наибольшую специфику управления финансами по сравнению с другими некоммерческими организациями имеют бюджетные учрежде­ния. Финансовые планы — сметы доходов и расходов бюджетных учре­ждений — утверждают главные распорядители и распорядители бюд­жетных средств, от решения которых во многом зависит финансовое состояние учреждения и которые фактически определяют структуру рас­ходования бюджетных средств учреждениями, принимают решения о возможности получения дополнительного финансирования за счет сда­чи государственного и муниципального имущества в аренду, а также утверждают сметы доходов и расходов от предпринимательской и при­носящей доходы деятельности. Большую роль в управлении финансами бюджетных учреждений и других некоммерческих организаций играют бухгалтерии, которые разрабатывают проекты смет, ведут бухгалтерский учет и составляют отчетность об исполнении смет доходов и расходов. Бюджетные учреждения могут обслуживаться централизованными бух­галтериями, создаваемыми при органе государственной власти или ор­гане местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ общее управление финан­сами в Российской Федерации осуществляют высшие законода­тельные органы власти.

Управление финансами осуществляется Федеральным Собрани­ем в процессе:

•         рассмотрения и принятия законов о налогах, сборах и обя­
зательных платежах;

•         рассмотрения и утверждения Федерального закона «О феде­
ральном бюджете Российской Федерации на очередной фи­
нансовый год» и утверждении отчета о его исполнении;

•         установления предельного размера государственного внут­
реннего и внешнего долга страны.

Важное место в управлении финансами занимают Президент РФ и Правительство РФ.

В области управления финансами Президент РФ осуществляет следующие функции:

•         вносит в Государственную Думу законопроекты по финан­
сово-бюджетным вопросам;

•         подписывает и обнародует федеральные законы;

•         обращается к Федеральному Собранию с ежегодным бюджет­
ным посланием о бюджетной политике государства на очеред­
ной финансовый год и среднесрочную перспективу;

•         издает указы и распоряжения, затрагивающие организацию
финансовых отношений в стране. Указы и распоряжения

47

•         использует средства резервного фонда, предусмотренного в
федеральном бюджете на финансирование непредвиденных
расходов, а также дополнительных расходов, предусмотрен­
ных указами Президента РФ;

•         назначает с согласия Государственной Думы Председателя
Правительства РФ;

•         имеет право председательствовать на заседаниях Правитель­
ства Российской Федерации;

•         принимает решение об отставке Правительства РФ;

•         представляет Государственной Думе кандидатуру для назна­
чения на должность Председателя Центрального банка РФ;
ставит перед Государственной Думой вопрос об освобожде­
нии от должности Председателя Центрального банка;

•         назначает на должность и освобождает от должности замес­
тителей Председателя Правительства РФ, федеральных ми­
нистров.

Правительство РФ в области управления финансами выполняет следующие функции:

•         разрабатывает,  представляет Государственной Думе  феде­
ральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представ­
ляет Государственной Думе отчет об исполнении федераль­
ного бюджета;

•         обеспечивает проведение в Российской Федерации единой
финансовой, кредитной и денежной политики;

•         обеспечивает проведение в Российской Федерации единой
государственной политики в области культуры, науки, об­
разования,  здравоохранения,  социального  обеспечения,
экологии;

•         издает постановления и распоряжения по текущим финан­
совым вопросам и обеспечивает их исполнение;

•         организует, регулирует, контролирует и координирует дея­
тельность по оперативному государственному управлению
финансами в Российской Федерации.

Оперативное управление финансами в Российской Федерации осу­ществляют финансовые органы Российской Федерации — звенья еди­ной системы государственного управления финансами России.

Финансовые органы Российской Федерации включают (см. Прило­жение 4):

•         Министерство финансов РФ;

•         финансовые органы в субъектах РФ (министерства финан­
сов республик в составе Российской Федерации; финансо­
вые управления, департаменты и другие органы управления

48

•        финансовые органы муниципальных образований (муници­
пальных районов, городских округов, внутригородских му­
ниципальных образований городов федерального значения
Москвы и Санкт-Петербурга, городских и сельских поселе­
ний).

Финансовые органы Российской Федерации действуют на еди­ных принципах финансово-бюджетного планирования и финанси­рования. Координацию их деятельности осуществляет Министерст­во финансов РФ путем разработки и реализации стратегических направлений единой государственной финансовой политики, уста­новления единых форм учета и отчетности по кассовому исполне­нию федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, издания ме­тодических указаний, инструкций и других документов по вопросам организации работы финансовых органов и выполнения ими своих функций.

Министерство финансов РФ функционирует в соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 (в действующей редакции), является федеральным органом исполнительной власти и осуществляет функции по выра­ботке государственной политики и нормативно-правовому регули­рованию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, бан­ковской деятельности; бухгалтерского учета и бухгалтерской отчет­ности; производства, переработки и обращения драгоценных метал­лов и драгоценных камней; таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств; инвести­рования средств для финансирования накопительной части трудо­вой пенсии; организации и проведения лотерей; производства и оборота защищенной полиграфической продукции; финансового обеспечения государственной службы; противодействия легализа­ции доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Министерство финансов РФ осуществляет координацию и кон­троль деятельности находящихся в его ведении служб, а также кон­троль за исполнением Федеральной таможенной службой норма­тивных правовых актов по вопросам исчисления и взимания тамо­женных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет следующие полномочия:

•        вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов,
нормативно-правовых актов и другие документы по вопро-

49

•        принимает нормативные правовые акты по вопросам в уста­
новленной сфере деятельности Министерства и подведомст­
венных федеральных служб.

Для выполнения задач и функций, возложенных на Министерство финансов, в структуре его центрального аппарата созданы следующие подразделения: административный департамент; департамент управле­ния делами и контроля; департамент бюджетной политики и методоло­гии; департамент бюджетной политики в отраслях экономики; департа­мент бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки; де­партамент бюджетной политики в сфере государственной военной и правоохранительной службы и государственного оборонного заказа; департамент межбюджетных отношений; департамент международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов; департамент налоговой и таможенно-тарифной политики; департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности; департамент финансовой политики; правовой департамент.

В составе администраций субъектов РФ создаются финансовые органы:

•         министерства финансов в республиках, а также в некоторых
краях и областях;

•         департаменты финансов;

•         комитеты по финансам и бюджету;

•         финансовые управления.

Их функции сходны с функциями Министерства финансов РФ, но в пределах компетенции исполнительных органов власти субъек­тов РФ.

Финансовые органы субъектов РФ в отличие от финансовых орга­нов, функционирующих в условиях административно-командной сис­темы управления, непосредственно не подчиняются Министерству фи­нансов РФ. Тем не менее они представляют отчет об исполнении своих бюджетов в Минфин РФ и в координации с ним проводят кадровую работу и работу по информатизации управления финансами.

Финансовые органы в субъектах РФ осуществляют на террито­рии субъектов РФ управление финансами.

В зависимости от установленной организационной структуры органов управления финансовые органы возглавляются министром, начальником департамента или управления, которые назначаются высшим должностным лицом субъекта РФ.

Основные задачи, решаемые финансовыми органами субъектов РФ, следующие:

50

•         формирование проекта бюджета субъекта РФ и представле­
ние его администрации субъекта РФ;

•         обеспечение исполнения бюджета субъекта РФ, составление
отчета об исполнении бюджета и представление его админи­
страции субъекта РФ и Министерству финансов РФ;

•         организация  и  осуществление  контроля  за  исполнением
бюджета субъекта РФ, целевым, рациональным и результа­
тивным использованием бюджетных средств;

•         разработка предложений по увеличению доходной базы бюджета
и изысканию дополнительных финансовых ресурсов;

•         разработка и реализация единой финансовой политики ад­
министрации субъекта РФ;

•         обеспечение устойчивости финансовой системы региона и
ее  активного  воздействия  на  ускорение  социально-
экономического развития, повышение эффективности хо­
зяйствования на территории субъекта РФ.

Финансовые органы в субъектах РФ финансируются за счет ре­гионального бюджета.

В составе многих региональных финансовых органов созданы собственные территориальные казначейства для осуществления учетно-контрольных функций по исполнению региональных бюд­жетов в соответствии с действующим бюджетным законодательст­вом. Вместе с тем, Конституцией РФ (ст. 78) предусмотрена воз­можность передачи части своих полномочий федеральными орга­нами исполнительной власти органам субъектов РФ, и наоборот. Именно на этом основании Бюджетным кодексом РФ (ст. 168) пре­дусмотрена возможность привлечения органов федерального казна­чейства к исполнению региональных бюджетов, средства которых находятся в собственности субъектов РФ и не подпадают в пере­чень федеральных полномочий. Исполнение бюджета субъекта РФ, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда обеспечивается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Организация исполнения бюджета возлагается на финансовый орган. Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Кассовое обслуживание ис­полнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Феде­ральным казначейством. По соглашению с исполнительным орга­ном государственной власти субъекта РФ полномочия Федерально­го казначейства по кассовому обслуживанию исполнения регио­нального бюджета, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ могут быть переданы исполнитель­ным государственной власти субъекта РФ при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов

51

бюджета субъекта РФ и наличия в его собственности (пользовании, управлении) необходимого для их осуществления имущества.

Финансовые органы муниципальных образований обеспечивают (в рамках предоставленных полномочий) проведение единой государ­ственной финансовой политики и осуществляют общее руководство финансовыми ресурсами на территории муниципального образова­ния, действуют в соответствии с положениями, утвержденными главой администрации муниципального образования. Возглавляют­ся заведующими (начальниками), назначенными главами админи­страции муниципальных образований по согласованию с финансо­выми органами вышестоящих органов власти.

К основным задачам финансовых органов муниципальных об­разований относятся:

•         составление проекта бюджета и представление его админи­
страции муниципального образования;

•         исполнение бюджета муниципального образования, состав­
ление отчета об исполнении бюджета и представление его
администрации муниципального образования и администра­
ции субъекта РФ;

•         организация и осуществление контроля за исполнением бюдже­
та муниципального образования, целевым, рациональным;

•         результативным использованием бюджетных средств;

•         разработка предложений по увеличению доходной базы бюджета
и изысканию дополнительных финансовых ресурсов.

Финансовые органы муниципальных образований финансиру­ются за счет бюджета муниципального образования.

Финансовые службы и отделы организаций. Финансовую службу составляют работники, группа в планово-финансовом отделе, фи­нансовый отдел, управление или любое другое структурное подраз­деление, на которое возложены функции управления финансами (денежными потоками).

Финансовый отдел является самостоятельным структурным под­разделением организации (предприятия) и подчиняется непосредст­венно заместителю директора по экономическим вопросам.

Основными задачами финансовой службы (отдела) на предпри­ятии являются:

•         выработка финансовой политики предприятия, цель которой —
построение эффективной системы управления финансами,
направленной на достижение стратегических и тактических
целей деятельности предприятия;

•         организация  финансовой  деятельности  предприятия,  на­
правленная на обеспечение финансовыми ресурсами зада­
ний плана, сохранности и эффективного использования ос­
новных фондов и оборотных средств, трудовых и финансо-

52

В состав финансовой службы (отдела) могут входить подразде­ления (сектор, бюро, группа) финансово-кредитного планирования, анализа финансово-хозяйственной деятельности, организации рас­четов с поставщиками, инкассации, кассовых операций и т.д. Структуру и штаты утверждает директор предприятия в соответст­вии с типовыми структурами аппарата управления и нормативами численности специалистов и служащих с учетом объемов работы и особенностей производства.

Управление финансами в зарубежных странах

В ведущих зарубежных странах управление финансами находит­ся в ведении высших законодательных органов власти — парламен­тов. В США — это двухпалатный конгресс, в ФРГ — двухпалатный парламент со сроком полномочий 4 года, в Великобритании — двухпалатный парламент, во Франции — двухпалатный парламент, в Австралии — двухпалатный федеральный парламент, в Австрии — двухпалатный парламент, избираемый на 4 года, в Индии — прези­дент и двухпалатный парламент, в Канаде — двухпалатный парла­мент и т.п.

Парламенты имеют две палаты — нижнюю и верхнюю. Двумя палатами принимаются все основные финансовые законы, и преж­де всего рассматривается и утверждается закон о федеральном бюд­жете (или бюджете центрального правительства) на очередной фи­нансовый год и подписываются главой государства.

Парламенты также утверждают законы о налогах, отчеты об ис­полнении федерального бюджета (или бюджета центрального пра­вительства), устанавливают предельный размер (лимит) государст­венного долга.

Непосредственное управление финансами находится в ведении финансового аппарата, главное звено которого — министерство финансов. Главными функциями министерства финансов является разработка финансовой и налоговой политики государства, полити­ки в области государственных расходов, проведение контроля за соблюдением финансовых законов. Министерство финансов со­ставляет законопроект о федеральном бюджете (или бюджете цен­трального правительства) на очередной финансовый год и органи­зует исполнение утвержденного высшими законодательными орга­нами власти и подписанного главой государства федерального бюд-

53

жета (или бюджета центрального правительства). Важное подразде­ление министерства финансов — управление внутренних займов и государственного долга. Оно ведает эмиссией государственных цен­ных бумаг, выплатой по ним процентов и погашением государст­венного долга.

В каждой стране имеются особенности в управлении финанса­ми. Так, в США помимо Министерства финансов имеется Админи­стративно-бюджетное управление при президенте, которое состав­ляет расходную часть федерального бюджета. В ФРГ управление финансами также возложено на федеральное министерство финан­сов. Во Франции управление финансами возложено на Министер­ство экономики, финансов и бюджета. В Великобритании управле­ние финансами осуществляет в основном Министерство финансов, именуемое Казначейством.

Важное значение в управлении финансами принадлежит специа­лизированным органам финансового контроля, которые независимы от правительства и подотчетны парламенту.

В США — это Главное контрольно-ревизионное управление, созданное в соответствии с Законом о бюджете и отчетности от 10 июня 1921 г. В его функции входят: толкование финансовых нормативных актов; контроль за законностью и эффективностью операций, проводимых правительственными ведомствами; оказание помощи Конгрессу, его комитетам и конгрессменам; контроль за выполнением отдельных платежных операций; установление правил ведения финансовых операций и отчетности в федеральных учреждени­ях. Фактически деятельность Главного контрольно-ревизионного управления сводится к ежегодным проверкам состояния финансов федеральных ведомств и составлению документов и рекомендаций президенту и конгрессу на основе проведения проверок.

В ФРГ контрольные функции в сфере финансов находятся в ве­дении Федеральной счетной палаты. Наиболее сложные дела пере­даются в суды, которые специализируются на финансовых спорах и нарушениях, связанных со злоупотреблением государственными средствами.

Во Франции контроль за исполнением бюджета всеми государ­ственными органами в центре и на местах осуществляет Счетная палата, которая представляет собой судебный орган, состоящий из несменяемых магистров.

В Великобритании специальным органом финансового контро­ля является Управление государственного контроля, созданное еще в 1866 г. Возглавляет его генеральный контролер — ревизор, кото­рый назначается правительством пожизненно и может быть смещен только по решению обеих палат парламента. Полномочия кон­трольного органа Великобритании более ограниченны, чем в США.

54

В частности, он не имеет права толковать финансовые норматив­ные акты, не может вмешиваться в оперативную деятельность фи­нансовых служб правительственных ведомств. В обязанности Управления государственного контроля входит проверка законности финансовой деятельности правительственных ведомств, а также эффективности и целесообразности расходования ими государст­венных средств. Управление обязано информировать парламент о результатах таких проверок.

Управление финансами членов федерации и местных органов власти в федеративных государствах и финансами местных органов власти в унитарных государствах осуществляют финансово-бюджетные советы, которые составляют проекты бюджетов и орга­низуют их исполнение.

Управление финансами частных национальных и транснацио­нальных корпораций в странах с развитой рыночной экономикой (финансовый менеджмент) осуществляют финансовые управления и финансовые менеджеры.

Структура финансовых управлений национальных и трансна­циональных корпораций соответствует организационно-правовой форме акционерных обществ.

Основная задача финансового менеджмента по мобилизации и использованию денежных фондов корпораций состоит в максими­зации реальных пассивов и активов корпораций.

Важное значение имеют следующие кардинальные вопросы фи­нансового менеджмента.

1.      Планирование и прогнозирование финансовой стороны деятель­
ности корпораций. Финансовое управление корпорации разрабатывает
финансовые планы, которые представляют собой прогнозы объема про­
изводства и реализации продукции, развития научно-технического про­
гресса, внедрения новых управленческих решений и финансовых ресур­
сов их обеспечения на год и на пять лет. Такие финансовые планы оп­
ределяются для каждого подразделения корпорации, т.е. для отдельных
фирм в рамках корпорации и для отдельных отраслевых управлений
(департаментов) внутри одной фирмы. Главные показатели в процессе
финансового планирования: объем реализации продукции, прибыль,
капитальные вложения.

2.      Принятие наиболее целесообразных решений в процессе ин­
вестирования крупных средств. В успешно функционирующей кор­
порации быстро растет объем реализации продукции, что требует
новых  инвестиций  на  расширение  производства  (приобретение
оборудования, проведение НИОКР и т.д.). Финансовый менеджер
должен определить оптимальные темпы роста объема реализации,
структуру привлекаемых средств, методы их мобилизации, способы
инвестирования — за счет кредитов банков или путем выпуска соб-

55

ственных акций и облигаций; в случае банковского кредита — дол­госрочный.

3.      Координация финансовой деятельности корпорации со всеми
ее службами. Например, решения в области маркетинга влияют на
объем реализации, что в свою очередь оказывает воздействие на
размер прибыли и инвестиций.

4.      Проведение крупных операций на финансовом рынке по мо­
билизации  дополнительных  капиталов,  реализации  собственных
акций и облигаций.

2.2. Финансовый контроль в Российской Федерации

Сущность и задачи финансового контроля

Финансовый контроль — законодательно регламентированная деятельность специально созданных учреждений контроля и кон­тролеров (аудиторов) за соблюдением финансового законодательст­ва и финансовой дисциплины всех экономических субъектов, а также за целесообразностью и эффективностью их финансовых операций.

Финансовый контроль составляет неотъемлемую часть процесса управления финансами и обусловлен важнейшими функциями фи­нансов: распределительной и контрольной. Процесс распределения и перераспределения стоимости валового внутреннего продукта должен сопровождаться контролем денежных потоков в экономике. Назначение финансового контроля — отслеживать стоимостные пропорции распределения валового внутреннего продукта.

Финансовый контроль не ограничивается только правовой и количественной сторонами финансовой деятельности экономиче­ских субъектов, но имеет и аналитический аспект.

Исторически финансовый контроль возник как государствен­ный в связи с необходимостью контроля за расходованием средств из государственной казны. По мере эволюции финансовых отно­шений, создания бюджетной и налоговой систем, углубления фи­нансовых взаимосвязей с появлением и развитием финансовых рынков и частных корпораций сфера применения финансового контроля постепенно расширялась. Помимо государственного фи­нансового контроля, осуществляемого специально созданными кон­трольными органами исполнительной власти, возник парламент­ский финансовый контроль, а также аудиторский (негосударствен­ный) финансовый контроль, осуществляемый на коммерческих на­чалах.

56

Финансовый контроль как самостоятельная экономическая ка­тегория изучает производительные силы и производственные отно­шения на всех стадиях общественного воспроизводства (производ­ство, распределение, обмен и потребление) для выявления проти­воречий и их регулирования государством. Таким образом, в пред­мет финансового контроля включаются все составные части про­цесса воспроизводства, а также законодательная и нормативная ба­за, обеспечивающие функционирование экономики.

Контролируя производственные отношения и производительные силы в сфере производства, финансовый контроль определяет эф­фективность использования общественного труда как целесообраз­ной деятельности человека, включающего собственно труд, предме­ты и средства труда, соответствие его действующему законодатель­ству, нормативным правовым актам. В частности, проверяются фи­нансовые отношения на федеральном, региональном и отраслевом уровнях.

На стадии процесса распределения общественного продукта задача финансового контроля заключается в проверке распределения на удовлетворение различных потребностей общества: возмещение по­требленных в процессе производства средств и орудий производст­ва; распределение и перераспределение вновь созданного продукта в соответствии с рыночными отношениями. Контролируются про­изводственные отношения в части восстановления норм запасов средств труда и предметов труда, расходования средств на оплату затраченного живого труда в соответствии с его количеством и ка­чеством, возобновления и пополнения общественных фондов нако­пления и потребления, отчисления средств бюджетам разного уров­ня, социальному страхованию. На стадии распределения общест­венного продукта предмет финансового контроля распространяется на все звенья финансов.

На стадии обмена общественного продукта, т.е. обращения това­ров в условиях рыночных отношений, предмет финансового кон­троля включает договорные отношения (выполнение договоров по­ставок по сбыту, заготовкам и порядок расчетов за товары), удовле­творение покупательного спроса на средства материально-технического обеспечения народного хозяйства и населения на то­вары народного потребления путем насыщения рынка товарами. В товарном обмене проверяются натуральные и стоимостные показа­тели в процессе обмена. Следовательно, на стадии обмена контро­лируются все формы обращения общественного продукта в соответ­ствии с рыночным регулированием экономики.

На завершающей стадии процесса воспроизводства — потребле­нии — финансовый контроль заключается в проверке операций, связанных в основном с производственным потреблением, т.е. во-

57

зобновлением и расширением производственных фондов и удовле­творением общественных потребностей.

На всех стадиях процесса воспроизводства финансовый кон­троль является средством выявления противоречий в целях их регу­лирования экономическими методами (налогообложением, креди­тованием и др.).

Исходя из изложенного можно сформулировать предмет финан­сового контроля в широком смысле слова, т.е. с учетом охвата всех этапов воспроизводства и уровней управления, и в узком смысле слова, т.е. применительно к бюджетной системе как совокупности бюджетов разного уровня и бюджетов государственных внебюджет­ных социальных фондов.

В первом случае предметом финансового контроля яв­ляются финансы субъектов экономики, отражающие производст­венные отношения в обществе, складывающиеся в процессе произ­водства, распределения, обмена и потребления продуктов.

Во втором случае предметом финансового контроля яв­ляются средства федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований, а также средства бюджетов государственных внебюджетных фондов, и прежде всего социаль­ных как на этапе их формирования, так и на этапах распределения и использования. Такой контроль называется государственным фи­нансовым контролем.

Государственный финансовый контроль представляет собой систему специальных органов законодательной и исполнительной власти, методов и мероприятий по проверке законности, целесооб­разности и результативности образования, распределения и исполь­зования денежных фондов государства и местного самоуправления.

В системе финансового контроля государственный финансовый контроль занимает особое место. Он имеет более узкий спектр действия и распространяется, во-первых, на сферу формирования доходной части бюджетов всех уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов; во-вторых, на сферу расходования средств бюджетов разного уровня бюджетной системы и бюджетов государственных внебюджет­ных фондов. Государственный финансовый контроль обеспечивает кон­троль за целевым и эффективным использованием государственных финансов, а также государственной и муниципальной собственности. Распространяется на министерства и ведомства, их территориальные управления, отвечающие за формирование доходной части федерально­го бюджета и бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных обра­зований и на министерства и ведомства, их территориальные управле­ния, использующие средства федерального бюджета, бюджетов субъек­тов РФ, бюджетов муниципальных образований, а также предприятия, организации, банки, которым предоставлены бюджетные средства на

58

безвозвратной и возвратной основах, или же имеющие какие-либо фи­нансовые льготы (таможенные, налоговые, экспортно-импортные, др.).

Таким образом, государственный финансовый контроль распро­страняется на все каналы движения денежных ресурсов, так или иначе связанных с формированием государственных денежных ре­сурсов, полнотой и своевременностью поступления денежных средств, их целевым и результативным использованием.

Объектом государственного финансового контроля являются денежные отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой сторо­ны, по поводу полной мобилизации бюджетных средств, перерас­пределения части национального дохода в территориальном, соци­альном и отраслевом разрезах и его эффективного использования в целях выполнения государством своих функций.

Субъектами контроля являются представительные и исполни­тельные органы власти разных уровней и созданные ими органы государственного (муниципального) контроля, специальный кон­трольно-ревизионный аппарат вышестоящих звеньев управления, бухгалтерия и другие функциональные службы предприятия (орга­низации), а также органы вневедомственного контроля.

Главная цель государственного финансового контроля — мак­симизация поступления денежных средств в казну, недопущение их не целевого использования, эффективное использование финансо­вых ресурсов и получение наибольшей отдачи.

Основная задача государственного финансового контроля — обес­печение четкого соблюдения норм финансового права, предписываю­щих и устанавливающих порядок образования, распределения и исполь­зования средств федерального, региональных и местных бюджетов, вне­бюджетных фондов, ресурсов Центрального банка, средств государст­венных и муниципальных унитарных предприятий.

На уровне хозяйствующих субъектов государственный финансо­вый контроль приобретает черты финансово-хозяйственного кон­троля, т.е. он распространяется не только на чисто финансовую деятельность, но в определенных случаях и на хозяйственную, что­бы определить правильность исчисления налогов, эффективность производства и использования бюджетных средств.

Государственный контроль является завершающей стадией цик­ла государственного управления. Государственный финансовый контроль — функция государственного финансового управления производительными силами и производственными отношениями. Он состоит из двух этапов: описательного, связанного со сбором фактов и их первоначальной группировкой, и логико-аналитического, представ­ляющего качественный анализ фактов и сочетающего качественные и количественные методы познания. Следовательно, финансовый

59

контроль включает в себя, с одной стороны, факты и данные опы­та, а с другой — определенную систему знаний — теорию.

Государственный финансовый контроль распространяется на все каналы движения денежных ресурсов, так или иначе связанных с формированием государственных денежных ресурсов, полнотой и своевременностью поступления денежных средств и их целевым и результативным использованием.

Государственный финансовый контроль способствует обеспече­нию законности и рационального использования бюджетных средств, сохранности государственной и муниципальной собствен­ности, вскрытию нарушений финансовой дисциплины. Однако фи­нансовый контроль не следует сводить только к способу обеспече­ния законности в финансовой сфере. Требуется наличие обратных связей, выражающихся в активном содействии контроля более ра­циональному использованию финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев фи­нансовой системы. Этим целям служат укрепление режима эконом­ного использования денежных средств и материальных ценностей в учреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности.

Финансовый контроль выполняет жизненно важную роль в обеспечении практическими рекомендациями систем управления производством, распределением, обменом и потреблением. Выявляя диспропорции и негативные явления в обществе, он способствует их устранению и предупреждению повторения, рациональной орга­низации производственных отношений и оптимальному использо­ванию производительных сил.

Активная, творчески организуемая роль финансового контроля проявляется в его собственных функциях: выявлении отклонения; анализе причин отклонения; коррекции деятельности объекта кон­троля; превенции и правоохране.

Выявление отклонений включает в себя широкий спектр деятель­ности: установление отклонений в исполнении законов в части ис­пользования средств государственного бюджета; в формировании доходной части и использовании расходной части бюджета; в сфере финансовой деятельности министерств, ведомств, предприятий и организаций.

Анализ причин отклонений — это исследование фактов, опреде­ливших то или иное отклонение, установление персоналий, ответ­ственных за отклонение.

Функция коррекции деятельности объекта контроля заключается в разработке предложений по устранению выявленных отклонений в процессе формирования и исполнения бюджета, а также процессе фи­нансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций.

60

Функция превенции (профилактики) — важной предпосылкой разви­тия и основой укрепления эффективности контрольной деятельности является профилактическая работа для предупреждения правонаруше­ний. Цель профилактики — выявление причин и условий совершения правонарушений и их последующее устранение в целях недопущения новых противоправных действий, снижения их уровня в обществе.

Функция правоохраны — контрольная деятельность органов го­сударства является в значительной мере правоохранительной, хотя и не сводится только к ней. Как средство обеспечения законности эта функция направлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в нарушениях, и связана с привлечением к юридической ответственности, а также применени­ем к этим субъектам мер государственного или общественного воз­действия. По действующему законодательству не все контрольные органы полномочны самостоятельно привлекать к ответственности виновных лиц и ставить перед вышестоящими органами вопрос о привлечении нарушителей к административной ответственности, а перед судебно-следственными — о привлечении к уголовной ответ­ственности.

Классификация финансового контроля. Принципы организации

Классификация контроля. Финансовый контроль можно класси­фицировать по разным критериям.

По субъектам проведения выделяют государственный и ведомст­венный, а также негосударственный (аудиторский и внутрихозяйст­венный) финансовый контроль.

По сфере финансовой деятельности различают контроль:

•         бюджетный;

•         налоговый;

•         валютный;

•         кредитный;

•         страховой;

•         инвестиционный;

•         за денежной массой.

По форме проведения различают:

•        предварительный финансовый контроль. Проводится до со­
вершения финансовых операций и имеет важное значение
для предупреждения финансовых нарушений. Законодатель­
ные  (представительные)  органы  осуществляют  предвари­
тельный контроль в ходе обсуждения и утверждения проек­
тов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов
(решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

61

•         текущий (оперативный) финансовый контроль. Проводится
в момент совершения денежных сделок, финансовых опера­
ций, выдачи бюджетных ассигнований в целях предупреж­
дения возможных злоупотреблений при получении и расхо­
довании  средств,  способствует  соблюдению  финансовой
дисциплины и своевременности осуществления финансово-
денежных  расчетов.  Законодательные  (представительные)
органы осуществляют текущий контроль в ходе рассмотре­
ния отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседани­
ях комитетов,  комиссий, рабочих групп законодательных
(представительных) органов в ходе парламентских слушаний
и в связи с депутатскими запросами;

•         последующий финансовый контроль. Проводится путем ана­
лиза и ревизии отчетной финансовой и бухгалтерской доку­
ментации и предназначен для оценки результатов финансо­
вой деятельности экономических субъектов. Законодатель­
ные (представительные) органы осуществляют последующий
контроль в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об ис­
полнении бюджетов.

Контроль законодательных (представительных) органов преду­сматривает право законодательных (представительных) органов на:

•         получение от органов исполнительной власти, местных ад­
министраций муниципальных образований необходимых со­
проводительных материалов при утверждении бюджета;

•         получение от финансовых органов оперативной информа­
ции об исполнении бюджетов;

•         утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета;

•         создание собственных контрольных органов (Счетная палата
РФ,  контрольные палаты,  иные  органы законодательных
(представительных) органов);

•         вынесение  оценки  деятельности  органов,  исполняющих
бюджеты.

Органы исполнительной власти, местные администрации муни­ципальных образований обязаны представлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законо­дательным (представительным) органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам.

По методам проведения финансового контроля (приемам и спо­собам его осуществления) различают:

•         проверки (по отдельным вопросам финансовой деятельности и
намечаются меры по устранению выявленных нарушений);

•         обследования (контроль более широкого спектра финансо­
вых и экономических показателей обследуемого экономиче-

62

•         надзор (проводится контролирующими органами за эконо­
мическими субъектами, получившими лицензию на тот или
иной вид финансовой деятельности, за соблюдение ими ус­
тановленных правил и нормативов. Несоблюдение нормати­
вов и установленных правил, приводящее к риску банкрот­
ства и ущемлению интересов клиентов, влечет за собой от­
зыв лицензии);

•         анализ финансовой деятельности — детальное изучение пе­
риодической или годовой финансово-бухгалтерской отчет­
ности с целью общей оценки результатов финансовой дея­
тельности, финансовой устойчивости, кредитоспособности и
эффективности  использования  финансовых ресурсов  как
собственных, так и заемных;

•         наблюдение (мониторинг) — постоянный контроль со сто­
роны кредитора за использованием выданной ссуды и фи­
нансовым состоянием клиента. Неэффективность использо­
вания полученной ссуды и снижение ликвидности баланса
могут привести к ужесточению условий кредитования, тре­
бованию досрочного возврата ссуды;

•         ревизия — комплексное обследование финансово-хозяйствен­
ной деятельности экономического субъекта в целях провер­
ки ее законности, достоверности и целесообразности хозяй­
ственных и финансовых операций и их эффективности. Ре­
визии подвергается многосторонняя финансово-хозяйствен­
ная деятельность на всех уровнях хозяйственного управления.
Это вызывает необходимость четкой классификации видов
ревизии (на полные и частичные, комплексные и тематиче­
ские, плановые и внеплановые).

Основными задачами ревизий являются: проверка состояния произ­водственной и финансово-хозяйственной деятельности организаций; анализ выполнения финансовых и хозяйственных планов; проверка со­блюдения государственной дисциплины; обеспечение сохранности де­нежных средств и материальных ценностей, а также разработка предло­жений по дальнейшему улучшению работы, повышению эффективно­сти рентабельности производства, достижению высокого технико-экономического уровня производства, осуществлению строжайшего ре­жима экономии, предотвращению недостач, растрат и хищений матери­альных ценностей и денежных средств, упрощению структуры и уде­шевлению административно-управленческого аппарата, внесению в не­обходимых случаях изменений в действующие правила и инструкции.

Ревизия отличается от других методов контроля определенной периодичностью (не реже одного или двух раз в год). Результаты

63

ревизии оформляются актом, имеющим юридическое значение как источник доказательств в судебно-следственной практике.

Ревизия является важным средством вскрытия и предупреждения различных злоупотреблений, нарушений государственной и фи­нансовой дисциплины, а также выявления и мобилизации внутрихозяй­ственных резервов.

Принципы организации контроля. Мировое сообщество на основе многолетнего опыта разработало основные принципы организации финансового контроля, к реализации которых стремится каждое современное цивилизованное государство. Эти принципы изложены в Лимской декларации ИНТОСАИ (международная организация высших контрольных органов, в которую входят 178 стран). Среди этих принципов такие универсальные, как независимость и объек­тивность, компетентность и гласность.

Независимость контроля должна быть обеспечена финансовой самостоятельностью контролирующего органа, более длительными по сравнению с парламентскими сроками полномочий руководите­лей органов государственного контроля, а также их конституцион­ным характером. Принцип независимости в российской практике устанавливает недопустимость какого-либо силового, материально­го или морального воздействия на субъект контроля.

Объективность и компетентность означают неукоснительное соблюдение контролерами действующего законодательства, высо­кий профессиональный уровень работы контролеров на основе строго установленных стандартов проведения ревизионной работы. Принцип объективности в российской практике предопределяет правильное, полное и объективное объяснение результатов контро­ля на основе сопоставления содержания проверенных фактов с за­конами, основными положениями, инструкциями и распоряжения­ми руководящих органов, регулирующими проверяемую деятель­ность и действия должностных лиц при ее выполнении.

Гласность — это постоянная связь государственных контролеров с общественностью и средствами массовой информации. Принцип гласности вытекает из сущности контроля, осуществляемого в ин­тересах государства. Результаты контроля в Российской Федерации доводят до сведения персонала организации, чья деятельность про­верялась, вышестоящих органов управления, а также в необходи­мых случаях — до средств массовой информации. Гласность резуль­татов контроля и принятых по ним решений мобилизует на устра­нение выявленных отрицательных факторов и обеспечение успеш­ного выполнения возложенных на них обязанностей, воспитывает их в духе соблюдения действующих законов и положений.

Результативность финансового контроля зависит от санкций, применяемых  в  отношении  финансовых  нарушений.  Мировая

64

практика выделяет две сложившиеся модели финансового контроля: англосаксонскую и французскую.

В странах, приверженных англосаксонской модели, деятельность контрольного органа ограничена подготовкой отчета о проверке, ревизии. Вопрос о санкциях рассматривают административные и судебные органы.

В странах, где устоялась французская модель, контрольные органы исполняют и некоторые судебные функции: им дано право определять степень виновности лиц в финансовых нарушениях, а также требовать возмещение ущерба. Так, Счетная палата Франции по результатам про­верки счетов государственной организации и в случае обнаружения не­достачи либо перерасходования средств может вынести определение в отношении государственных чиновников, допустивших нарушение, ко­торое одновременно является и исполнительным документом, дающим право на арест имущества государственного чиновника либо имущества его поручителей и правопреемников.

В Российской Федерации частично используется французская модель финансового контроля (Счетная палата, например, выпол­няет некоторые судебные функции).

Органы государственного финансового контроля

Принцип разделения власти, закрепленный в Конституции РФ и конституциях (уставах) субъектов РФ, предусматривает контроль финансовой деятельности органов исполнительной власти со сто­роны Президента РФ и органов представительной власти. Такой контроль осуществляется при принятии законов по финансовым вопросам, и прежде всего при рассмотрении и утверждении проек­тов федерального и территориальных бюджетов, государственных и местных внебюджетных фондов, а также утверждении отчетов об их исполнении.

Государственный финансовый контроль в соответствии с уста­новленным законодательством Российской Федерации разграниче­нием функций и полномочий возлагается на следующие органы финансового контроля (см. Приложение 5):

•         Счетную палату РФ;

•         Центральный банк РФ;

•         Главное контрольное управление Президента РФ;

•         Правительство РФ, в том числе Министерство финансов РФ
и его структурные подразделения (Федеральную налоговую
службу, Федеральную службу страхового надзора, Федераль­
ную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральную
службу по финансовому мониторингу, Федеральное казна­
чейство); Федеральную таможенную службу; Федеральную

65

• финансовые органы субъектов РФ и муниципальных обра­зований.

Счетная палата РФ — постоянно действующий орган государ­ственного финансового контроля, образуемый Федеральным Соб­ранием РФ и подотчетный ему. Счетная палата РФ создана в 1995 г. в соответствии со ст. 101, 102, и 103 Конституции РФ. Со­став Счетной палаты и порядок ее деятельности определяются Фе­деральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» (1995). В рамках задач, определенных действующим законодатель­ством, Счетная палата наделена организационной и функциональ­ной независимостью.

К основным задачам Счетной палаты относятся: контроль за своевременным и полным исполнением доходов и расходов феде­рального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных соци­альных фондов; проверка эффективности и целесообразности, а также целевого характера расходования государственных средств и федеральной собственности; финансовая экспертиза законопроек­тов, нормативно-правовых актов федеральных органов государст­венной власти; оценка обоснованности доходных и расходных ста­тей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных вне­бюджетных фондов. Кроме того, на Счетную палату возложены подготовка предложений по совершенствованию бюджетного про­цесса и регулярное представление Федеральному Собранию инфор­мации о ходе выполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Свою деятельность Счетная палата обязана осуществлять, руко­водствуясь принципами законности, объективности, независимости и гласности. Работу Счетной палаты возглавляет коллегия Счетной палаты, формируемая обеими палатами Федерального Собрания. В ее состав входят: председатель Счетной палаты, заместитель предсе­дателя и 12 аудиторов Счетной палаты. Председатель палаты и по­ловина ее аудиторов назначаются Государственной Думой; замести­тель председателя и другая половина аудиторов — Советом Федера­ции. Председатель, его заместитель и аудиторы Счетной палаты на­значаются сроком на 6 лет. Аудиторы Счетной палаты в соответст­вии с законом самостоятельно, в пределах своей компетенции, ре­шают вопросы организации деятельности по возглавляемым ими направлениям и несут ответственность за ее результаты. Председа­тель, его заместитель и аудиторы Счетной палаты имеют гарантии профессиональной независимости. Основа аппарата Счетной пала­ты — его инспекторы, непосредственно осуществляющие контроль­ные мероприятия.

66

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федера­ции, на федеральные внебюджетные фонды. Осуществлять кон­трольные проверки органов местного самоуправления, предпри­ятий, организаций, банков, страховых компаний, их союзов, ассо­циаций и объединений независимо от видов и форм собственности, а также общественных объединений и негосударственных неком­мерческих организаций Счетная палата имеет право лишь в случа­ях, если те получают, перечисляют, используют средства из феде­рального бюджета или используют федеральную (государственную) собственность, либо управляют ею, имеют предоставленные феде­ральными органами или федеральным законодательством налого­вые, таможенные или иные льготы и преимущества. Основные формы контроля, проводимого Счетной палатой, — тематические проверки и ревизии.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счет­ная палата имеет право принять несколько решений.

Во-первых, она может направить руководителям проверяе­мых органов, учреждений, предприятий и организаций представления для принятия ими мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении действующего законодательст­ва и бесхозяйственности. Представление Счетной палаты должно быть рассмотрено в установленный ею срок, и о принятых мерах Счетной па­лате должно быть сообщено незамедлительно.

Во-вторых, в случаях выявления при контрольных провер­ках нарушений, наносящих государству прямой, непосредственный ущерб и требующих безотлагательного пресечения, Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых организаций, предприятий и учреждений обязательные для исполнения предпи­сания. Предписание может быть направлено и при умышленном или систематическим несоблюдении порядка и сроков рассмотре­ния представлений Счетной палаты, при создании препятствий для проведения контрольных мероприятий. Обжалование предписания производится в судебном порядке. Отменить предписание может только коллегия Счетной палаты РФ.

В-третьих, в случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний коллегии Счетная палата имеет право по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных или расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, ор­ганизаций и учреждений.

Во всех случаях выявления в процессе контрольного мероприя­тия хищения государственных денежных или материальных средств,

67

а также иных злоупотреблений Счетная палата обязана незамедли­тельно передать материалы проверки или ревизии в правоохрани­тельные органы.

Счетная палата РФ является членом международной организа­ции высших контрольных органов (ИНТОСАИ), ЕвроСАИ (Евро­пейской организации высших контрольных органов), АзоСАИ (Азиатской организации высших контрольных органов).

Центральный банк РФ (Банк России) — главный банк страны, эмиссионный центр Российской Федерации, орган денежно-кредитного регулирования, банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций, проведения валютной поли­тики страны, государственного валютного регулирования и валют­ного контроля, координации, регулирования и лицензирования расчетных, в том числе клиринговых систем.

Основные цели деятельности Банка России — защита и обеспе­чение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способ­ности и курса по отношению к иностранным валютам; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспече­ние эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.

Банк России, являясь юридическим лицом, занимает особое по­ложение в системе властных структур Российской Федерации. В пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ и федеральными законами, он относительно независим в своей дея­тельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления не имеют право вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий. Относительная независимость Банка России обеспе­чивается неделимостью и неотчуждаемостью уставного капитала и иного имущества, находящихся в федеральной собственности; са­моокупаемостью (осуществлением расходов за счет собственных доходов); освобождением от ответственности по обязательствам го­сударства (за исключением случаев, когда банк и государство при­нимает на себя такие обязательства); нахождением в распоряжении банка особого инструментария регулирования денежно-кредитной системы, свободой выбора конкретных форм и методов регулиро­вания в рамках полномочий банка; предоставлением банку права издавать нормативные акты, обязательные для государственных ор­ганов власти и органов местного самоуправления, всех юридиче­ских и физических лиц; лишением членов Совета директоров Банка права быть депутатами Государственной Думы и членами (депута­тами) Совета Федерации, депутатами других уровней представи­тельной власти, а также членами Правительства РФ. Кроме того,

68

они не могут состоять в политических партиях, занимать должности в общественно-политических и религиозных организациях.

Банк России в рамках закона открыт для конструктивного взаимодействия с ветвями власти. Совместно с Правительством РФ он разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику.

При Банке России образован Национальный банковский Совет, состоящий из представителей палат Федерального Собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ, Банка России, кредитных орга­низаций, а также экспертов. Высшим органом управления Банка России является Совет директоров — коллегиальный орган, в со­став которого входят Председатель Банка России и 12 членов Сове­та директоров, работающих в Банке.

Банку России предоставлены широкие полномочия в области регу­лирования и надзора за деятельностью кредитных организаций. При этом он руководствуется целью поддержания стабильности банковской системы и защиты интересов вкладчиков и кредиторов. Банк выдает и отзывает лицензии на ведение банковской деятельности, назначает вре­менную администрацию в так называемые проблемные банки, устанав­ливает обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и пре­доставления бухгалтерской и статистической отчетности. В целях обес­печения устойчивости кредитных организаций, а также сложившейся мировой практики и требований международных надзорных органов Банк вправе устанавливать им обязательные нормативы, контролиро­вать их выполнение, проводить инспекционные проверки деятельности банков на местах, а также применять к банкам санкции, вплоть до от­зыва лицензии.

В рамках процедур упреждающего характера Банк вправе при­менять к кредитным организациям следующие меры: направление требований об осуществлении ими мер по финансовому оздоровле­нию при наличии оснований, предусмотренных Федеральным зако­ном «О Центральном банке Российской Федерации (Банке Рос­сии)»; введение моратория на удовлетворение требований кредито­ров кредитной организации на срок не более трех месяцев; направ­ление требования реорганизации кредитной организации. Если ар­битражным судом кредитная организация признается банкротом и по ней открывается конкурсное производство, Банк вносит запись об этом в Книгу государственной регистрации кредитных организаций.

Президент РФ в соответствии с наделенными полномочиями (п. 3 ст. 115 Конституции РФ) осуществляет государственный фи­нансовый контроль, функции которого выполняет Главное кон­трольное управление Президента РФ (через центральный аппарат и региональные структуры).

69

Главное контрольное управление Президента РФ создано ука­зом Президента РФ от 24 мая 1994 г. Как структурное подразделе­ние Администрации Президента РФ, оно подчиняется непосредст­венно Президенту, но при этом взаимодействует со всеми органами государственной исполнительной власти. Среди его функций:

•         контроль над деятельностью органов контроля и надзора
при федеральных органах исполнительной власти, подразде­
лений администрации Президента, органов исполнительной
власти субъектов РФ;

•         рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических лиц.

Правительство РФ выполняет функции государственного фи­нансового контроля: разрабатывает, реализует и контролирует в пределах своих полномочий налоговую, финансовую, кредитную и денежную политику, контролирует процесс разработки и исполне­ния федерального бюджета, принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг. Оно контролирует и регулирует финансовую деятельность федеральных министерств и ведомств, направляет дея­тельность подведомственных ему органов финансового контроля.

С 1996 г. при Правительстве РФ действует Межведомственный Совет по государственному финансовому контролю в целях коорди­нации контроля над государственными средствами. В Совет входят председатель ЦБ РФ, руководитель Федерального казначейства, финансово-контрольных органов. В работе Совета могут принимать участие представители Генеральной прокуратуры и силовых струк­тур. Возглавляет Совет министр финансов.

Важнейшее место в системе финансового контроля со стороны Правительства РФ занимает Министерство финансов РФ, которое непосредственно контролирует осуществление финансовой полити­ки органами исполнительной власти. Все структурные подразделе­ния Минфина РФ в той или иной форме контролируют финансо­вые отношения.

Согласно Положению о Министерстве финансов РФ, утвер­жденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 (в действующей редакции), на Министерство финансов РФ возложено проведение в пределах его компетенции предварительно­го, текущего и последующего государственного финансового кон­троля.

Прежде всего Министерство финансов осуществляет финансо­вый контроль в ходе разработки проекта федерального бюджета; контролирует поступление и расходование бюджетных средств и средств федеральных внебюджетных фондов; участвует в проведе­нии валютного контроля; контролирует направление и использова­ние государственных инвестиций, выделяемых на основе решений Правительства РФ.

70

Большую роль в проведении финансового контроля играет осу­ществляемое Министерством финансов РФ методическое руковод­ство организацией бухгалтерского учета в стране, а также проведе­ние аттестации по аудиту и лицензированию аудиторской деятель­ности (кроме аудита банков).

Контрольные полномочия Министерства финансов РФ распро­страняются на финансовые средства только на федеральном уровне. Бюджетное законодательство предусматривает финансовую само­стоятельность субъектов РФ и органов местного самоуправления. Они сами несут ответственность за формирование и использование своих бюджетов и средств внебюджетных фондов.

Бюджетный кодекс устанавливает, что финансовый контроль, осуществляемый органами государственной исполнительной власти федерального и субфедерального уровней, органами (должностны­ми лицами) местных администраций муниципальных образований, осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований или уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

Формы и порядок осуществления финансового контроля орга­нами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований устанавлива­ются Бюджетным кодексом РФ, иными актами бюджетного законо­дательства и нормативными правовыми актами Российской Феде­рации, субъектов РФ и муниципальными правовыми актами орга­нов местного самоуправления.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является фе­деральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора находится в ведении Министерства финансов РФ. Федеральная служба фи­нансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность не­посредственно и через свои территориальные органы во взаимодей­ствии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного само­управления, общественными объединениями и иными организа­циями.

Эта федеральная служба осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государ­ственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, субсидий и бюджетных кредитов.

71

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществ­ляет контроль за исполнением органами государственного (муни­ципального) финансового контроля, созданными органами испол­нительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансо­во-бюджетном контроле и надзоре.

Федеральное казначейство — федеральная служба в ведении Минфина РФ.

Федеральное казначейство осуществляет предварительный и те­кущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления ука­занного контроля и координирует их работу.

Федеральное казначейство осуществляет контроль за:

•         непревышением лимитами бюджетных обязательств, распре­
деленных  главными  распорядителями  (распорядителями)
средств федерального бюджета между нижестоящими распо­
рядителями и получателями средств федерального бюджета,
утвержденных им лимитов бюджетных обязательств;

•         непревышением бюджетными ассигнованиями, распределенны­
ми главными администраторами источников финансирования
дефицита федерального бюджета между администраторами ис­
точников финансирования дефицита федерального бюджета, ут­
вержденных им бюджетных ассигнований;

•         непревышением  кассовыми  расходами,  осуществляемыми
получателями средств федерального бюджета, доведенных
им лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ас­
сигнований;

•         непревышением кассовыми выплатами, осуществляемыми ад­
министраторами источников финансирования дефицита феде­
рального бюджета, доведенных им бюджетных ассигнований;

•         соответствием содержания проводимой операции коду бюд­
жетной классификации Российской Федерации, указанному
в платежном документе, представленном в Федеральное ка­
значейство получателем средств федерального бюджета;

•         наличием у получателя средств федерального бюджета доку­
ментов, подтверждающих в соответствии с порядком санк­
ционирования  расходов,  установленным  Министерством
финансов РФ, возникновение у него денежных обязательств.

На Федеральную таможенную службу возложен контроль за со­блюдением налогового, таможенного и валютного законодательства

72 Отредактировал и опубликовал на сайте ■ г RESSI ( HERSON )

при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации. Находится в ведении Правительства РФ.

Главные распорядители бюджетных средств осуществляют фи­нансовый контроль за подведомственными распорядителями (полу­чателями) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами.

Главные распорядители бюджетных средств вправе проводить про­верки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств и государственных (муниципальных) унитарных предприятий.

Главные администраторы доходов бюджета осуществляют фи­нансовый контроль за подведомственными администраторами до­ходов бюджета по осуществлению ими функций администрирова­ния доходов.

Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета осуществляют финансовый контроль за осуществлением подведомственными администраторами источников финансирова­ния дефицита бюджета кассовых выплат из бюджета по погашению источников финансирования дефицита бюджета.

Главные администраторы источников финансирования дефици­та бюджета вправе проводить проверки подведомственных админи­страторов источников финансирования дефицита бюджета.

Контрольные и финансовые органы субъектов РФ и муниципальных об­разований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюд­жетными средствами получателей средств бюджетов, средствами адми­нистраторов источников финансирования дефицита бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инве­стиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделе­ния, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Органы исполнительной власти (органы местной администра­ции) вправе создавать подразделения внутреннего финансового ау­дита, осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внут­ренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

Негосударственный финансовый контроль

С развитием рыночной экономики в Российской Федерации повышается роль финансового контроля, проводимого на основе российских законов, но без непосредственного участия государст-

73

венных контролирующих органов — негосударственного финансово­го контроля.

К негосударственному относятся следующие виды финансового контроля:

•         внутрифирменный (корпоративный);

•         контроль со стороны коммерческих банков за организация­
ми-клиентами;

•         аудиторский контроль.

Внутрифирменный {корпоративный) финансовый контроль осу­ществляется экономическими службами самого предприятия, фир­мы, корпорации — бухгалтерией, финансовым отделом, службой финансового менеджмента и прочими — за финансами своего предприятия, его филиалов и дочерних структур. Службы внутрен­него контроля контролируют эффективность и целесообразность денежных затрат, как собственных, так и заемных средств; анализи­руют и сопоставляют фактические финансовые результаты с про­гнозируемыми; оценивают финансовые результаты от инвестици­онных проектов; контролируют финансовое состояние предпри­ятия. Внутренний контроль сопровождает весь процесс инвестиро­вания капитала.

Коммерческие банки по закону обязаны контролировать соблю­дение предприятиями-клиентами установленного государством по­рядка ведения расчетно-кассовых операций и валютного законода­тельства. В случае предоставления ссуды банк контролирует ис­пользование выданной ссуды, платежеспособность клиента и лик­видность его баланса для оценки вероятности возврата ссуды с причитающимися процентами в установленный срок. Такой кон­троль со стороны банка — важный элемент управления кредитным риском.

Аудиторский контроль — новый вид финансового контроля, появившийся в России в конце 1980-х годов в целях осуществления независимой экспертизы финансовой отчетности частных коммер­ческих структур. Основные задачи аудиторского контроля: установ­ление достоверности бухгалтерской и финансовой отчетности; кон­троль соблюдения российского законодательства при совершении тех или иных финансовых и хозяйственных операций; проверка платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств проверяемых экономических субъектов.

Аудиторские службы могут оказывать и другие услуги: постановку и ведение бухгалтерского учета; составление бухгалтерской отчетности и деклараций о доходах; анализ и прогнозирование финансово-хозяйствен­ной деятельности; обучение работников бухгалтерских служб и консуль­тирование в вопросах законодательства; проработку и реализацию реко­мендаций, полученных от различных контролирующих органов.

74

Аудиторская проверка может быть обязательной и инициативной.

Инициативная проверка осуществляется по предложению самого экономического субъекта.

Обязательная проверка проводится в установленном порядке во всех случаях, предусмотренных постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. Обязательной аудиторской проверке подлежат все кредитные организации, включая Центральный банк РФ, стра­ховые компании, биржи, внебюджетные фонды, создаваемые за счет обязательных отчислений, благотворительные фонды, все предприятия, созданные в форме открытого акционерного общест­ва, независимо от числа акционеров и размера уставного капитала, а также предприятия, имеющие в уставном капитале долю, принад­лежащую иностранным инвесторам.

Ежегодному аудиторскому контролю подлежат также предпри­ятия, за исключением государственных и муниципальных, отдель­ные показатели деятельности которых превышают критерии, уста­новленные законодательством. Обязательная аудиторская проверка может быть проведена и по поручению государственных органов — прокуратуры, казначейства, налоговой службы. Уклонение юриди­ческого лица от проведения обязательной аудиторской проверки либо препятствование ее проведению влекут за собой взыскание штрафа по решению суда.

Аудиторские проверки могут проводить как отдельные аудито­ры, прошедшие государственную аттестацию и зарегистрированные в качестве предпринимателей-аудиторов, так и аудиторские фирмы, в том числе и иностранные, которые могут иметь любую организа­ционно-правовую форму, предусмотренную российским законода­тельством, кроме открытого акционерного общества. Организация проведения аттестации в России возложена на Министерство фи­нансов РФ (общий аудит, аудит страховых организаций, аудит бирж, внебюджетных фондов и инвестиционных институтов) и Банк России (банковский аудит). После получения лицензии на право осуществления аудиторской деятельности такие компании и граждане включаются в государственный реестр аудиторов и ауди­торских фирм. Аудиторские фирмы и аудиторы не могут одновре­менно заниматься какой-либо другой предпринимательской дея­тельностью.

Все аудиторские услуги платные. Отношения аудиторской фир­мы с клиентами, как правило, оформляются договором с оплатой услуг по договорным ценам. Если аудиторская проверка проводится на основе поручения судебных органов при наличии уголовного дела, принятого к производству, или дела, подведомственного ар­битражному суду, аудиторские услуги оплачиваются за счет прове­ряемой организации по тарифам, установленным Правительством

75

РФ, а в случае финансовой несостоятельности — из средств феде­рального бюджета (бюджета соответствующей территории) с после­дующим возмещением из имущества проверяемой организации, признанной судом банкротом.

В соответствии с Временными правилами аудиторской деятельности в Российской Федерации, утвержденными указом Президента РФ от 23 декабря 1993 г., результат аудиторской проверки оформляется как заключение аудитора или аудиторской фирмы. Этот документ имеет юридическую силу для всех юридических и физических лиц, государст­венных и судебных органов. Различают четыре вида заключения:

1)     заключение без замечаний — аудитор подтверждает достовер­
ность показателей финансовой и бухгалтерской отчетности;

2)  заключение с замечаниями (оговорками), свидетельствующее
не только об общем положительном мнении аудитора о достовер­
ности отчетности, но и о наличии отдельных упущений, которые
указаны в аналитическом разделе заключения;

3)  отрицательное заключение — составляется в тех случаях, ко­
гда, по мнению аудитора, бухгалтерская отчетность на предприятии
не соответствует требованиям законодательства, а финансовая от­
четность недостоверна и не дает представления о реальном состоя­
нии финансов на предприятии.

Отказ от заключения возможен в том случае, если аудитору не была предоставлена возможность получить необходимую информа­цию о проверяемом объекте.

Сфера действия аудиторского контроля в России расширяется по мере становления и развития рыночных отношений, одновре­менно повышаются требования к качеству аудита и профессио­нальному уровню аудиторов.

Контрольные тесты

Выберите правильные ответы (утверждения)

1. Структура финансового аппарата на общегосударственном уровне
представлена...

а)       комитетами и комиссиями в Государственной Думе и Совете
Федерации;

б)       аппаратом Президента РФ;

в)       Счетной палатой РФ.

2.        Государственные органы управления финансами в Российской Феде­
рации — это...

а)       Министерство финансов РФ;

б)      кредитные организации;

в)       финансовые органы субъекта РФ.

3.        В системе управления государственными финансами Правительство
РФ реализует следующие задачи:

76

а)       представляет в Государственную Думу РФ проект Федерального
бюджета;

б)      обеспечивает проведение в Российской Федерации единой фи­
нансовой политики;

в)       осуществляет оперативный финансовый контроль.

4.        Функциональные элементы управления финансами — это...

а)       финансовое планирование;

б)      органы управления финансами;

в)       финансовый контроль.

5.        Приведите в соответствие органы и их функции:

1      —  Налоговые  ин-  а)  исполняют федеральный бюджет,  со-
спекции                                   ставляют отчет об его исполнении;

2       —  Министерство  б)  проводит экспертизу отчетов об испол-
финансов РФ                           нении федерального бюджета;

3      —  Счетная палата  в)  осуществляет контроль за своевремен-
РФ     ностью и полнотой внесения налогов и

сборов в бюджет.

6.        Функции Президента РФ:

а)       подписание и обнародование закона о федеральном бюджете
на соответствующий год;

б)      принятие или отклонение закона о федеральном бюджете на
очередной финансовый год и плановый период;

в)       утверждение отчета об исполнении бюджета.

7.        Функции Государственной Думы РФ:

а)       составление отчета об исполнении федерального бюджета;

б)      составление проекта федерального бюджета;

в)       разработка программы государственных заимствований;

г)       утверждение отчета об исполнении федерального бюджета;

д)      рассмотрение и утверждение федерального бюджета;

е)       принятие финансового законодательства.

8.        Полномочия Министерства финансов РФ:

а)       рассмотрение и утверждение закона о федеральном бюджете на
очередной финансовый год и плановый период;

б)      разработка программ государственных заимствований;

в)       составление проекта федерального бюджета.

9.        Основные вопросы финансового контроля, осуществляемого Счет­
ной палатой РФ:

а)       экспертиза проектов бюджетного и финансового законодатель­
ства;

б)      исполнение органами финансового контроля федеральных ор­
ганов исполнительной власти, органов государственной власти
субъектов РФ, органов местного самоуправления законодатель­
ства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле
и надзоре;

в)       контроль за исполнением закона о федеральном бюджете.

10.      Функции министра финансов РФ:

а)  устанавливает количество заместителей министра и их назначает;

77

б)      вносит в Правительство  РФ проекты  федеральных законов,
нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства
РФ и другие документы, по которым требуется решение Прави­
тельства РФ;

в)       распределяет обязанности между подведомственными Мини­
стерству финансов РФ федеральными службами.

11.      Собственные функции финансового контроля — это...

а)       коррекция деятельности объекта контроля;

б)      правоохрана;

в)       контроль за состоянием финансов.

12.      Универсальные принципы организации финансового контроля, из­
ложенные в Лимской декларации ИНТОСАИ:

а)       независимость;

б)      объективность;

в)       системность.

Глава 3

Финансовая политика.

Финансовое планирование

и прогнозирование

Основные понятия

Финансовая политика Финансовая политика государства Бюджетная политика Фискальная политика Налоговая политика Социальная политика Инвестиционная политика Финансовая политика предприятия Финансовый механизм Классификация финансового ме­ханизма

Структурные элементы финансово­го механизма

Финансовое прогнозирование Финансовое планирование Методы финансового планирова­ния и прогнозирования Перспективный финансовый план Баланс финансовых ресурсов Бюджет

Баланс доходов и расходов Смета доходов и расходов

3.1. Финансовая политика

Содержание, значение, принципы формирования финансовой политики государства

Финансовая политика — основополагающий элемент в системе управления финансами как на макро-, так и на микроэкономиче­ском уровнях. При организации финансовых отношений по рас­пределению, перераспределению и использованию валового внут­реннего продукта и национального дохода государство определяет главные цели и задачи, стоящие перед обществом и соответственно перед финансовой системой страны, всеми ее сферами и звеньями.

Финансовая политика — это определение целей и задач, на ре­шение которых направляется процесс формирования, распределе­ния и перераспределения валового внутреннего продукта для обес­печения финансовыми ресурсами непрерывного воспроизводствен­ного процесса и решения отдельных социальных, экономических и политических задач общества.

Главная цель финансовой политики состоит в создании финан­совых условий для социально-экономического развития общества, повышения уровня и качества жизни населения. Достижение этой цели возможно лишь при эффективности конкретных форм распре-

79

деления, перераспределения и использования имеющихся финансо­вых ресурсов общества и финансового потенциала государства.

Государство в лице органов законодательной (представитель­ной) и исполнительной власти является главным субъектом прово­димой финансовой политики. Оно разрабатывает стратегию основ­ных направлений финансового развития на перспективу, определя­ет тактику действий на предстоящий период, определяет средства и пути достижения стратегических задач. Субъектами финансовой политики являются также органы местного самоуправления, орга­низации разных форм собственности.

Объектами финансовой политики являются денежные отноше­ния по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств во всех сферах и звеньях финансовой системы.

Финансовая стратегия — долговременный курс финансовой по­литики, рассчитанный на длительную перспективу и предусматри­вающий решение, как правило, крупномасштабных задач.

Финансовая тактика — методы решения финансовых задач на важнейших участках финансовой стратегии.

Стратегия и тактика финансовой политики взаимосвязаны.

В глобальном плане общими принципами формирования финан­совой политики государства являются:

•         выработка научно-обоснованной концепции развития фи­
нансов. Она формируется на основе анализа состояния эко­
номики, перспектив ее стабилизации и развития производи­
тельных сил и производственных отношений, развития по­
требностей народного хозяйства и населения страны в фи­
нансовых ресурсах. Целью научно-обоснованной концепции
развития финансов является наиболее полная мобилизация
финансовых ресурсов, необходимых для удовлетворения по­
требностей развития общества. Она предусматривает созда­
ние благоприятных условий для развития промышленного и
сельскохозяйственного  производства,  непроизводственной
сферы и предпринимательской деятельности;

•         концентрация части финансовых ресурсов в централизован­
ных  фондах  государства.  Формирование  централизованных
фондов денежных средств государства осуществляется в целях
обеспечения финансирования расходов на содержание органов
государственной власти, армии, судебно-исполнительных орга­
нов, учреждений образования, здравоохранения, культуры, а
также накопления средств на строительство объектов обще­
государственного  и  оборонного  значения.  Формирование
централизованных  фондов  денежных  средств  государства
происходит как на стадии первичного распределения нацио­
нального дохода (в форме косвенных налогов), так и в ходе

80

•         определение основных направлений использования финан­
совых ресурсов государства. Целью выработки основных на­
правлений является наиболее эффективное использование
ресурсов путем распределения их прежде всего в приоритет­
ные сферы, а также в социальную сферу. Достижение наи­
больших результатов при наименьших финансовых затратах
остается первостепенной задачей как для государства в це­
лом, так и для каждого хозяйствующего субъекта;

•         осуществление  практических действий,  направленных  на
достижение поставленных целей, определение финансового
воздействия на развитие экономики.

Таким образом, государственная финансовая политика — это часть социально-экономической политики государства по обеспе­чению сбалансированного роста финансовых ресурсов во всех звеньях финансовой системы страны.

Игнорирование необходимости сбалансированного роста фи­нансовых ресурсов во всех сферах и звеньях финансовой системы, как показывает мировой опыт, ведет к деградации самой финансо­вой системы, упадку и развалу экономики.

Результативность государственной финансовой политики тем выше, чем больше она учитывает потребности общественного раз­вития, интересы всех слоев и групп общества, конкретно-исторические условия и особенности жизни. Являясь главным субъектом проводимой финансовой политики, государство разраба­тывает стратегию основных направлений финансового развития на перспективу, определяет тактику действий на предстоящий период, определяет средства и пути достижения стратегических задач.

Финансовая политика России на современном этапе социально-экономического развития

Финансовая политика — это особая сфера деятельности Прези­дента и Правительства РФ, направленная на мобилизацию финан­совых ресурсов общества, их рациональное распределение и пере­распределение, эффективное использование для финансового обес­печения реализации программы социально-экономического разви­тия страны.

Современная финансовая политика является составной частью социально-экономической политики Российской Федерации, ос­новные цели и задачи которой разрабатываются и реализуются го-

81

сударственными органами исполнительной власти во главе с Пре­зидентом РФ и утверждаются законодательными органами власти в ходе рассмотрения и утверждения федерального бюджета и бюдже­тов субъектов РФ, а также при разработке, принятии решения о бюджете муниципального образования и его реализации органами местного самоуправления на очередной финансовый год и плано­вый период.

Финансовая политика Российской Федерации определяется по­ложениями Программы социально-экономического развития Рос­сийской Федерации на среднесрочную перспективу и ежегодными бюджетными посланиями Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на очередной финансовый год и сред­несрочную перспективу».

Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.

Концепция разработана в соответствии с поручением Президен­та РФ по итогам заседания Государственного совета РФ, состояв­шегося 21 èþëÿ 2006 ã.

Цель разработки Концепции — определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе (2008—2020 гг.) устойчи­вого повышения благосостояния российских граждан, националь­ной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе.

В соответствии с Концепцией Правительством РФ (Министер­ством экономического развития) в августе 2008 г. разработаны па­раметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020—2030 года (приложение к Концеп­ции).

Рассмотрим основные сценарии развития Российской Федерации в долгосрочной перспективе.

В предстоящий период развитие экономики будет определяться следующими основными тенденциями:

•         адаптацией к изменению динамики мировой экономики и
спроса на углеводороды;

•         усилением зависимости платежного баланса и экономиче­
ского роста от притока иностранного капитала и состояния
инвестиционного климата;

•         исчерпанием имеющихся технологических заделов в ряде
высокотехнологичных отраслей  экономики при усилении
потребности в активизации инновационно-инвестиционной
компоненты роста;

•         необходимостью преодоления ограничений в инфраструк­
турных отраслях (электроэнергетике, транспортной);

82

•         начавшимся сокращением населения в трудоспособном воз­
расте в сочетании с усилением дефицита квалифицирован­
ных рабочих и инженерных кадров;

•         усилением конкуренции как на внутренних, так и на внеш­
них рынках при значительном сокращении ценовых конку­
рентных преимуществ из-за опережающего роста заработной
платы, энергетических издержек и укрепления курса рубля.

С учетом этих тенденций основные варианты долгосрочного со­циально-экономического развития Российской Федерации опреде­ляются степенью реализации следующих ключевых факторов:

•         степенью развития и реализации сравнительных преиму­
ществ российской экономики в энергетике, науке и образо­
вании, высоких технологиях и других сферах;

•         динамикой развития институтов, определяющих предприни­
мательскую и инвестиционную активность и конкуренто­
способность компаний;

•         интенсивностью инновационного обновления обрабатывающих
производств и динамикой производительности труда;

•         динамикой развития транспортной и энергетической инфра­
структуры;

•         интенсивностью повышения качества человеческого капита­
ла и формирования среднего класса;

•        интеграцией евроазиатского экономического пространства.

В зависимости от степени реализации этих факторов выделяют­ся три качественно отличных сценария социально-экономического развития в долгосрочной перспективе — инерционного, энерго­сырьевого и инновационного развития.

Сценарий инерционного развития характеризуется сохранением доминирования энергосырьевого комплекса в экономике при резком замедлении роста добычи и экспорта углеводородов и отставании в развитии транспортной и энергетической инфраструктуры. Средне­годовые темпы роста ВВП в 2011—2020 годах не превысят 4%.

Сценарий энергосырьевого развития опирается на наиболее пол­ное использование конкурентных преимуществ России в энергети­ческом секторе, устойчивое наращивание экспорта сырья и повы­шение глубины его переработки, модернизацию транспортной ин­фраструктуры страны. Экономика может развиваться с темпом 5— 6% â ãîä.

В сценарии инновационного развития наряду с использованием конкурентных преимуществ в энергосырьевом секторе предполага­ется резкое повышение эффективности человеческого капитала и развитие высоко- и среднетехнологичных производств. Российская экономика выходит на траекторию устойчивого роста с темпом около 6,5% в год.

83

Основные преимущества инновационного сценария в динамике экономического роста и доходов населения по сравнению с энерго­сырьевым проявляются после 2015—2018 г. В то же время уже в средне­срочной перспективе инновационный сценарий отличается от энерго­сырьевого качественными параметрами экономического и социального развития, особенно в сфере развития человеческого потенциала.

Во всех сценариях приняты одинаковые внешнеэкономические условия — динамичный рост мировой экономики при сбалансиро­ванном соотношении тенденций глобализации и регионализации. Ожидается долгосрочный период высоких темпов роста мировой экономики (около 4% в год) с возможной конъюнктурной паузой в 2011—2012 гг. Во всех основных вариантах предполагается, что цена на нефть марки «Urals» после достижения минимума в 2011 г. (88 долл. за баррель) начнет повышаться в меру роста инфляции и достигнет 97 долл. в 2015 г., 116 долл. в 2020 г. и 136 долл. в 2025 г.

Третий, инновационный сценарий отличается повышенной ус­тойчивостью к возможному падению мировых цен на нефть и сырьевые товары, а также к общему ухудшению мировой динамики и усилению глобальных торговых и финансовых дисбалансов.

В рамках первого и второго сценариев предполагается снижение численности населения до 140 млн человек к 2020 г. и 137 млн че­ловек в 2030 г. при ограниченных масштабах иммиграции. В треть­ем инновационном сценарии допускается, что активная демографи­ческая политика сможет переломить негативные демографические тенденции на рубеже 2012—2015 гг. и способствовать повышению численности населения до 146 млн человек к 2030 г.

Во всех сценариях предполагается проведение институциональ­ных преобразований, направленных на развитие конкуренции, за­щиту прав собственности и экономических свобод, улучшение ин­вестиционного климата. В то же время в рамках второго и особенно третьего сценариев предполагается проведение активной политики повышения конкурентоспособности, более интенсивное развитие экономических и социальных институтов, снижение администра­тивных барьеров в экономике, что приведет к улучшению инвести­ционного климата, диверсификации экономики, повышении тем­пов и качества экономического роста.

Основные характеристики указанных сценариев развития пред­ставлены в табл. 3.1.

84

Таблица 3.1. Основные характеристики сценариев экономического развития

 

 

Показатель	Сценарий
	Инерционный	Энергосырьевой	Инновационный
Инфраструктурные ограничения	Не преодолева­ются	Преодоление энергетических барьеров роста и ограничений, связанных с транспортной инфраструктурой
Конкурентные преимущества	Утрата ценовых преимуществ	Утрата ценовых преимуществ Используется по­тенциал нефтегазо­вого сектора и транзитный	Рост технологиче­ской конкуренто­способности и снижение энер­гоемкости
Изменение структуры экономики	Сохранение доми­нирования сырье­вого сектора Опережающий рост импорта	Закрепление доми­нирования сырье­вого сектора Развитие энергоем­ких производств Рост импорта това­ров и технологий	Диверсификация экономики Рост доли высоко­технологичных отраслей и эконо­мики знаний
Социальное развитие	Стагнация соци­альной сферы Сохранение вы­сокого уровня дифференциации по доходам Доля среднего класса менее трети	Частичная модер­низация социаль­ной сферы Усиление диффе­ренциации по до­ходам, низкая дос­тупность социаль­ных услуг Доля среднего класса менее поло­вины	Рост инвестиций в человека и НИ-ОКР Снижение диффе­ренциации по до­ходам Доля среднего класса превысит половину населе­ния
Региональный аспект	Сохранение ре­гиональной диф­ференциации	Рост регионального неравенства при формировании новых энерго­сырьевых кластеров на Урале, в Вос­точной Сибири и на Дальнем Восто­ке	Сокращение ре­гионального нера­венства Формирование новых центров инновационного развития, в том числе в Поволжье, на Урале и в Си­бири

85

Окончание табл. 3.1

 

 

Показатель	Сценарий
	Инерционный	Энергосырьевой	Инновационный
Место в мировой экономике	Зависимость от импорта товаров и технологий Периферийная экономика	Усиление зависи­мости от конъюнк­туры сырьевых рынков и импорта товаров и техноло­гий Энергетическая сверхдержава. Раз­витие преимущест­венно двусторон­них отношений и дистанцирование от глубоких форм интеграции	Специализация на рынках высоко­технологичной продукции Реализация потен­циала многосто­ронней интеграции и создание сильно­го евразийского регионального объединения

Инновационный сценарий — целевой для экономической поли­тики, поскольку только он в полной мере позволяет реализовать стратегические ориентиры развития России.

Инновационный социально ориентированный тип экономического развития. Особенность перехода к инновационному социально ори­ентированному типу экономического развития состоит в том, что России предстоит одновременно решать задачи и догоняющего, и опережающего развития. В условиях глобальной конкуренции и открытой экономики невозможно достичь уровня развитых стран по показателям благосостояния и эффективности, не обеспечивая опережающего развития тех секторов российской экономики, кото­рые определяют ее специализацию в мировой системе хозяйствова­ния и позволяют в максимальной степени реализовать националь­ные конкурентные преимущества.

Одна из проблем сложившейся модели экономического роста заключается в том, что увеличение доходов населения, опережаю­щее темпы роста валового внутреннего продукта, сопровождается усилением экономической дифференциации.

Поэтому переход от экспортно-сырьевой к инновационной мо­дели экономического роста связан и с формированием нового ме­ханизма социального развития, основанного на сбалансированности предпринимательской свободы, социальной справедливости и на­циональной конкурентоспособности.

Такой подход требует реализации комплекса взаимоувязанных по ресурсам, срокам и этапам преобразований по следующим на­правлениям.

86

1. Развитие человеческого потенциала. С одной стороны, это требует создания благоприятных условий для развития способностей каждого человека, улучшения условий жизни российских граждан и качества социальной среды, с другой — повышения конкурентоспособности че­ловеческого капитала и обеспечивающих его социальных секторов эко­номики. Будут достигнуты следующие результаты:

•         преодоление негативных демографических тенденций, ста­
билизация численности населения и создание условий для
ее роста, повышение качества жизни населения;

•         формирование условий для устойчивого повышения заработной
платы, соответствующего темпам роста производительности тру­
да и качеству рабочей силы, создание эффективных механизмов
регулирования рынка труда, обеспечивающих сочетание конку­
ренции на рынке труда с партнерскими отношениями работни­
ков, работодателей и государства;

•         повышение зависимости размера трудовых пенсий от зара­
ботной платы, повышение размера пенсий с учетом разви­
тия добровольных накопительных пенсионных сбережений
до уровня, обеспечивающего достойную жизнь пенсионеров;

•         обеспечение возможности получения качественного образо­
вания и медицинской помощи, доступа к национальным и
мировым культурным ценностям, безопасности и правопо­
рядка, благоприятных условий для реализации экономиче­
ской и социальной инициативы;

•         переход от системы массового образования, характерной для
индустриальной экономики, к необходимому для создания
инновационной социально ориентированной экономики не­
прерывному  индивидуализированному  образованию  для
всех, развитие образования, неразрывно связанного с миро­
вой фундаментальной наукой, ориентированного на форми­
рование творческой социально ответственной личности;

•         обеспечение населения доступным и качественным жильем,
создание комфортной городской среды для человека и эффек­
тивного  жилищно-коммунального  хозяйства,  формирование
гибкой системы расселения населения, учитывающей многооб­
разие региональных и национальных укладов жизни;

•         создание эффективной адресной системы поддержки лиц,
относящихся к категории бедных, и предоставления соци­
альных услуг для пожилых людей, инвалидов и детей;

•         создание экономических условий сохранения и умножения
культурных и духовных ценностей российского народа;

•         обеспечение качества и доступности услуг в сфере туризма,
физической культуры и спорта;

87

•         улучшение качества окружающей среды и экологических ус­
ловий жизни человека;

•         снижение уровня преступности;

•         обеспечение высокой профессиональной и территориальной
мобильности трудовых ресурсов, формирование профессио­
нальной культуры, ценностных ориентиров в сфере труда и
предпринимательской деятельности.

2.      Создание высококонкурентной институциональной среды, сти­
мулирующей предпринимательскую активность и привлечение ка­
питала в экономику, в том числе:

•         создание и развитие конкурентных рынков, последователь­
ная демонополизация экономики;

•         отказ от повышения совокупной налоговой нагрузки в эко­
номике и снижение издержек, связанных с исполнением
обязанностей по уплате налогов;

•         поддержка образования новых компаний и новых видов
бизнеса, основывающихся на инновациях, стимулирование
развития малого бизнеса;

•         снижение инвестиционных и предпринимательских рисков
за счет защиты прав собственности и повышения предска­
зуемости экономической политики государства, обеспечения
макроэкономической  стабильности,  развития  финансовых
институтов;

•         улучшение условий доступа организаций к долгосрочным
финансовым ресурсам, развитие финансовых рынков и дру­
гих институтов, обеспечивающих трансформацию сбереже­
ний в капитал;

•         повышение договороспособности организаций и прозрачно­
сти ведения бизнеса, развитие самоорганизации предприни­
мательского сообщества;

•         обеспечение высокого качества государственного админист­
рирования в сфере экономики.

3.      Структурная диверсификация экономики на основе инновацион­
ного технологического развития, в том числе:

•         формирование  национальной  инновационной  системы,
включая такие элементы, как интегрированная с высшим
образованием система научных исследований и разработок,
гибко реагирующая на запросы со стороны экономики, ин­
жиниринговый бизнес, инновационная инфраструктура, ин­
ституты рынка интеллектуальной собственности, механизмы
стимулирования инноваций и другие;

•         формирование мощного научно-технологического комплекса,
обеспечивающего достижение и поддержание лидерства Рос-

88

•         создание центров глобальной компетенции в обрабатываю­
щих отраслях, включая высокотехнологичные производства
и экономику знаний;

•         содействие  повышению  конкурентоспособности  ведущих
отраслей экономики путем использования механизмов част­
но-государственного партнерства, улучшения условий дос­
тупа российских компаний к источникам долгосрочных ин­
вестиций, обеспечения отраслей экономики высокопрофес­
сиональными кадрами менеджеров, инженеров и рабочей
силой, поддержки экспорта продукции с высокой добавлен­
ной стоимостью и рациональной защиты внутренних рын­
ков с учетом международной практики в данной области.

4. Закрепление и расширение глобальных конкурентных преиму­ществ России в традиционных сферах (энергетика, транспорт, аг­рарный сектор, переработка природных ресурсов), в том числе:

•         обеспечение стабильности и расширение поставок энергоре­
сурсов крупнейшим мировым потребителям, географическая
и продуктовая диверсификация энергетического экспорта;

•         развитие на территории России крупных узлов международ­
ной энергетической инфраструктуры, использующих новые
энергетические технологии;

•         переход от экспорта первичных сырьевых и энергетических
ресурсов к экспорту продукции их глубокой переработки;

•         завоевание лидирующих позиций в развитии возобновляе­
мых источников энергии и внедрение в промышленных
масштабах экологически чистых технологий производства
энергии;

•         формирование конкурентоспособной транспортной инфра­
структуры, обеспечивающей реализацию транзитного потен­
циала российской экономики;

•         укрепление позиций России на мировом рынке продукции
лесопромышленного комплекса на основе углубления пере­
работки леса и устойчивого воспроизводства лесного богат­
ства страны;

•         реализация водного потенциала российской экономики —
вовлечение в хозяйственный оборот неосвоенных водных
ресурсов России при обязательном соблюдении природо­
охранных требований;

•         реализация аграрного потенциала в части развития экспорта
зерна и других сельскохозяйственных продуктов, производ­
ства экологически чистых продуктов, импортозамещения на
внутреннем рынке продукции животноводства.

89

5.     Расширение и укрепление внешнеэкономических позиций России,
повышение эффективности ее участия в мировом разделении труда,
в том числе:

•         расширение возможностей реализации сравнительных пре­
имуществ России на внешних рынках и использование воз­
можностей глобализации для привлечения в страну капита­
лов, технологий и квалифицированных кадров;

•         поэтапное  формирование  интегрированного  евразийского
экономического пространства совместного развития, вклю­
чая становление России как одного из мировых финансовых
центров;

•         выстраивание стабильных диверсифицированных связей с
мировыми экономическими центрами в целях обеспечения
устойчивости развития российской экономики в долгосроч­
ной перспективе при растущих глобальных рисках;

•         усиление роли России в решении мировых глобальных про­
блем и формировании мирового экономического порядка.

6.      Переход к новой модели пространственного развития российской
экономики, в том числе:

•         формирование  новых  центров  социально-экономического
развития,  опирающихся  на  развитие  энергетической  и
транспортной инфраструктуры, и создание сети территори­
ально-производственных  кластеров,  реализующих  конку­
рентный потенциал территорий;

•         сокращение дифференциации уровня и качества жизни на
территории России с помощью мер социальной и регио­
нальной политики;

•         укрепление системы стратегического управления региональ­
ным развитием, повышение комплексности и сбалансиро­
ванности развития регионов и размещения производитель­
ных сил, повышение сбалансированности обязательств ре­
гиональных и муниципальных властей и их финансовых
возможностей.

Целевые ориентиры Концепции. Стратегической целью является достижение уровня экономического и социального развития, соот­ветствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI в., занимающей передовые позиции в глобальной экономической кон­куренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан. К 2015—2020 гг. Россия будет стремиться войти в пятерку стран-лидеров по объему валового внутреннего продукта (по паритету покупательной спо­собности).

Достижение этой цели означает формирование качественно но­вого образа будущей России к концу следующего десятилетия.

90

Обеспечение сбалансированного социально-экономического развития регионов как один из целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации требует синхро­низации таких направлений региональной политики, как:

•         стимулирование экономического развития путем создания
новых центров экономического роста в регионах на основе
конкурентных преимуществ;

•         координация инфраструктурных инвестиций государства и
инвестиционных стратегий  бизнеса в регионах с учетом
приоритетов пространственного развития и ресурсных огра­
ничений, в том числе демографических;

•         сокращение дифференциации в уровне и качестве жизни
населения в регионах с помощью эффективных механизмов
социальной и бюджетной политики.

В качестве важнейших направлений государственной финансовой политики приняты: бюджетная, фискальная, налоговая, инвестици­онная, социальная, таможенная политика.

Бюджетная политика представляет собой совокупность меро­приятий по осуществлению взаимодействия бюджетов разных уров­ней. Собственно бюджетная политика выражается в структуре расход­ной части бюджета, в распределении расходов между бюджетами разных уровней, в источниках и способах покрытия бюджетного дефицита, в формах и методах управления государственным долгом. От характера решения этих вопросов зависит социально-экономическая направлен­ность бюджетной политики, тип построения модели бюджетного федерализма в государствах с федеративным устройством.

Фискальная политика — это политика правительства в области налогообложения и государственных расходов, часть финансовой политики, направленной на пополнение государственной казны. Потребность в разработке такой политики особенно усилилась во второй половине XX в., когда государственные финансы стали иг­рать значительную роль в обеспечении стабильного экономического роста. Фискальная политика как способ финансового регулирова­ния осуществляется с помощью таких мощных рычагов, как нало­гообложение и государственные расходы (бюджетные расходы).

Среди рычагов государственного финансового регулирования основная роль принадлежит налогам. С их помощью регулируется уровень рентабельности и размер денежных накоплений предпри­ятий. Система налоговых льгот способствует ускоренному развитию приоритетных отраслей, обновлению основных фондов.

Налоговая политика представляет собой деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по принуди­тельному изъятию части доходов, получаемых хозяйствующими субъектами и населением, в целях формирования доходной части

91

соответствующего бюджета. Налоговая политика определяет выбор состава налогов, размера их ставок, льгот и санкций по каждому виду налогов. Одновременно устанавливается мера конфискацион-ной или стимулирующей направленности отдельного налога. Нало­говая политика воплощается в построении той или иной налоговой системы. Налоговые системы в развитых странах мира характери­зуются разнообразием видов налогов и объектов налогообложения, а также характером взаимоотношений налогоплательщиков с нало­говыми органами. Тем не менее мировой практикой выработаны определенные принципы и подходы к построению налоговой сис­темы, выявлены негативные последствия введения определенных налогов, систем налогообложения.

Бюджетная и налоговая политика на 2009—2011 гг. нацелена на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации, создание механизмов социальной защиты населения и условий для дальнейшего роста экономики.

Основными целями бюджетной и налоговой политики на 2009— 2011 гг. являются:

•         сохранение  бюджетной политики в качестве важнейшего
инструмента макроэкономического регулирования и сбалан­
сированного развития экономики;

•         усиление роли в стимулировании долгосрочного роста эко­
номики и повышении уровня жизни населения;

•         обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной
системы;

•         создание налоговых стимулов для увеличения инвестиций в
человеческий капитал, включая сферы образования и здра­
воохранения, ускорение инновационного развития страны;

•         повышение эффективности налоговой системы и ее направ­
ленности на интеграцию в международные налоговые отно­
шения;

•         кардинальное повышение эффективности бюджетных расхо­
дов, в том числе за счет реструктуризации бюджетного сек­
тора, реализации мер по повышению качества государствен­
ных услуг и росту производительности труда в государствен­
ном секторе;

•         формирование устойчивого механизма пенсионного обеспе­
чения на длительную перспективу;

•         развитие механизмов частно-государственного партнерства;

•         обеспечение максимальной эффективности созданных ин­
ститутов развития;

•        повышение финансовой прозрачности государственного сектора.
В настоящее время перед Правительством РФ и Банком России

стоит задача переломить тенденцию ускоряющейся инфляции, при-

92

вести ситуацию с денежным предложением в соответствие с целе­выми ориентирами денежно-кредитной политики. В этих условиях бюджетная и налоговая политика направлена на восстановление сбалансированного развития, играя тем самым важную роль в сни­жении инфляции.

Бюджетная и налоговая политика на 2009—2011 гг. впервые в полном объеме сформирована и будет реализована в условиях при­менения механизмов «скользящей трехлетки», что позволит обеспе­чить для трехлетнего периода ее предсказуемость и преемствен­ность, ориентацию на достижение стратегических целей государст­венной политики, максимально эффективное и взаимоувязанное использование финансовых ресурсов и мер регулирования для ре­шения приоритетных задач.

В то же время для обеспечения долгосрочной устойчивости бюджета и усиления его роли в развитии экономики требуется дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования.

Долгосрочный прогноз параметров развития бюджетной систе­мы Российской Федерации подготовлен с учетом параметров про­екта Концепции долгосрочного социально-экономического разви­тия Российской Федерации, отраженных в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации до 2020—2030 гг.

Долгосрочный прогноз сформирован в условиях «инновацион­ного» варианта развития, предусмотренного прогнозом, и характе­ризует его финансовую сбалансированность.

Основным направлением совершенствования налоговой политики должно стать усиление стимулирующего влияния налоговой системы на рост экономики и развитие инновационной активности. Указанный приоритет предполагает наличие значительного числа вариантов. В этой связи базовый прогноз построен в предположении сохранения конст­рукции основных налогов и сборов в долгосрочной перспективе. До­полнительно рассмотрен вариант развития бюджетной системы Россий­ской Федерации при снижении ставки НДС, а также в случае значи­тельных изменений конъюнктуры мировых сырьевых рынков.

Основной задачей бюджетной политики в долгосрочной пер­спективе является усиление стимулирующей функции бюджета как инструмента экономического развития, изменение структуры рас­ходов в соответствии с приоритетами государственной политики в области экономического развития одновременно с обеспечением долгосрочной устойчивости бюджетов бюджетной системы Россий­ской Федерации.

Основными целями долгосрочной бюджетной стратегии на пе­риод до 2023 г. являются:

• обеспечение устойчивого роста экономики благодаря все­сторонней оценке альтернативных вариантов развития нало­гово-бюджетной политики;

93

•         своевременное выявление основных рисков для бюджетной
устойчивости, в том числе влияния текущей политики и
предложений по ее изменению на сбалансированность бюд­
жетной системы;

•         взвешенное решение социальных проблем, прежде всего — в
сфере пенсионного и социального обеспечения;

•         повышение прозрачности для граждан будущих финансовых
последствий текущих направлений бюджетной и налоговой
политики;

•         встраивание в бюджетный цикл принципов бюджетирова­
ния, ориентированного на результаты.

Инвестиционная политика представляет собой комплекс меро­приятий по созданию условий для привлечения отечественных и иностранных инвестиций, прежде всего, в реальный сектор эконо­мики и определяет, во-первых, цели и направления инвестиций, во-вторых, формы государственного регулирования инвестицион­ной деятельности.

Как часть финансовой политики инвестиционная политика реа­лизуется на разных уровнях государственного управления и управ­ления финансами хозяйствующих субъектов, поскольку она охваты­вает как финансирование государственных инвестиций, так и соз­дание благоприятного инвестиционного климата для частных инве­сторов и предприятий, осуществляющих капитальное строительство за счет собственных средств.

Важной задачей на средне- (2009—2011) и долгосрочную (2020— 2030) перспективу будет модернизация и повышение конкурентоспо­собности экономики страны. В целях обеспечения условий для развития инновационной и научно-технических сфер, оказывающих влияние на повышение эффективности производства и конкурентоспособности российской продукции, в 2007 г. были созданы государственные корпо­рации, каждая из которых имеет свою специализацию. В целом они об­разуют систему комплексной поддержки инвестиционных и инноваци­онных проектов, а также проектов высокой социально-экономической значимости. На сегодняшний день законодательно определены меха­низмы деятельности каждого из институтов развития. Однако их потен­циал используется еще не полностью, поэтому одной из задач бюджет­ной и налоговой политики является максимально эффективное использо­вание реализуемых институтами развития инструментов, в том числе — путем их увязки и координации с бюджетными процедурами.

Необходимым условием перехода экономики на инновацион­ный путь развития является активная инвестиционная политика государства и более высокий уровень государственных инвестиций в развитие страны. Основная доля этих инвестиций будет осуществ­ляться в развитие инфраструктуры, в первую очередь в транспорт-

94

ную, в том числе с использованием механизмов государственно-частного партнерства. Кроме того, развитие отраслей образования и здравоохранения потребует значительного роста инвестиций в со­циальную инфраструктуру.

Наибольшая относительная величина инвестиций (до 4,5% ВВП) будет приходиться на второй этап инновационного развития российской экономики, предполагающий переход на новую техно­логическую базу. Вместе с тем доля государственных инвестиций в общем объеме инвестиций будет иметь тенденцию к снижению.

Построение национальной инновационной системы за счет разви­тия фундаментальной и прикладной науки, поддержки крупных научно-технических проектов и перспективных технологий потребует повыше­ния государственных расходов на научные исследования.

С учетом рассмотренных направлений объем расходов иннова­ционного бюджета (в составе расходов на науку, образование и здравоохранение, инвестиции в инфраструктуру) в общем объеме расходов бюджетной системы составит в 2020 г. около 15% ВВП, а его доля в расходах бюджетной системы увеличится к 2020 г. до 40—45% ïî ñðàâíåíèþ ñ 34% â 2007 ã.

В настоящее время социальная финансовая политика охватывает пенсионную, миграционную политику, политику финансовой по­мощи отдельным социальным группам населения, т.е. социальную помощь и др. На обеспечение социальной политики государство направляет средства за счет: федерального бюджета, бюджетов субъ­ектов Федерации, бюджетов муниципальных образований, а также государственных внебюджетных социальных фондов. Несмотря на разразившийся в мире финансовый и экономический кризис, Пре­зидент и Правительство РФ расходные обязательства Федерации и субъектов Федерации по социальной политике на 2009—2011 гг. обещают выполнить в полном объеме. Социальная направленность федерального бюджета реализуется прежде всего путем предостав­ления трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фон­дов Российской Федерации по следующим основным направлени­ям: выплату базовой части трудовой пенсии; выплату пенсий по государственному пенсионному обеспечению; покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ; осуществление ежемесячных де­нежных выплат; компенсационные выплаты лицам, осуществляю­щим уход за нетрудоспособными гражданами; выплата пособий по уходу за ребенком до достижения им 1,5 лет гражданам, не подле­жащим обязательному страхованию, а также увеличение размеров пенсий и их индексацию; индексацию социальных пособий и ком­пенсаций; продолжение реализации демографической программы, в том числе индексации материнского капитала.

95

Реализация стратегических целей Концепции требует достижения социального согласия, содействия развитию механизмов социальной адаптации и социальной поддержки населения, снижения социального неравенства. Меры, обеспечивающие решение данных задач, должны быть направлены на гармонизацию действий рынков, государства, се­мьи в области повышения уровня и качества жизни населения, созда­ния в России общества равных возможностей.

Для этого, в свою очередь, потребуются модернизация и развитие сектора социальных услуг, адресных программ для бедных и льготных категорий населения. Необходимо обеспечить формирование системы социальной поддержки и адаптации, отвечающей потребностям совре­менного общества, реализующей помимо социальной защиты функции социального развития и создающей доступные механизмы для всех, в том числе для социально уязвимых категорий населения.

Долгосрочная политика социальной поддержки населения вклю­чает следующие приоритетные направления: улучшение социально­го климата в обществе, снижение бедности и уменьшение диффе­ренциации населения по уровню доходов; повышение эффективно­сти государственной поддержки семьи; реабилитация и социальная интеграция инвалидов; социальное обслуживание граждан старших возрастов и инвалидов; развитие сектора негосударственных не­коммерческих организаций в сфере оказания социальных услуг; формирование эффективной системы социальной поддержки лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, и системы профилак­тики правонарушений.

Целью долгосрочной государственной молодежной политики яв­ляется создание условий для успешной социализации и эффектив­ной самореализации молодежи, развитие потенциала молодежи и его использование в интересах инновационного развития страны.

Практика последних десятилетий убедительно доказывает, что в быстро изменяющемся мире стратегические преимущества будут у тех государств, которые смогут эффективно развивать и продуктив­но использовать инновационный потенциал развития, основным носителем которого является молодежь.

Государственную молодежную политику следует рассматривать как самостоятельное направление деятельности государства, преду­сматривающее формирование необходимых социальных условий инновационного развития страны, реализуемое на основе активного взаимодействия с институтами гражданского общества, обществен­ными объединениями и молодежными организациями.

Долгосрочная политика развития пенсионной системы включает ряд приоритетных показателей и мероприятий.

В рамках действующей пенсионной системы предусматривается повысить уровень пенсионного обеспечения граждан с тем, чтобы к

96

2010 г. средний размер трудовой пенсии по старости достиг 1,47 прожиточного минимума пенсионера одновременно с повыше­нием среднего размера социальной пенсии до прожиточного мини­мума.

Дальнейшее развитие пенсионной системы на основе заложен­ных в нее страховых принципов должно осуществляться в целях повышения уровня пенсионного обеспечения всех категорий пен­сионеров и обеспечения ее финансовой сбалансированности для устойчивого функционирования в долгосрочной перспективе и пре­дусматривать достижение намеченных показателей.

Таможенная политика представляет собой объединение налого­вой и ценовой политик, ограничивая или расширяя доступ на внут­ренний рынок товаров и услуг и поощряя либо сдерживая экспорт товаров и услуг из страны. Таможенная политика во многом предо­пределяет распределительные процессы не только между хозяйст­вующими объектами и государством, но и между хозяйствующими субъектами и отраслями, регионами. В настоящее время это на­правление во многом зависит от бюджетной политики, направлен­ной на увеличение сбора таможенных налогов и платежей.

Важным направлением развития институтов внешнеэкономиче­ской деятельности для реализации внешнеэкономической политики Российской Федерации на долгосрочную перспективу в соответст­вии с Концепцией долгосрочного развития Российской Федерации является применение инструментов таможенно-тарифного и нета­рифного регулирования в целях рационализации импорта и привле­чения новых технологий.

Финансовая политика организации

Предприятия в рыночной экономике, являясь хозяйствующими субъектами, располагают собственными финансовыми ресурсами и вправе определять свою финансовую политику.

Целью разработки финансовой политики предприятия является построение эффективной системы управления финансами, направ­ленной на достижение стратегических и тактических целей его дея­тельности.

Эта цель индивидуальна для каждого хозяйствующего субъекта. Предприятия в условиях неблагоприятного инфляционного фона и существующей налоговой политики государства могут иметь раз­личные интересы в вопросах формирования и использования при­были, выплаты дивидендов, регулирования издержек производства, увеличения имущества и объемов продаж (выручки от реализации).

Однако все эти аспекты деятельности предприятия, отраженные в  финансовом,  налоговом  и  управленческом  учете,  поддаются

97

управлению с помощью методов, наработанных мировой практи­кой, совокупность которых и составляет систему управления фи­нансами.

Финансовая политика предприятия — это совокупность методов управления финансовыми ресурсами предприятия, направленных на формирование, рациональное и эффективное использование финансовых ресурсов.

К стратегическим задачам разработки финансовой политики предприятия относятся:

•         оптимизация структуры капитала и обеспечение финансовой
устойчивости предприятия;

•         максимизация прибыли;

•         достижение  прозрачности  финансово-экономической дея­
тельности предприятия для собственников (участников, уч­
редителей), инвесторов, кредиторов;

•         обеспечение инвестиционной привлекательности предпри­
ятия;

•         создание эффективного механизма управления предприятием;

•         использование предприятием рыночных механизмов при­
влечения  финансовых  средств  (коммерческих  кредитов,
бюджетных кредитов на возвратной основе, выпуск ценных
бумаг и др.).

Тактические финансовые задачи индивидуальны для каждого предприятия. Они вытекают из стратегических задач, налоговой политики, возможностей использования прибыли предприятия на развитие производства и т.п.

Разработка финансовой политики предприятия осуществляется на основе Методических рекомендаций, утвержденных приказом Министерства экономики РФ от 1 октября 1997 г. № 118.

Согласно Методическим рекомендациям к основным направлени­ям разработки финансовой политики предприятия относятся:

•         анализ финансово-экономического состояния предприятия;

•         разработка учетной и налоговой политики;

•         разработка кредитной политики;

•         управление оборотными средствами, кредиторской и деби­
торской задолженностью;

•         управление издержками, включая выбор амортизационной
политики;

•         разработка дивидендной политики.

Анализ финансово-экономического состояния предприятия является той базой, на которой строится разработка финансовой политики. Внима­ние уделяется не только методам финансового анализа, но и исследова­нию полученных результатов и выработке управленческих решений. Основными компонентами финансово-экономического анализа дея-

98

тельности предприятия является анализ бухгалтерской отчетности, в том числе горизонтальный, вертикальный, трендовый анализ бух­галтерского баланса, расчет финансовых коэффициентов.

Анализ бухгалтерской отчетности представляет собой изучение абсолютных показателей, представленных в бухгалтерской отчетно­сти. В процессе анализа бухгалтерской отчетности определяются состав имущества предприятия, его финансовые вложения, источ­ники формирования собственного капитала, оцениваются связи с поставщиками и покупателями, определяются размер и источники заемных средств, оцениваются объемы выручки от реализации про­дукции (товаров, работ, услуг) и размер прибыли. Горизонтальный анализ состоит в сравнении показателей бухгалтерской отчетности с показателями предыдущих периодов. Вертикальный анализ прово­дится в целях выявления удельного веса отдельных статей отчетно­сти в общем итоговом показателе и последующего сравнения ре­зультатов с данными предыдущего периода. Трендовый анализ ос­нован на расчете относительных отклонений показателей отчетно­сти за ряд лет от уровня базисного года.

Разработка учетной политики как системы методов и приемов ведения бухгалтерского учета обязательна для всех предприятий в соответствии с Положением по бухгалтерскому учету «Учетная по­литика организации» (ПБУ 1/98), утвержденным приказом Мини­стерства финансов РФ от 9 декабря 1998 г. № 60. Выбор вариантов тех или иных положений учетной политики целесообразно осуще­ствлять с учетом результатов проведенного анализа финансово-экономического состояния предприятия, поскольку от принятых в этой части решений напрямую зависит количество и суммы пере­числяемых налогов в бюджет и внебюджетные фонды, структура баланса, значения ряда ключевых финансово-экономических пока­зателей. При определении учетной политики у предприятия суще­ствует выбор методов списания сырья и материалов в производство, вариантов списания малоценных и быстроизнашивающихся пред­метов, методов оценки незавершенного производства, возможности применения ускоренной амортизации, вариантов формирования ремонтных и страховых фондов и т.д.

Наибольший эффект оптимизация учетной политики дает на этапе маркетинговых исследований конкретных видов продукции, освоения их производства, а также планирования новых производств и участков, технологических схем и создания новых структур.

В целях разработки кредитной политики рекомендуется провес­ти анализ структуры пассива баланса и уровень соотношения собст­венных и заемных средств. На основании этих данных предприятие определяет достаточность собственных оборотных средств либо их

99

недостаток и принимает решение о привлечении заемных средств, просчитывается эффективность разных вариантов. В отдельных случаях предприятию целесообразно брать кредиты и при достаточ­ности собственных средств, если эффект от привлечения и исполь­зования заемных кредитных средств будет выше, чем процентная ставка; в этом случае рентабельность собственного капитала повы­шается. Принимая решение о привлечении заемных средств, пред­приятию целесообразно составить план их возврата, рассчитать за период кредита процентную ставку и определить суммы процентов по данному кредитному договору, а также источники их выплаты с учетом порядка и условий налогообложения прибыли. Следует так­же учитывать порядок налогообложения курсовых разниц в том случае, если кредит взят в валюте. Финансовым службам предпри­ятия следует учитывать все возможные выгоды и затраты по при­влечению финансовых ресурсов как через систему кредитования, так и через инструменты рынка ценных бумаг, а также разработать схему обеспечения их погашения с учетом всех возможных источ­ников получения предприятием средств.

Управление оборотными средствами (денежными средствами, рыночными ценными бумагами), дебиторской и кредиторской за­долженностью является основной проблемой управления финанса­ми, поскольку предприятию приходится постоянно сталкиваться с проблемой выбора между рентабельностью и вероятностью непла­тежеспособности (когда стоимость активов предприятия становится меньше его кредиторской задолженности). Финансовой службе предприятия целесообразно постоянно контролировать очередность сроков финансирования активов, выбирая один из нескольких су­ществующих на практике способов: хеджирование (компенсацию активов обязательствами при равном сроке погашения); финанси­рование по краткосрочным ссудам; финансирование по долгосроч­ным ссудам; финансирование преимущественно по долгосрочным ссудам (консервативную политику); финансирование преимущест­венно по краткосрочным ссудам (агрессивную политику). В на­стоящих условиях предприятие может поддерживать обеспеченность взятых ссуд следующими методами: увеличение доли ликвидных активов; увеличение сроков, на которые выдаются ссуды предпри­ятию. Однако следует учесть, что эти методы ведут к снижению прибыльности: в первом случае — путем вложения средств в мало­прибыльные активы; во втором — посредством возможности вы­платы процентов по ссуде в период наличия собственных средств. Кроме того, может быть применен метод финансирования за счет откладывания выплат по обязательствам, однако существуют преде­лы, установленные законодательством, до которых предприятие может отсрочивать платежи.

100

По результатам анализа оборачиваемости дебиторской и креди­торской задолженности с учетом их нормативных значений реко­мендуется провести следующие мероприятия:

•         принять решения о замене неденежных форм расчетов или,
по крайней мере, об установлении их оптимального крити­
ческого уровня на основе анализа эффективности вексель­
ных расчетов или операций по переуступке прав требования
долга;

•         составить программу ликвидации задолженности по выплате за­
работной платы (при наличии такой задолженности);

•         рассмотреть возможности реструктуризации задолженности
по платежам в федеральный бюджет и внебюджетные госу­
дарственные фонды.

Целесообразно также провести полную инвентаризацию задол­женности в целях возможного взаимного погашения задолженности либо ее реструктуризации или провести анализ и списание безна­дежных долгов и невостребованных сумм. В ряде случаев предпри­ятию следует начать претензионную работу или обращаться с иска­ми в арбитражный суд. Целесообразно выполнять мероприятия в следующем порядке:

•         провести анализ оборачиваемости дебиторской и кредитор­
ской задолженности;

•         провести инвентаризацию задолженности;

•         рассчитать штрафные санкции;

•         начать претензионную работу;

•         обратиться в арбитражный суд.

Управление издержками и выбор амортизационной политики. В этих целях рекомендуется использовать данные финансово-экономического анализа, которые дают первоначальное представ­ление об уровне издержек предприятий, а также уровне рентабель­ности. При разработке учетной политики предприятия рекоменду­ется выбрать такие методы калькуляции себестоимости, которые обеспечивают наиболее наглядное представление о структуре из­держек производства, уровне постоянных и переменных затрат, до­ле коммерческих расходов. Экономическим службам целесообразно периодически проводить анализ структуры издержек производства, проводя сравнение с базовыми данными и изучая природу отклоне­ний от них. На основе анализа вырабатываются мероприятия по оптимизации издержек (переменных, постоянных, смешанных) и достижению безубыточной работы предприятия.

Выбор амортизационной политики имеет большое значение в финансовой политике предприятия. В соответствии с действующим законодательством предприятие может применять метод ускорен­ной амортизации, т.е. ускоренно накапливать средства на замену

101

оборудования, увеличивая тем самым издержки. Предприятие мо­жет провести переоценку основных средств с учетом рыночной стоимости либо по рекомендуемым коэффициентам, что ведет к изменению издержек производства в сторону повышения, а также суммы налога на имущество, а следовательно на уровень внереали­зационных расходов. Кроме того сумма амортизации влияет и на налогооблагаемую прибыль предприятия. Информационной базой для расчетов по определению групп затрат и разработки амортиза­ционной политики являются бухгалтерские группировочные ведо­мости по учету затрат, журналы-ордера, отчеты цехов и структур­ных подразделений.

Разработка дивидендной политики диктуется необходимостью решения следующих проблем:

•         выплата дивидендов должна обеспечить защиту интересов
собственника и создать предпосылки для роста курсовой це­
ны акций, и в этом смысле их максимизация является по­
ложительной тенденцией;

•         максимизация выплаты дивидендов сокращает долю прибы­
ли, реинвестируемой в развитие производства.

При формировании дивидендной политики необходимо учиты­вать, что классическая формула «курс акций прямо пропорционален дивиденду и обратно пропорционален процентной ставке по альтерна­тивным вложениям» применима на практике далеко не во всех случа­ях. Инвесторы могут высоко оценить стоимость акций предприятия даже и без выплаты дивидендов, если они хорошо информированы о его программах развития, причинах невыплаты или сокращения вы­платы дивидендов и направлениях реинвестирования прибыли. При­нятие решения о выплате дивидендов и их размерах в значительной мере определяется стадией жизненного цикла предприятия. Например, если руководство предприятия предполагает осуществить серьезную программу реконструкции и для ее реализации намечает осуществить дополнительную эмиссию акций, то такой эмиссии должен предшест­вовать достаточно долгий период устойчиво высоких выплат дивиден­дов, что приведет к существенному повышению курса акций и к уве­личению суммы заемных средств, полученной в результате размеще­ния дополнительных акций.

3.2. Финансовый механизм

Финансовый механизм — составная часть хозяйственного меха­низма, представленная совокупностью видов и форм организации финансовых отношений, условий и методов исчисления, приме­няемых при формировании финансовых ресурсов, образовании и использовании денежных фондов целевого назначения.

102

Финансовый механизм используется для воздействия на эконо­мику и социальную сферу, проведения единой финансовой полити­ки на федеральном, региональном и местном уровнях, а также на уровне хозяйствующих субъектов. Влияние финансового механизма на экономику и социальную сферу осуществляется, с одной сторо­ны, через структуру финансового механизма и нацеленность раз­личных его частей на решение конкретных задач и достижение ре­ального эффекта, с другой — через финансовые ресурсы, форми­руемые в распоряжении хозяйствующих субъектов и государства и направляемые (инвестируемые) в удовлетворение потребностей об­щества (государства, его территориальных структур, хозяйствующих субъектов, граждан).

Структура финансового механизма очень сложна в связи с ог­ромным разнообразием видов и форм организации финансовых отношений. Выделяют две группы финансовых механизмов, отра­жающие экономическое содержание финансов: механизм государ­ственных и муниципальных финансов; финансовый механизм хо­зяйствующих субъектов.

Финансовый механизм государства включает:

•         методы распределения национального дохода;

•         способы образования государственных бюджетных фондов
на федеральном и территориальном уровнях;

•         методы образования государственных внебюджетных соци­
альных фондов;

•         виды платежей в бюджет и государственные внебюджетные
фонды;

•         финансовое планирование и прогнозирование;

•         финансовый контроль.

Дальнейшее подразделение в каждой из групп (например, ме­ханизма государственных и муниципальных финансов — на бюд­жетный механизм, механизм государственного кредитования, ме­ханизм функционирования внебюджетных фондов; бюджетного механизма — на механизм федерального бюджета, механизм ре­гиональных бюджетов, механизм функционирования местных бюджетов и т.д.) связано со специфичностью методов распределе­ния и перераспределения стоимости ВВП и национального дохода (части национального богатства), что влияет на формирование денежных накоплений предприятий, виды платежей в бюджет, направление и формы бюджетного финансирования, методы обра­зования финансовых ресурсов и т.д. Учитывая эти особенности, государство усиливает или ослабляет воздействие разных частей финансового механизма на общественное производство и его кон­кретные сферы, инициирует ускорение процессов, добиваясь же­лаемых результатов.

103

Кроме того, в структуре финансового механизма выделяют функциональные звенья: мобилизацию финансовых ресурсов, фи­нансирование, стимулирование и др.

Финансовый механизм также подразделяют на организационно-управленческие блоки: финансового планирования и прогнозирова­ния, оперативного управления, финансового контроля. Функцио­нирование финансового механизма обусловлено суммой финансо­вых ресурсов, выделяемых на конкретные цели, способами форми­рования финансовых ресурсов, а также тем, в каких формах и по каким каналам движутся денежные средства, на каких условиях они выделяются и используются.

Финансовый механизм, приводящий в движение финансовые ресурсы, воздействует на общественное производство через финан­совое обеспечение и финансовое регулирование. Чем выше уровень раз­вития общества и его экономики, тем значительнее роль финансо­вого регулирования. Финансовое обеспечение реализуется с помо­щью самофинансирования, кредитования и безвозвратного финан­сирования. Проблема практического использования этих форм за­ключается в установлении оптимального для данного этапа разви­тия общества соотношения между ними.

Построение финансового механизма осуществляется в соответ­ствии с финансовой политикой и нормами финансового права, от­раженными в финансовом законодательстве. Использование юри­дических норм в финансовой сфере деятельности дает возможность установить единые правила организации финансовых связей, защи­тить экономические интересы граждан, хозяйствующих субъектов, государства. Соблюдение правовых норм обеспечивает строгую фи­нансовую дисциплину.

Финансовый механизм предприятия — составная часть его хозяй­ственного механизма; совокупность форм и методов, с помощью которых предприятие обеспечивает себя необходимыми денежными средствами, достигает нормального уровня стабильности и ликвид­ности, обеспечивает рентабельную работу и получение максималь­ной прибыли.

Финансовый механизм предприятия строится в соответствии с требованиями объективных экономических законов. Его основы устанавливаются государством.

В структуру финансового механизма предприятия входят пять взаимосвязанных элементов:

•         финансовые методы;

•         финансовые рычаги;

•         правовое обеспечение;

•         нормативное обеспечение;

•         информационное обеспечение.

104

Финансовые методы — способы воздействия финансовых отно­шений на хозяйственный процесс, формирование и использование денежных фондов. Они действуют в двух направлениях: по линии управления движением финансовых ресурсов и по линии рыночных коммерческих отношений, связанных с соизмерением затрат и ре­зультатов, с материальным стимулированием и ответственностью за эффективное использование денежных фондов.

Финансовые рычаги — представляют собой инструменты, исполь­зуемые в финансовых методах. К ним относятся: прибыль, доходы, амортизационные отчисления, денежные фонды целевого назначе­ния, финансовые санкции, арендная плата, процентные ставки по ссудам, депозитам, облигациям, паевые взносы, вклады в уставный капитал, портфельные инвестиции, дивиденды, дисконт, котировка валютного курса рубля и др.

Правовое обеспечение функционирования финансового механиз­ма предприятия включает законодательные акты, постановления, приказы, циркулярные письма и другие правовые документы орга­нов управления.

Нормативное обеспечение функционирования финансового ме­ханизма предприятия предусматривает использование норм и нор­мативов оборотных средств, амортизационных норм, тарифных и налоговых ставок.

Информационное обеспечение функционирования финансового меха­низма предприятия состоит из разного рода и вида экономической, коммерческой, финансовой и прочей информации. К этой информации относятся: сведения о финансовой устойчивости и платежеспособности партнеров и конкурентов, о ценах, курсах валют, дивидендах, процентах на товарном, фондовом и валютном рынках и т.п.

Финансовый механизм предприятия предусматривает опреде­ленные отношения: внутри самого предприятия; с другими пред­приятиями и организациями; в рамках финансово-промышленной группы (ФПГ), холдингов, аграрно-промышленных объединений, торгово-закупочных организаций; с финансово-кредитной систе­мой; инвестиционными институтами; страховыми компаниями и организациями; с вышестоящей организацией.

Внутри предприятия финансовые отношения складываются ме­жду аппаратом управления и структурными подразделениями пред­приятия, между его подразделениями, между администрацией и ра­ботниками, а в акционерных обществах — и с советом директоров (наблюдательным советом). Формы и методы реализации этих от­ношений направлены на установление и соблюдение порядка дове­дения заданий финансового плана до структурных подразделений; организацию контроля за выполнением этих заданий; оценку ре­зультатов финансово-хозяйственной деятельности подразделений и

105

их влияния на показатели работы предприятия; определение и приме­нение экономических стимулов, направленных на улучшение финансо­вых результатов деятельности предприятия. Финансовые отношения между структурными подразделениями нацелены на обеспечение свое­временного, качественного и эффективного выполнения заданий по внутрипроизводственной кооперации и предусматривают усиление фи­нансового воздействия в этом направлении.

Финансовые отношения предприятия в рамках ФПГ или других хозяйственных объединений предусматривают порядок образования и использования централизованных денежных фондов, внутригруп-пового коммерческого кредита или финансовой помощи.

Отношения предприятия с финансово-кредитной системой включают прежде всего отношения с бюджетами разных уровней и внебюджетными фондами. Они связаны с уплатой установленных налогов и платежей, а также с условиями получения бюджетных средств, а в части бюджетных средств, получаемых на возвратной основе, — и с условиями их возврата. Отношения предприятия с банками касаются вопросов организации и осуществления безна­личных расчетов, получения и возврата кредитных средств.

Отношения между предприятиями и инвестиционными инсти­тутами возникают при осуществлении инвестиционных проектов.

Отношения между предприятиями и страховыми компаниями возникают при страховании имущества, отдельных категорий ра­ботников, коммерческих и предпринимательских рисков.

Финансовые отношения предприятия с вышестоящими органи­зациями касаются вопросов образования и использования центра­лизованных денежных фондов и их использования для финансиро­вания инвестиций, пополнения оборотных средств, НИОКР, внеш­неторговых операций.

Изменение элементов финансового механизма в зависимости от условий экономического и социального развития общества предо­пределяет возможности его количественного и качественного воз­действия на экономику и социальную сферу.

Количественное воздействие финансового механизма на эконо­мику и социальную сферу выражается через объем и пропорции мобилизации субъектами хозяйствования и органами власти фи­нансовых ресурсов и их распределения между сферами и звеньями финансовой системы страны. В зависимости от изменений соотно­шения объема финансовых ресурсов на государственном и муници­пальном уровне и уровне хозяйствующих субъектов, налоговых по­ступлений в бюджет конкретного уровня, размера государственных закупок, объемов финансирования организаций и отраслей эконо­мики регулируется развитие экономики в целом и ее субъектов, осуществляется воздействие на общественное производство, соци-

106

ально-культурное развитие общества, его научно-технический по­тенциал.

Качественное воздействие финансового механизма связано с ис­пользованием таких методов формирования и направлений исполь­зования финансовых ресурсов, форм организации финансовых от­ношений, которые позволяют их рассматривать в качестве стимулов развития как отдельного субъекта хозяйствования, так и экономики в целом. К таким элементам финансового механизма можно отне­сти снижение налоговых ставок, установление предельного размера дефицита бюджета, предельного объема государственных и муни­ципальных заимствований и государственного и муниципального долга, условия предоставления бюджетных кредитов организациям различных организационно-правовых форм, порядок применения различных финансовых санкций и прочие формы и методы органи­зации финансовых отношений стимулирующего характера.

3.3. Финансовое прогнозирование.

Методы расчета финансовых показателей

Финансовое прогнозирование представляет собой исследование конкретных перспектив развития государственных и муниципаль­ных финансов, финансов субъектов хозяйствования в будущем, науч­но обоснованное предположение об объемах и направлениях использо­вания финансовых ресурсов на перспективу. Финансовое прогнози­рование является одним из важнейших этапов финансового плани­рования.

Цель финансового прогнозирования — увязка материально-вещественных и финансово-стоимостных пропорций в экономике в перспективе и на этой основе оценка предполагаемого объема финансо­вых ресурсов, определение наиболее предпочтительных вариантов фи­нансового обеспечения деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, субъектов хозяйствования, выявление воз­можных отклонений от принимаемых проектировок. Финансовое про­гнозирование выявляет ожидаемую в перспективе картину состояния финансовых ресурсов и потребности в них, возможные варианты осу­ществления финансовой деятельности и представляет собой предпосыл­ку для финансового планирования.

К задачам финансового прогнозирования относятся:

1)     увязка материально-вещественных и финансово-стоимостных
пропорций в экономике в перспективе;

2)     определение источников формирования и объема финансо­
вых ресурсов на прогнозируемый период;

107

3)      обоснование направлений использования финансовых ресур­
сов на прогнозируемый период на основе анализа тенденций и
динамики финансовых показателей с учетом воздействующих на
них внутренних и внешних факторов;

4)      определение и оценка финансовых последствий принимае­
мых решений.

В процессе финансового прогнозирования разрабатывают раз­личные варианты развития организации, отдельной администра­тивно-территориальной единицы, страны в целом, проводят их анализ и обоснование, дают оценку возможной степени достиже­ния определенных целей в зависимости от характера действий субъектов планирования. Достигается это двумя разными методиче­скими подходами: в рамках первого подхода прогнозиро­вание ведется от настоящего в будущее на основе установленных причинно-следственных связей; второй подход основан на определении будущей цели и ориентиров движения от будущего к настоящему, когда развертывается и исследуется цепь возможных событий и меры, которые необходимо принять для достижения за­данного результата в будущем исходя из существующего уровня развития организации, административно-территориальной едини­цы и страны в целом.

В процессе финансового прогнозирования для расчета финан­совых показателей используются такие специфические методы, как математическое моделирование, эконометрическое прогнозирова­ние, экспертные оценки, построение трендов и составление сце­нариев, стохастические методы.

Математическое моделирование позволяет учесть множество взаи­мосвязанных факторов, влияющих на показатели финансового про­гноза, выбрать из нескольких вариантов проекта прогноза наиболее соответствующий принятой концепции производственного, соци­ально-экономического развития и целям финансовой политики.

Эконометрическое прогнозирование основано на принципах эко­номической теории и статистики: расчет показателей прогноза осу­ществляется на основе статистических оценочных коэффициентов при одной или нескольких экономических переменных прогнозных факторов; позволяет рассмотреть одновременное изменение не­скольких переменных, влияющих на показатели финансового про­гноза. Эконометрические модели с определенной степенью вероят­ности описывают динамику показателей в зависимости от измене­ния факторов, влияющих на финансовые процессы. При построе­нии эконометрических моделей используется математический ап­парат регрессионного анализа, который дает количественные оценки усредненных взаимосвязей и пропорций, сложившихся в экономике в течение базисного периода. Для получения наиболее

108

надежных результатов экономико-математические методы допол­няются экспертными оценками.

Метод экспертных оценок включает обобщение и математическую обработку оценок специалистов-экспертов по определенному во­просу. Эффективность этого метода зависит от профессионализма и компетентности экспертов. Такое прогнозирование может быть достаточно точным, однако экспертные оценки субъективны, зависят от эксперта и не всегда поддаются рациональному объяс­нению.

Трендовый метод, учитывающий зависимость некоторых групп доходов и расходов лишь от фактора времени, исходит из постоян­ных темпов изменений (тренд постоянных темпов роста) или по­стоянных абсолютных изменений (линейный временной тренд). Недостатком метода является игнорирование экономических, де­мографических и других факторов.

Разработка сценариев не всегда исходит из научности и объектив­ности, в них всегда ощущается влияние политических предпочте­ний, предпочтений отдельных должностных лиц, инвесторов, соб­ственников, но это позволяет оценить последствия реализации тех или иных политических обещаний.

В стохастических методах предполагается вероятностный харак­тер как прогноза, так и связи между используемыми данными и прогнозными финансовыми показателями. Вероятность расчета точного финансового прогноза определяется объемом эмпириче­ских данных, используемых при прогнозировании.

В практике финансового прогнозирования применяется чаще всего сочетание разных методов.

Методы финансового прогнозирования различаются по затра­там и объемам предоставляемой итоговой информации: чем слож­нее метод прогнозирования, тем больше связанные с ним затраты и объемы получаемой с его помощью информации.

Результатом финансового прогнозирования является составле­ние финансового прогноза, который представляет собой систему научно обоснованных предположений о возможных направлениях будущего развития и состоянии финансовой системы, отдельных ее сфер и звеньев. Прогнозы дают возможность рассмотреть разные варианты развития финансов, например при благоприятных, усредненных и наихудших сценариях развития экономики, субъекта хозяйствова­ния, конъюнктуры рынка и т.п. Финансовые прогнозы могут быть краткосрочными (до 3 лет), среднесрочными (на 5—7 лет) и долго­срочными (до 10—15 лет).

Финансовое прогнозирование осуществляется на трех уровнях экономики: общегосударственном, территориальном, хозяйствую­щих субъектов.

109

На общегосударственном уровне проводятся расчеты, с помощью которых формируются финансовые ресурсы страны, определяются направления их развития, составляется сводный финансовый ба­ланс государства — баланс финансовых ресурсов государства, кото­рый представляет собой баланс всех доходов и расходов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и хозяйст­вующих субъектов на определенной территории. Баланс финансо­вых ресурсов составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социаль­но-экономического развития территории и является основой для составления проекта бюджета (ст. 175 БК РФ).

Расчеты позволяют разрабатывать оптимальную экономическую и финансовую политику государства. Финансовое прогнозирование увязывается с прогнозами изменения ресурсов, цен и др., а также достижениями в области научно-технического прогресса. Главная черта финансового прогнозирования — вариантность, что позволя­ет исполнительному органу власти точнее оценить проблему, вы­брать оптимальное решение, предусмотреть последствия принимае­мых решений.

Финансовое прогнозирование на уровне субъектов РФ и муни­ципальных образований проводится аналогично.

Финансовое прогнозирование на уровне хозяйствующих субъек­тов представляет собой составную часть финансового менеджмента. Оно состоит в разработке путей развития предприятия, определения объема финансовых ресурсов в перспективе, источников их форми­рования и путей наиболее эффективного использования, формиро­вание финансовой стратегии, обеспечивающей предприятию устой­чивое финансовое положение, платежеспособность и кредитоспо­собность.

3.4. Финансовое планирование

Содержание и задачи финансового планирования. Виды финансовых планов

Необходимость финансового планирования как особой сферы плановой деятельности обусловлена относительной самостоятельно­стью движения денежных средств по отношению к материально-вещественным элементам производства. Обособленность движе­ния денежных средств и обратное воздействие через распределение на процесс воспроизводства обусловливают необходимость плано­мерного управления процессами формирования, распределения, перераспределения и использования финансовых ресурсов, которое и представляет собой содержание финансового планирования.

110

Его специфика состоит в том, что объектом планирования слу­жит не производственная деятельность субъектов хозяйствования, органов государственной власти, органов местного самоуправле­ния, а их финансовая деятельность, формирование и использование финансовых ресурсов.

В ходе планирования финансовых ресурсов и финансовой дея­тельности устанавливаются параметры финансовой системы, раз­меры и источники финансовых ресурсов, направления их расходо­вания, степень соответствия денежных доходов, накоплений и по­ступлений затратам, уровень дефицитности ресурсов. Информа­ционной базой для финансового планирования являются прогно­зы социально-экономического развития (страны, региона, муни­ципального образования), программы, бизнес-планы, бизнес-проекты. В процессе финансового планирования вносятся предло­жения по уточнению пропорций и темпов развития отраслей, тер­риторий, организаций, их отдельных подразделений, принимаются меры к устранению выявляемых диспропорций.

В этой связи финансовое планирование можно рассматривать как осуществляемое органами государственной власти и местного самоуправления, субъектами хозяйствования планомерное управле­ние процессами формирования, распределения, перераспределения и использования финансовых ресурсов. Оно направлено на дос­тижение пропорционального и сбалансированного развития эко­номики, обеспечение устойчивых темпов экономического роста. Посредством финансового планирования намечаются пропорции распределения финансовых ресурсов и их планомерного использо­вания на цели, обеспечивающие стабильность экономики, опреде­ляются соотношение между объемом и темпами роста ВВП и кон­солидированного бюджета страны, между объемом финансовых ре­сурсов, остающихся в распоряжении субъектов хозяйствования, и перераспределяемых средств. При помощи финансового планиро­вания государство определяет потребность в финансовых ресурсах, необходимых для решения задач, предусматриваемых прогнозами социально-экономического развития страны, и устанавливает ис­точники их покрытия; намечает количественные параметры форми­рования и использования бюджетов разных уровней, государствен­ных внебюджетных фондов; создает предпосылки для обеспечения стабильности в масштабах государства. Следовательно, финансовое планирование создает условия для реализации финансовой поли­тики государства.

Таким образом, финансовое планирование — важнейший эле­мент управления финансами, вид управленческой деятельности, связанный с определением финансовых условий деятельности орга-

111

нов государственного управления и органов местного самоуправле­ния для эффективного выполнения программы социально-эконо­мического развития страны и хозяйствующих субъектов.

Объектом финансового планирования является финансовая дея­тельность хозяйствующих субъектов и государства, субъекты фи­нансового планирования — органы государственной власти и ме­стного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организа­ции, другие хозяйствующие субъекты.

Цель финансового планирования — обеспечение финансовыми ресурсами (по объему, направлениям использования, объектам, во времени) воспроизводственных процессов в соответствии с прогно­зами социально-экономического развития, бизнес-планами и с учетом рыночной конъюнктуры, тенденций развития. Эта цель реа­лизуется на основе использования распределительной функции финансов, позволяющей устанавливать научно обоснованные пропорции при определении источников и планировании объемов финансовых ресурсов, направлений их использования. Такие про­порции выражаются в конкретных финансовых показателях, объе­диняемых субъектами финансового планирования в единый доку­мент — финансовый план — документированная система взаимоувя­занных финансовых показателей, отражающих предполагаемый объем поступления и использования финансовых ресурсов на планируемый период.

Необходимость расчета плановых финансовых показателей и составления финансовых планов связана с тем, что натуральные показатели не отражают экономической эффективности социаль­но-экономических прогнозов и заданий бизнес-планов и не по­зволяют определить затраты на производство ВВП на всех уровнях хозяйственной деятельности, а также охарактеризовать все процессы производства, распределения и потребления. Решить эти задачи могут только показатели, полученные в процессе финансового планирования. Таким образом, результатом финансового планиро­вания являются составление и принятие финансовых планов, разра­ботка и утверждение финансовых разделов целевых программ, бизнес-планов, бизнес-проектов.

Задачи, решаемые в процессе финансового планирования, сложны и многообразны, они обусловлены особенностями форми­рования и использования финансовых ресурсов. В этом процессе на всех уровнях должны обеспечиваться взаимная балансовая увязка доходов и расходов субъектов хозяйствования и субъектов власти, показателей производственных планов и прогнозов социально-экономического развития, соблюдение плановых пропорций ме­жду движением материальных и финансовых ресурсов.

112

К основным задачам финансового планирования можно отнести:

•         определение объема финансовых ресурсов по каждому ис­
точнику поступлений и общего объема финансовых ресурсов
субъектов власти и субъектов хозяйствования;

•         определение объема и направлений использования финансо­
вых ресурсов, установление приоритетов в расходова­
нии средств;

•         обеспечение сбалансированности материальных и финансо­
вых ресурсов, экономного и эффективного использования
финансовых ресурсов;

•         создание условий для укрепления устойчивости организа­
ций, а также бюджетов, формируемых органами государст­
венной власти и местного самоуправления, бюджетов госу­
дарственных внебюджетных фондов;

•         определение экономически обоснованного размера финан­
совых резервов, что позволяет предупреждать возникновение
диспропорций при переходе от перспективного к текущему
планированию, от прогнозов — к планам, а также маневри­
ровать ресурсами.

Финансовое планирование направлено на достижение устойчи­вого экономического роста, поддержание сбалансированности, создание условий для эффективного управления финансами как на микро-, так и на макроэкономическом уровнях.

В самом общем виде под финансовым планированием подразу­мевается процесс разработки и реализации финансовых планов.

Финансовые планы служат инструментом экономической про­верки внутренней сбалансированности и взаимоувязки материаль­но-вещественных, трудовых и стоимостных показателей различных планов и прогнозов, оценки их экономической эффективности. Сбалансированность источников и потребностей в финансовых ресурсах свидетельствует о принципиальной возможности дости­жения необходимой увязки производства и потребления в матери­ально-вещественных и конкретно-адресных разделах прогнозов социально-экономического развития, производственных бизнес-планах.

Вместе с тем в условиях динамично развивающейся рыночной экономики в отдельные конкретные периоды на первый план могут выдвигаться постоянно меняющиеся задачи, решение которых мо­жет потребовать дополнительных средств. Поэтому в рамках финан­сового планирования обеспечивается не только общее соответствие финансовых ресурсов потребности в них, но и определяются кон­кретные направления их использования. Такой подход создает ус­ловия для усиления воздействия финансового механизма на тем-

113

пы, пропорции социально-экономического развития страны, от­дельных территорий, субъектов хозяйствования.

На общегосударственном и территориальном уровнях в систему финансового планирования включается разработка и реализация перспективных финансовых планов, финансовых балансов, а также балансов денежных доходов и расходов населения.

Перспективное финансовое планирование осуществляется в целях обеспечения координации экономического и социального развития и финансовой политики, а также комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, за­конов, отслеживания долгосрочных негативных тенденций и свое­временного принятия соответствующих мер.

Постановление Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118 ут­вердило Положение о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о фе­деральном бюджете на очередной финансовый год.

Перспективный финансовый план — документ, формируемый од­новременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического разви­тия Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образо­вания и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муни­ципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.

Перспективный финансовый план разрабатывается на плановый период и законодательно не утверждается.

Плановый период — очередной год, т.е. год, следующий за теку­щим годом, на который осуществляется разработка проекта феде­рального бюджета, и два следующих года.

Перспективный финансовый план разрабатывается исходя из необходимости создания условий для обеспечения сбалансирован­ности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и федерального бюджета, макроэкономической стабильности, пред­сказуемости и преемственности бюджетной, налоговой, таможен­ной, долговой и денежно-кредитной политики, исполнения дейст­вующих и принимаемых обязательств Российской Федерации.

Перспективный финансовый план разрабатывается в три этапа.

На первом этапе разрабатываются и одобряются основ­ные направления налоговой и таможенной политики, основные показатели сводного финансового баланса Российской Федерации, а также сценарные условия, включая основные макроэкономиче­ские показатели, параметры и приоритеты социально-экономи­ческого развития Российской Федерации на среднесрочную пер­спективу.

114

На втором этапе разрабатываются и утверждаются ос­новные показатели перспективного финансового плана, а также основные направления долговой политики.

Основные показатели перспективного финансового плана раз­рабатываются в целях определения общего объема финансовых ресурсов, которые могут быть направлены на исполнение расход­ных обязательств Российской Федерации в плановом периоде при заданных сценарных условиях. Основные показатели перспектив­ного финансового плана разрабатываются не менее чем в двух ва­риантах.

Основные направления долговой политики содержат анализ и прогноз объема и структуры государственного долга Российской Федерации, обоснование предложений по объемам заимствований на внутреннем и внешнем рынках, оценку стоимости обслуживания и объемов погашения государственного долга в плановом периоде.

На третьем этапе разрабатывается и утверждается про­ект перспективного финансового плана.

Проект перспективного финансового плана разрабатывается ис­ходя из одобренного Правительством РФ варианта основных пока­зателей перспективного финансового плана в целях определения основных параметров (характеристик) бюджетной системы Россий­ской Федерации, в том числе федерального бюджета, а также уста­новления предельных объемов бюджетов субъектов бюджетного планирования в плановом периоде.

Предельные объемы бюджетов субъектов бюджетного планиро­вания в плановом периоде определяются раздельно по бюджету действующих обязательств и бюджету принимаемых обязательств.

Бюджет действующих обязательств — объем ассигнований, не­обходимых для исполнения действующих обязательств в плановом периоде (с распределением по годам).

Бюджет действующих обязательств субъектов бюджетного пла­нирования определяется на основе реестра расходных обязательств Российской Федерации в соответствии с ежегодно утверждаемыми Министерством финансов РФ методикой и коэффициентами.

Бюджет принимаемых обязательств — объем ассигнований, не­обходимых для исполнения принимаемых обязательств в плановом периоде (с распределением по годам).

Бюджет принимаемых обязательств распределяется между субъ­ектами бюджетного планирования по результатам рассмотрения Правительством РФ одобренных Бюджетной комиссией:

•         предложений Министерства финансов РФ по реализации при­
нятых или планируемых к принятию решений Правительства
РФ (за исключением расходов инвестиционного характера);

•         предложений Министерства экономического развития РФ
по распределению расходов инвестиционного характера;

115

• предложений субъектов бюджетного планирования по до­полнительному финансированию ведомственных целевых программ.

Пояснительная записка к проекту перспективного финансового плана включает характеристику состояния бюджетной системы Рос­сийской Федерации, факторы и тенденции ее развития; цели, зада­чи и основные направления проводимой Правительством РФ бюд­жетной политики; основные параметры перспективного финансово­го плана и проекта федерального бюджета; причины изменений ранее утвержденных основных показателей перспективного финан­сового плана; основные результаты использования средств феде­рального бюджета в отчетном и плановом периодах; обоснование распределения бюджета принимаемых обязательств и формирова­ния расходов инвестиционного характера в плановом периоде.

Разработка проекта перспективного финансового плана на пла­новый период осуществляется посредством корректировки основ­ных параметров этого плана за последние два года и разработки основных параметров на третий год планового периода исходя их новых сценарных условий с учетом изменений объема и структуры доходов бюджетной системы Российской Федерации и расходных обязательств Российской Федерации в текущем году и плановом периоде.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федера­ции, субъектов РФ, муниципальных образований разрабатывается на основе данных социально-экономического развития соответствующей территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенден­ций развития экономики и социальной сферы на планируемый финан­совый год и предшествует составлению проекта бюджета.

Отчетный период включает отчетный год (год, предшествующий текущему), текущий год и год, предшествующий отчетному году.

Баланс финансовых ресурсов представляет собой баланс всех доходов и расходов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных об­разований и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Баланс финансовых ресурсов составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и является основой для составления проекта бюджета.

Баланс денежных доходов и расходов населения отражает движение де­нежных ресурсов населения в наличной и безналичной формах.

Денежные доходы населения имеют три источника:

1) заработная плата и надбавки к заработной плате, премии, средства на командировочные расходы, выплаты социального ха­рактера, осуществляемые работодателем наемным работникам;

116

2)              доходы от предпринимательской деятельности, участия в
прибылях предприятий, операций с личным имуществом и доходы
от кредитно-финансовых операций;

3)              социальные трансферты (государственные пенсии, пособия,
стипендии и т.п.).

Расходы населения подразделяются на потребительские расходы; налоги, другие обязательные платежи и добровольные взносы; де­нежные накопления и сбережения.

Баланс денежных доходов и расходов населения используется для планирования наличного денежного оборота, розничного това­рооборота, налоговых поступлений, кредитных ресурсов. Он со­ставляется как на федеральном, так и на региональном уровне. На федеральном уровне он разрабатывается Министерством экономи­ческого развития РФ с участием Министерства финансов РФ, Цен­трального банка РФ и других финансовых органов.

Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг., одобренной постановлением Правительства РФ 22 мая 2004 г. № 249, предусмотрено в качестве основных направ­лений реформирования бюджетного процесса совершенствование сред­несрочного финансового планирования, а также совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджет­ного планирования. Реализация этих направлений позволит обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресур­сов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках при­нятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной полити­ки, а также сформировать и включить в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общест­венно значимых и измеримых результатов.

Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом ис­полнительной власти, органом местного самоуправления и подле­жат утверждению законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления.

Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуще­ствляется органом исполнительной власти, органом местного само­управления в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально-экономического развития территориального образования и опреде­ляемыми на основе этих прогнозов приоритетами.

Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государ­ственного внебюджетного фонда, должна содержать:

•  технико-экономическое обоснование;

117

•         прогноз ожидаемых социально-экономических (экологиче­
ских) результатов реализации указанной программы;

•         наименование заказчика указанной программы;

•         сведения о распределении объемов и источников финанси­
рования по годам;

•         другие документы и материалы, необходимые для ее утвер­
ждения.

Заказчиком долгосрочной целевой программы может быть орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ.

Основные финансовые планы на общегосударственном и терри­ториальном уровнях — федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований и бюджеты государст­венных внебюджетных социальных фондов.

К финансовым планам, составляемым хозяйствующими субъек­тами, относятся баланс доходов и расходов, сводный бюджет, бюд­жетная смета и смета доходов и расходов. Вид финансового плана, разрабатываемого коммерческими и некоммерческими организа­циями, определяется их организационно-правовой формой и учре­дительными (уставными) документами. Порядок и сроки разработ­ки финансового плана, методика расчета показателей устанавли­ваются для коммерческих и некоммерческих (кроме бюджетных учреждений) организаций приказами, распоряжениями по органи­зации, а для бюджетных учреждений Бюджетным кодексом РФ и нормативно-правовыми актами органов исполнительной власти.

Разработка финансовых планов коммерческих организаций осу­ществляется на основе бизнес-плана, в котором отражаются виды деятельности организации на ближайшую и долгосрочную пер­спективу.

Финансовый план коммерческой организации может состав­ляться в форме баланса доходов и расходов или сводного бюджета.

Баланс доходов и расходов содержит информацию о составе и объеме финансовых ресурсов коммерческой организации и на­правлениях их использования на планируемый период. Составля­ется на календарный год с поквартальной разбивкой показателей. В его составе выделяют, как правило, два раздела: доходы и посту­пления; расходы и отчисления, платежи в бюджет и государствен­ные внебюджетные фонды. Финансовый план должен быть сбалан­сирован по доходам и расходам.

В коммерческих организациях с целью анализа и планирования денежных потоков используется система управления финансами, основанная на разработке и контроле исполнения иерархической системы бюджетов. Система бюджетов, включающая бюджеты структурных подразделений, налоговый и сводный бюджет органи-

118

зации, позволяет установить жесткий оперативный контроль за поступлением и расходованием денежных средств, создать реаль­ные условия для выработки эффективной финансовой стратегии. Бюджеты составляются на месяц, квартал, календарный год.

Сводный бюджет коммерческой организации формируется на основе принципа декомпозиции: каждый бюджет более низкого уровня является детализацией бюджета более высокого уровня, т.е. бюджеты структурных подразделений и налоговый бюджет конкре­тизируют сводный бюджет. Сводный бюджет состоит из доходной и расходной частей, которые должны быть сбалансированны.

Бюджеты структурных подразделений формируются на основе бюджета фонда оплаты труда, бюджета материальных затрат, бюд­жета потребления энергии, бюджета амортизации, бюджета прочих расходов, бюджета погашения кредитов. Такая система бюджетов полностью охватывает все денежные потоки коммерческой органи­зации. С бюджетом фонда оплаты труда связаны платежи в госу­дарственные внебюджетные фонды и часть налоговых платежей. Бюджет материальных затрат и потребления энергии отражают ос­новную часть производственных затрат. Бюджет амортизации в значительной степени определяет инвестиционную политику пред­приятия. Экономить на наименее важных финансовых расходах позволяет бюджет прочих расходов. Осуществлять операции по по­гашению кредитов и займов в строгом соответствии с планом-графиком платежей дает возможность бюджет погашения кредитов.

Налоговый бюджет включает в себя все налоги и обязательные платежи в федеральный бюджет, территориальные бюджеты и бюд­жеты государственных внебюджетных фондов. Налоговый бюджет планируется в целом по организации.

Финансовое планирование на основе составления системы бюджетов имеет следующие цели:

•         повышение управляемости и быстрой адаптации организа­
ции к изменениям на товарных и финансовых рынках;

•         обеспечение оперативного получения информации и кор­
ректировки стратегии и тактики управления финансами ор­
ганизации;

•         расширение  возможности  накоплений для  модернизации
производства, повышения инвестиционной привлекательно­
сти организации.

Некоммерческие организации иных (кроме бюджетных учрежде­ний) организационно-правовых форм могут составлять как смету доходов и расходов, так и баланс доходов и расходов. Выбор кон­кретного вида финансового плана фиксируется, как правило, в уч­редительных документах некоммерческих организаций. Смету до­ходов и расходов составляют фонды, общественные и религиозные

119

организации; у остальных финансовый план формируется в виде баланса доходов и расходов. Порядок составления финансового плана регламентируется нормативными документами, разрабаты­ваемыми и утверждаемыми самой некоммерческой организацией. Финансовые планы некоммерческих организаций составляются в целях определения объема финансовых ресурсов, необходимых им для выполнения уставных целей и задач.

Бюджетное учреждение — государственное (муниципальное) уч­реждение, финансовое обеспечение вьшолнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государствен­ным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств бюджета на основе бюджетной сметы — документа, устанавливаю­щего в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения.

Понятие «смета доходов и расходов бюджетного учреждения» применительно к бюджетным средствам учреждений в Бюджетном кодексе РФ больше не употребляется. Оно используется только по отношению к средствам, полученным от деятельности, приносящей доход.

Этапы и методы финансового планирования

Финансовое планирование проводится в несколько этапов: 1) анализ вьшолнения финансового плана за отчетный год и текущий год; 2) расчет плановых показателей; 3) составление финансового плана на очередной год и последующие два года (плановый период).

На первом этапе финансового планирования применя­ется метод экономического анализа. Он позволяет определить про­цент вьшолнения плановых показателей за отчетный год путем сравнения их с фактическими показателями; выявить резервы уве­личения доходов; разработать мероприятия по повышению эффек­тивности и результативности использования финансовых ресурсов; рассчитать ожидаемое выполнение плана в текущем году.

В рамках финансового планирования применяются следующие виды экономического анализа:

•         горизонтальный (сравнение плановых показателей с факти­
ческими и плановых показателей за текущий год с плано­
выми показателями за отчетный год);

•         вертикальный (определение структуры плана, доли отдель­
ных показателей в итоговом показателе и их влияние на об­
щие результаты);

•         трендовый (выявление тенденций изменения динамики фи­
нансовых показателей путем сравнения плановых или от-

120

• факторный (выявление влияния отдельных факторов на фи­нансовые показатели).

На втором этапе финансового планирования осуществ­ляется расчет плановых показателей — числовых величин, выра­жающих конкретные задания по формированию и использованию финансовых ресурсов. Делятся на утверждаемые, т.е. обязательные для всех, и расчетные, используемые для обоснования и увязки плановых заданий. Расчет показателей базируется на определении условий хозяйствования в плановом периоде и финансовых задач; разрабатываются несколько вариантов показателей финансового плана, выбирают оптимальный вариант, осуществляют корректи­ровку финансовых показателей в увязке с показателями других планов и прогнозов.

В практике финансового планирования используются следую­щие методы расчета показателей финансовых планов: экстраполя­ции, нормативный, индексный, программно-целевой.

Метод экстраполяции используется при определении финансо­вых показателей на основе установления устойчивой динамики их развития. Расчет показателей плана проводится на основе коррек­тировки достигнутого в отчетном периоде уровня показателей на относительно устойчивый темп их роста. Этот метод используется, как правило, для первоначальных прикидок. Имеет ряд недостат­ков: не ориентирует на выявление дополнительных резервов роста доходов; не способствует экономному использованию средств, так как планирование осуществляется от достигнутого уровня; не учи­тывает изменения отдельных факторов в плановом периоде по сравнению с отчетным.

Суть нормативного метода состоит в том, что плановые показа­тели рассчитываются на основе установленных прогрессивных норм и финансово-бюджетных нормативов, которые являются ка­чественной основой для финансового планирования с соблюдени­ем режима экономии. Например, в соответствии со ст. 65 БК РФ с момента введения в действие федерального закона о государствен­ных минимальных социальных стандартах формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федера­ции должно базироваться на основе минимальных государственных социальных стандартов, нормативах финансовых затрат на оказа­ние государственных услуг и единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности.

Индексный метод широко использует систему разнообразных индексов при расчете плановых финансовых показателей, учитывая инфляцию в рыночной экономике. Применяются индексы физиче-

121

ских объемов, уровня жизни, потребительских цен (инфляция), дефлятор (индекс цен, используемый при пересчете текущих стои­мостных показателей в постоянные цены), деловой активности, производительности труда и многие другие.

Программно-целевой метод позволяет оценить и выбрать предпочти­тельные варианты производственного, социально-экономического раз­вития в целевом, отраслевом и территориальном аспектах. Про­граммы являются средством решения прежде всего межотраслевых, межтерриториальных принципиально новых проблем. Для про­грамм характерно наличие цели, конкретизируемой в нескольких задачах, сочетание различных источников финансирования ее реа­лизации. Например, федеральная целевая программа рассматривается как увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, произ­водственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых программ в области государственного, экономического, экологического, со­циального и культурного развития Российской Федерации.

На третьем этапе финансового планирования составля­ется финансовый план, как документ, обязательный для исполне­ния, который подлежит утверждению уполномоченным органом или должностным лицом. На этом этапе используется балансовый метод, позволяющий увязать финансовые ресурсы субъектов пла­нирования с потребностями в них, вытекающими из прогноза со­циально-экономического развития, бизнес-плана, уставных доку­ментов; расходы органов государственной власти и местного само­управления, коммерческих и некоммерческих организаций с их доходами; установить пропорции распределения средств по на­правлениям использования, получателям и т.п. Его применение способствует обеспечению устойчивости бюджетов, формируемых органами государственной власти и местного самоуправления, субъектов хозяйствования.

В рамках третьего этапа финансового планирования в совре­менных условиях широко применяется метод оптимизации плано­вых решений, сущность которого заключается в разработке несколь­ких вариантов финансового плана, из которых выбирается один — оптимальный. При этом могут применяться разные критерии вы­бора: на микроэкономическом уровне (минимум приведенных за­трат; максимум приведенной прибыли; минимум времени на обо­рот капитала; максимум дохода (прибыли) на рубль вложенного капитала и т.п.), на макроэкономическом уровне (максимум доходов бюджета; минимум текущих расходов бюджета; минимум непро­центных расходов бюджета; максимальная эффективность расходов бюджета; максимальный социально-экономический эффект капи­тальных расходов бюджета и др.).

122

3.5. Финансовое регулирование социально-экономических процессов

Современный этап развития социально ориентированной рыночной экономики в разных странах (кроме США, где реализуется модель ли­беральной рыночной экономики) характеризуется активным вмешатель­ством государства в экономические и социальные процессы, поскольку в условиях существования монополий, сильного влияния профсоюзов не происходит автоматического саморегулирования рынка. При этом в силу ограниченности возможности применения административных ме­тодов наиболее часто используемым экономическим инструментом слу­жат финансы. Следовательно, основной субъект финансового регулиро­вания — государство.

Государственное регулирование экономических процессов в це­лом, и в том числе государственное финансовое регулирование, направлено на предотвращение возникающих диспропорций, ко­гда отдельные сегменты экономики развиваются более быстрыми темпами, угрожая создать ситуацию перепроизводства. Еще одним направлением государственного финансового регулирования явля­ется обеспечение развития более быстрыми темпами высокотехно­логичных отраслей экономики или их создание. Это направление наиболее актуально для стран, осуществляющих крупные систем­ные преобразования. Немаловажным фактором экономического развития является социальная стабильность, поэтому государст­венное финансовое регулирование связано также с ее достижением.

Финансовое регулирование происходит, с одной стороны, через стимулирование одних сегментов экономической системы путем концентрации в них финансовых ресурсов и, с другой стороны, че­рез сдерживание иных сегментов на основе ограничения объема поступающих в них финансовых ресурсов.

Таким образом, финансовое регулирование — это воздействие на экономические и социальные процессы, направленное на пре­дотвращение возможных или устранение имеющихся диспропор­ций, обеспечение развития передовых технологий и социальной стабильности, путем концентрации финансовых ресурсов в од­них сегментах рынка и ограничения роста объема финансовых ресурсов в других¹.

Основными объектами государственного финансового регулиро­вания служат отраслевая структура экономики, ее территориальные пропорции, а также социальная структура общества.

¹ Финансы: Учебник / Под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. М.: Финансы и статистика, 2005.

123

Среди финансовых методов воздействия на экономику и социаль­ные процессы наиболее распространены бюджетные (различные формы бюджетных расходов, государственные и муниципальные гарантии и т.п.) и налоговые. Каждому объекту финансового регу­лирования соответствуют определенные методы.

Регулирование отраслевой структуры экономики. Одной из важ­нейших задач, определенных Правительством РФ на среднесроч­ную перспективу, является изменение отраслевой структуры эко­номики: увеличение доли перерабатывающих отраслей промышлен­ности по сравнению с добывающими. Для обеспечения конкурент­ной среды, разработки и внедрения инноваций, решения социаль­ных задач практически во всех странах мира осуществляется госу­дарственная финансовая поддержка малого бизнеса. Развитие мало­го бизнеса, в свою очередь, изменяет отраслевую структуру эконо­мики.

К методам государственного финансового регулирования отраслевых пропорций относятся:

•         налоговое регулирование (изменение состава налогов, нало­
говых ставок, налогооблагаемой базы, состава налогопла­
тельщиков и др.);

•         амортизационная политика (тесно связана с налоговым ре­
гулированием, влияет на налогообложение прибыли и иму­
щества; может предполагать использование ускоренной
амортизации);

•         различные формы государственной поддержки организа­
ций,  индивидуальных предпринимателей  (субсидии,  суб­
венции, бюджетные кредиты, инвестиции, государствен­
ный и муниципальный заказ, предоставление государствен­
ного и муниципального имущества в аренду на льготных ус­
ловиях, государственные и муниципальные гарантии);

•         льготное кредитование и страхование, поскольку более низ­
кий уровень ссудного процента и страхового тарифа по ус­
лугам коммерческих банков и страховых компаний обеспе­
чивается  бюджетным  субсидированием  соответствующих
ставок и тарифов.

Отдельные методы государственного финансового регулирования могут быть использованы комплексно. Так, нередко государствен­ные инвестиции на долевых началах в тот или иной проект могут рассматриваться частными инвесторами как государственные га­рантии.

Регулирование территориальных пропорций. Необходимость фи­нансового воздействия на территориальные пропорции (выравни­вание уровня социально-экономического развития территорий) актуальна для стран, где в силу исторических традиций, климатиче-

124

ских условий, неравномерности размещения природных ресурсов и других факторов существуют резкие диспропорции в экономиче­ском потенциале отдельных регионов. Например, промышленный север и аграрный юг в Италии и Испании; территории, находящие­ся за Северным полярным кругом и южнее его, в Норвегии, Шве­ции и Финляндии; восточные и западные земли Германии и т.п. В Российской Федерации одной из сложнейших проблем является дифференциация экономического потенциала различных регионов и в силу этой причины наблюдается резкая асимметрия в социаль­но-экономическом развитии субъектов РФ.

Финансовое регулирование территориальных пропорций осу­ществляется главным образом через механизм межбюджетного регу­лирования (регулирующие доходы; дотации, субсидии, субвенции бюджетам других уровней бюджетной системы), финансирование целевых программ поддержки и развития отдельных регионов и муниципальных образований. Финансовое воздействие на террито­риальную структуру происходит также в связи с изменением соста­ва налогов. Например, отмена налога с продаж в 2003 г. значитель­но сократила собственные доходы отдельных региональных бюдже­тов (Москвы и Санкт-Петербурга).

Регулирование социальных процессов. Важное условие социаль­ной стабильности — широкий слой так называемого среднего клас­са, поскольку излишняя поляризация общества ведет к политиче­ской и социальной нестабильности, а это негативно сказывается на экономике вследствие снижения квалификации трудовых ресурсов и производительности труда из-за низкой мотивации к труду. В России как раз и наблюдается резкая поляризация общества по уровню доходов и доля среднего класса не велика.

Финансовое воздействие на экономические и социальные про­цессы оказывается в форме прямого и косвенного финансового регулирования. Прямое финансовое регулирование — это непосредст­венное воздействие на конкретный объект регулирования. Напри­мер, предоставление налоговых льгот малым предприятиям и ин­дивидуальным предпринимателям в рамках программы поддержки малого бизнеса или государственные и муниципальные заказы не­коммерческим организациям и др. Косвенное финансовое регулирова­ние действует опосредованно через другие объекты. Так, до середины 1990-х годов российским налоговым законодательством в целях поддержки сельскохозяйственных производителей были преду­смотрены более низкие ставки по налогу на прибыль для коммерче­ских банков и страховых компаний, обслуживающих сельскохозяй­ственные предприятия и фермеров.

Во многих странах существует проблема так называемого пере­крестного субсидирования; это ситуация, в которой эффект от государ-

125

ственной поддержки получает хозяйствующий субъект, не являю­щийся объектом регулирования. Например, в рамках государст­венной поддержки сельскохозяйственных производителей послед­ним предоставляются бюджетные субсидии для льготного приоб­ретения сельскохозяйственного оборудования. Исходя из этого машиностроительные предприятия стараются включить сумму суб­сидии в цену своей продукции, таким образом государственная поддержка оказывается направленной не на сельскохозяйственных производителей, а на производителей сельскохозяйственного обо­рудования.

Основными методами финансового регулирования социальной структуры общества являются использование прогрессивной ставки подоходного налога, высокий уровень ставок по налогу на наслед­ство и налогу на недвижимость, льготы по налогам, уплачиваемым физическими лицами, а также различные социальные выплаты и льготы.

Регулирование отраслевых и социальных пропорций происходит не только на общегосударственном уровне, но и на уровне регионов. В федеративных государствах субъекты федерации обладают боль­шими возможностями финансового воздействия на экономиче­ские и социальные процессы, при этом, поскольку региональный уровень государственной власти в большей степени, чем федераль­ный, приближен к потребностям конкретных организаций и граж­дан, эффективность такого регулирования достаточно высока. В Российской Федерации существуют примеры, когда комплексное использование различных методов стимулирования инвестиционной деятельности администрациями субъектов РФ (налоговые льготы, льготное кредитование, государственный заказ и т.п.) обеспечивало рост инвестиций даже в тех регионах, которые занимали далеко не первые места в рейтингах инвестиционной привлекательности (на­пример, Новгородская область). Москва как субъект РФ также мо­жет служить примером региональной социальной политики, на­правленной на компенсацию высокого уровня цен, присущего лю­бому столичному городу.

Тем не менее нельзя забывать о том, что существуют объектив­ные границы государственного вмешательства в экономические и социальные процессы, связанные с тем, что излишняя государст­венная опека отдельных организаций и социальных групп может лишить их мотивации к развитию, порождать иждивенчество, в то время как важнейшими принципами рыночной экономики явля­ются индивидуальный риск и ответственность.

126 Отредактировал и опубликовал на сайте ■ гRESSI ( HERSON )

Контрольные тесты

1.       Совокупность целенаправленных мер государства в области исполь­
зования финансов — это...

а)       финансовая политика;

б)       финансовые санкции;

в)       финансовый механизм.

2.       Составные части финансовой политики, раскрывающие ее содержа­
ние, — это...

а)       принятие нормативных актов и конкретных организационных
мер в области использования финансов;

б)      разработка основных направлений использования финансов на
ближайший период и перспективу;

в)       разработка научно обоснованной концепции развития финан­
сов.

3.       Совокупность мероприятий, проводимых государством в области
формирования и использования бюджетов всех уровней, называется...

а)       бюджетной политикой;

б)       бюджетным механизмом;

в)       бюджетным планированием.

4.       Основными инструментами реализации финансовой политики госу­
дарства являются...

а)       бюджетная система страны;

б)       система государственных внебюджетных фондов;

в)       система государственных финансовых резервов.

5.       Инструментами государственного финансового регулирования соци­
альных пропорций являются...

а)       трансфертные платежи населению;

б)      амортизационная политика;

в)       бюджетное финансирование организаций, оказывающих соци­
ально-значимые услуги.

6.       Финансовый механизм — это...

а)       способы мобилизации финансовых ресурсов;

б)      совокупность форм организации финансовых отношений, спо­
собов и методов формирования и использования финансовых
ресурсов;

в)       совокупность объектов финансового распределения.

7.       Слагаемые финансового механизма, если исходить из сфер функцио­
нирования финансов и не допускать дублирования, — это...

а)       финансовый механизм экономических субъектов;

б)       бюджетный механизм;

в)       финансовый механизм коммерческих организаций.

8.       Расставьте понятия в логической последовательности:

а)       финансовая политика;

б)       финансовое право;

в)       финансовый механизм;

г)        финансы как экономическая категория.

127

9.        Финансовые рычаги симулирования деятельности малых предпри­
ятий:

а)       упрощенная система налогообложения;

б)       бюджетные ассигнования;

в)       кредиты ЦБ РФ.

10.      Инструментами государственного финансового регулирования тер­
риториальных пропорций являются...

а)       налоговые льготы и санкции;

б)       различные формы поддержки нижестоящих бюджетов;

в)       амортизационная политика.

11.      Инструментами государственного финансового регулирования вос­
производственных и отраслевых пропорций являются...

а)       бюджетное финансирование и другие формы поддержки субъ­
ектов хозяйствования;

б)      различные формы поддержки нижестоящих бюджетов;

в)       налоговые льготы.

12.      Финансовое планирование — это...

а)       элемент финансового механизма;

б)       элемент финансовой политики;

в)       функциональный элемент системы управления финансами.

13.      Последовательность осуществления этапов финансового планирова­
ния:

а)       анализ выполнения финансового плана за предыдущий период;

б)      балансирование расходов с доходами;

в)       расчеты по конкретным видам доходов и расходов на плани­
руемый год.

Глава

Бюджетное устройство

Межбюджетные трансферты
Бюджетный федерализм

4.1. Бюджет государства: социально-экономическая сущность, функции

Бюджет государства — это денежные отношения, складываю­щиеся у органов государственной власти и местного самоуправле­ния с юридическими и физическими лицами по поводу перерас­пределения национального дохода (частично- и национального бо­гатства) в связи с необходимостью удовлетворения экономических, социальных и политических интересов общества и его граждан.

Такое определение понятия «бюджет государства» наиболее полно характеризует его социально-экономическую сущность. Со­циально-экономическая сущность бюджета государства состоит в исследовании вопроса — за счет кого государство формирует бюд­жетные ресурсы и в чьих интересах их использует.

По материально-вещественному содержанию бюджет государст­ва представляет собой централизованный фонд денежных средств, формируемый для финансового обеспечения мероприятий, связан­ных с выполнением задач и функций, возложенных обществом на государство и местное самоуправление.

По форме функционирования бюджет государства представляет собой плановый финансовый документ, составленный как баланс доходов и расходов.

Как экономическая категория, бюджет государства (местного самоуправления) имеет разные организационно-правовые формы проявления. Различают следующие виды бюджетов: федеральный;

129

республиканский, областной, краевой, национального округа, авто­номной области, города федерального значения; муниципального района, городского округа, внутригородского муниципального об­разования городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; городского и сельского поселения. Бюджетами назы­вают также финансовые планы государственных внебюджетных со­циальных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ и фондов обязательного медицинского страхова­ния). Бюджет государства и бюджеты государственных внебюджет­ных социальных фондов входят в бюджетную систему Российской Федерации.

Бюджетные отношения возникают в процессе деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, направ­ленной на финансовое обеспечение общегосударственных, региональ­ных и местных программ по регулированию экономики, содержанию и развитию социальной сферы, охране общественного порядка, упроче­нию национальной безопасности и др. Бюджетные отношения много­образны, поскольку опосредуют распределение денежных средств между секторами экономики, отраслями народного хозяйства, территориями страны, различными слоями населения.

Бюджету государства, как экономической категории, присущи две функции:

1)     распределительная (перераспределение денежных доходов ме­
жду разными сферами деятельности, подразделениями обществен­
ного производства, уровнями государственного управления, соци­
альными слоями общества и т.д.);

2)     контрольная (информация обо всех отклонениях в движении
бюджетных средств и контроль результатов расходования бюджет­
ных средств).

Границы действия распределительной функции очень широки, так как в бюджетные отношения вступают почти все участники об­щественного производства. Основной объект бюджетного распреде­ления — национальный доход. Вовлечение в бюджетное перераспре­деление элементов национального богатства (золотого запаса, ва­лютных резервов, накопленных страховых резервов и др.) сопряже­но, как правило, с чрезвычайными обстоятельствами (войной, глу­боким экономическим кризисом, последствиями крупномасштаб­ных стихийных бедствий и т.п.).

С помощью контрольной функции выявляется финансовое по­ложение конкретных экономических субъектов, отраслей народного хозяйства, территориальных образований, хотя далеко не все их финансовые ресурсы проходят через бюджет. Контрольная функция позволяет анализировать, насколько своевременно и полно финан­совые ресурсы поступают в распоряжение органов государственной

130

власти и местного самоуправления и как фактически складываются пропорции в распределении бюджетных средств, соответствует ли их реальная величина объему утвержденных расходных обяза­тельств.

Формирование бюджета государства по уровням бюджетной системы Российской Федерации основывается на следующих прин­ципах, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ:

•         полноты отражения доходов, расходов и источников финан­
сирования дефицита бюджетов;

•         сбалансированности бюджета;

•         результативности и эффективности использования бюджет­
ных средств;

•         общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

•         прозрачности (открытости);

•         достоверности бюджета;

•         адресности и целевого характера бюджетных средств;

•         подведомственности расходов бюджетов;

•         единства кассы.

1.        Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников
финансирования дефицита бюджетов означает, что все доходы, рас­
ходы и источники финансирования дефицита бюджетов в обяза­
тельном порядке и в полном объеме отражаются в бюджетах.

2.        Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем
предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать сум­
марному объему доходов бюджета и поступлений из источников
финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из
бюджета,  связанных  с  источниками  финансирования  дефицита
бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюдже­
тов.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполно­моченные органы должны исходить из необходимости минимиза­ции размера дефицита бюджета.

3.        Принцип результативности и эффективности использования
бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении
бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных
им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости
достижения заданных результатов с использованием наименьшего
объема средств или достижения наилучшего результата с использо­
ванием определенного бюджетом объема средств.

4.        Принцип общего {совокупного) покрытия расходов бюджетов
означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определен­
ными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита
бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюд­
жете.

131

5.      Принцип прозрачности (открытости) означает:

•         обязательное опубликование в открытой печати утвержден­
ных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту пред­
ставления информации о ходе исполнения бюджетов, а так­
же доступность иных сведений о бюджетах по решению за­
конодательных (представительных) органов государственной
власти, представительных органов муниципальных образо­
ваний;

•         обязательную открытость для общества и средств массовой
информации проектов  бюджетов,  внесенных в законода­
тельные (представительные) органы государственной власти
(представительные  органы  муниципальных  образований),
процедур рассмотрения и принятия решений по проектам
бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногла­
сия либо внутри законодательного (представительного) ор­
гана государственной власти (представительного органа му­
ниципального образования), либо между законодательным
(представительным) органом государственной власти (пред­
ставительным органом муниципального образования) и ис­
полнительным  органом  государственной  власти  (местной
администрацией);

•         стабильность и (или) преемственность бюджетной класси­
фикации Российской Федерации, а также обеспечение со­
поставимости показателей бюджета отчетного, текущего и
очередного финансового года (очередного финансового года
и планового периода).

Секретные статьи могут утверждаться только в составе феде­рального бюджета.

6.     Принцип достоверности бюджета означает надежность пока­
зателей прогноза социально-экономического развития территории и
реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

7.     Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств
означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обя­
зательств  выделяются  в  распоряжение  конкретных  получателей
бюджетных средств с обозначением направления их использования
для достижения конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению принципа адресно­сти и целевого характера бюджетных средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

8.      Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что
получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассиг­
нования и лимиты бюджетных обязательств только от главного рас­
порядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которо­
го они находятся.

132

9. Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых вьпшат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, органов государст­венной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соот­ветственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.

Бюджет оказывает огромное влияние на общественное произ­водство, выступая ускорителем, а иногда тормозом социально-экономического развития общества. В рыночной экономике бюд­жет не утрачивает своей активной роли, напротив, является важным фактором успешного осуществления экономических и социальных преобразований в процессе становления и развития рыночной эко­номики. Бюджет может существенно менять сложившиеся народно­хозяйственные пропорции, положительно влиять на отраслевую и территориальную структуру общественного производства. Государ­ство, используя такие экономические рычаги, как налоги, налого­вые льготы, бюджетное финансирование, может влиять на деятель­ность хозяйствующих субъектов, направляя ее на быстрое обновле­ние производственного потенциала, ускорение НТП, повышение рентабельности и т.д. В условиях рынка именно бюджет оказывает помощь государству в проведении социально значимых реформ (пенсионной, в сфере образования, здравоохранения, социальной, а также жилищно-коммунальном хозяйстве и др.), нивелируют соци­альные последствия расслоения граждан по материальному положе­нию.

4.2. Бюджетное устройство Российской Федерации

Развитие современной российской бюджетной системы нача­лось с 1991 г., одновременно с распадом единой бюджетной систе­мы бывшего Советского Союза. До 1991 г. бюджетная система страны была чрезвычайно централизованной, унитарной. С нача­лом радикальной экономической реформы возникла необходимость пересмотра концепции бюджетного устройства Российской Федера­ции в направлении его значительной децентрализации и становле­нии современной российской бюджетной системы. Был принят ряд законодательных актов, предусматривающих расширение демокра­тических принципов в построении бюджетной системы и усиление территориальных подходов в управлении. Конституция РФ, приня­тая в 1993 г., закрепила федеративное устройство российского госу-

133

дарства, изменила структуру и распределение полномочий между законодательными и исполнительными органами государственной власти, что предполагало кардинальную переработку законодатель­ства в области бюджетного устройства и бюджетного процесса, раз­граничение бюджетных полномочий по уровням государственного управления, определение межбюджетных взаимоотношений. Закре­пление в Конституции РФ принципов федеративного устройства страны потребовало коренного пересмотра построения бюджетной системы, положив в его основу принципы бюджетного федерализма.

Бюджетное устройство Российской Федерации — это организа­ционно-правовое построение бюджетной системы Российской Фе­дерации, позволяющее выделить в ее составе структурные подраз­деления (уровни бюджетной системы, виды бюджетов) и опреде­лить формы взаимосвязей между ними.

Бюджетное устройство России базируется на ее государственном устройстве, отражая характерные для него взаимосвязи. По своему государственному устройству Россия является федерацией. В соста­ве Российской Федерации в настоящее время насчитывается 83 субъекта. В настоящее время на основе волеизъявления граждан идет процесс по укрупнению субъектов РФ за счет вхождения на­циональных автономных округов в соответствующие области (края), что сказывается и на изменении структуры состава Российской Фе­дерации (с 89 субъектов до 83, и этот процесс развивается).

Все субъекты РФ различаются между собой по размерам терри­тории, численности и плотности населения, по национальному и этническому составу, природным ресурсам, экономическому потен­циалу и другим параметрам. Однако в формально-юридическом плане в отношении каждого субъекта РФ конституционно закреп­лен принцип равноправия.

Статья 5 Конституции РФ подчеркивает, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов РФ и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ равноправны между собой.

Каждый субъект РФ — республика, имеет свою конституцию и законодательство, свой устав и законодательство.

Федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в Россий­ской Федерации.

134

Бюджетное устройство Российской Федерации, отражая слож­ную иерархию бюджетных взаимосвязей внутри страны, включает в себя три составляющие (см. Приложение 6):

•         бюджетную систему;

•         бюджетные права, которыми наделяются органы публичной
власти конкретного уровня (федерального, регионального,
муниципального);

•         принципы разграничения расходных полномочий и меж­
бюджетное регулирование (межбюджетные отношения).

Ниже мы подробно рассмотрим содержание каждой составляю­щей бюджетного устройства Российской Федерации и направления дальнейшего совершенствования.

4.3. Бюджетная система Российской Федерации

Бюджетная система Российской Федерации — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Россий­ской Федерации, регулируемая нормами права совокупность феде­рального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетная система Российской Федерации (БС РФ) состоит из бюджетов следующих уровней (см. Приложение 7):

•         федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюд­
жетных фондов;

•         бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных госу­
дарственных внебюджетных фондов;

•         местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных
районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутриго­
родских муниципальных образований городов федерального
значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских
и сельских поселений.

Бюджеты субъектов РФ представлены разными видами регио­нальных бюджетов, среди них: республиканские, краевые, област­ные, бюджет автономной области, бюджеты национально-автономных округов, бюджеты городов федерального значения.

Бюджеты муниципальных образований Российской Федерации тоже представлены разными видами бюджетов: муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений.

Бюджетная система Российской Федерации строится на четырех принципах.

1)              единства бюджетной системы Российской Федерации;

2)              разграничения доходов и расходов между бюджетами разных
уровней;

3)              самостоятельности бюджетов;

135

4) равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.

1.     Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации
означает единство бюджетного законодательства Российской Феде­
рации, принципов организации и функционирования бюджетной
системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и
бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной сис­
темы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного
законодательства Российской Федерации, единый порядок установ­
ления и исполнения расходных обязательств, формирования дохо­
дов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Рос­
сийской Федерации, ведения бюджетного учета и отчетности бюд­
жетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных
учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по об­
ращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации.

2.     Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами
разных уровней означает закрепление в соответствии с законодатель­
ством Российской Федерации доходов и расходов за бюджетами
бюджетной системы Российской Федерации, а также определение
полномочий органов государственной власти (органов местного са­
моуправления) по формированию доходов, установлению и испол­
нению расходных обязательств.

Для построения бюджетной системы Российской Федерации по типу бюджетных систем демократических государств огромное зна­чение имеет принцип самостоятельности бюджетов.

3.      Принцип самостоятельности бюджетов означает:

•         право и обязанность органов государственной власти и ор­
ганов местного самоуправления самостоятельно обеспечи­
вать сбалансированность бюджетов и эффективность ис­
пользования бюджетных средств;

•         право и обязанность органов государственной власти и ор­
ганов местного самоуправления самостоятельно осуществ­
лять бюджетный процесс, за исключением случаев, преду­
смотренных Бюджетным кодексом РФ;

•         право органов государственной власти и органов местного
самоуправления устанавливать в соответствии с законода­
тельством Российской Федерации о налогах и сборах налоги
и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соот­
ветствующие бюджеты бюджетной системы Российской Фе­
дерации;

•         право органов государственной власти и органов местного
самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом РФ
самостоятельно определять формы и направления расходо-

136

•         недопустимость установления расходных обязательств, под­
лежащих исполнению за счет собственных доходов и источ­
ников финансирования дефицита других бюджетов бюджет­
ной системы Российской Федерации, а также расходных
обязательств,  подлежащих  исполнению  одновременно  за
счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации, за счет средств консолидированных
бюджетов или без определения бюджета, за счет средств ко­
торого должно осуществляться исполнение соответствующих
расходных обязательств;

•         право органов государственной власти и органов местного
самоуправления предоставлять средства бюджета на испол­
нение расходных обязательств, устанавливаемых иными ор­
ганами государственной власти и органами местного само­
управления, исключительно в форме субвенций и субсидий
бюджетам;

•         недопустимость введения в действие в течение текущего финан­
сового года органами государственной власти и органами мест­
ного самоуправления изменений бюджетного законодательства
Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и
сборах, законодательства о других обязательных платежах, при­
водящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов дру­
гих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без
внесения изменений в законы (решения) о бюджетах, преду­
сматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения
доходов;

•         недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии
по расходам бюджетов, полученных в результате эффектив­
ного исполнения бюджетов.

4. Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муници­пальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обяза­тельств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответст­вии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ.

Ниже мы подробно рассмотрим бюджеты всех уровней, форми­рование  их  доходов,  условия  возникновения  расходных  обяза-

137

тельств органов государственной исполнительной власти федераль­ного и регионального уровней и органов местного самоуправления, направления расходования их бюджетов.

Бюджетные полномочия органов государственной власти и ор­ганов местного самоуправления регулируются Бюджетным кодек­сом РФ и рассматриваются в гл. 2, ст. 7, 8 и 9. Это вторая состав­ляющая бюджетного устройства государства.

Под бюджетными полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления понимаются установленные законодательством Российской Федерации права и обязанности органов государственной власти (местного самоуправления) по ре­гулированию бюджетных правоотношений, организации и осущест­влению бюджетного процесса.

4.4. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения

Бюджетный федерализм — это способ построения бюджетных от­ношений между уровнями бюджетной системы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований), обес­печивающий ведущую роль федерального бюджета при высокой степе­ни самостоятельности территориальных бюджетов.

Сущность бюджетного федерализма выражается через его ос­новные принципы, к которым относятся:

•         единство общегосударственных интересов и интересов насе­
ления, проживающего на территории субъектов федерации и
входящих в них муниципальных образований, как основы
сбалансированности интересов всех трех уровней власти по
бюджетным вопросам;

•         сочетание  централизма  и  демократизма  при  разграничении
бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распре­
делении и перераспределении доходов в процессе бюджетного
регулирования между уровнями бюджетной системы;

•         высокая степень самостоятельности органов власти каждого
уровня при разработке бюджетов и их ответственности за
сбалансированность своего бюджета, бюджетную обеспечен­
ность на базе налогового потенциала соответствующей тер­
ритории при предоставлении им необходимых прав в облас­
ти налогообложения;

•         активное участие субъектов федерации в формировании и
реализации  бюджетно-налоговой  политики  государства,
включая межбюджетные отношения.

138

Объективной основой единства интересов бюджетов всех уров­ней является то, что конечной целью деятельности органов власти любого уровня должны быть интересы населения.

Сочетание централизма и демократизма в условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации бюджетной системы страны в связи с усилением демократических начал в ее организации и функционирования, необходимо соблю­дение приоритета федерального бюджета, выражающего общие ин­тересы всех членов Федерации единого государства. Централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете и ее усиление в усло­виях бюджетного федерализма целесообразны в отдельных случаях, как временная мера, а не стратегическое направление развития эконо­мических основ федеративных отношений, если они способствуют луч­шему удовлетворению потребностей населения, не наносят ущерб инте­ресам и задачам долговременного социально-экономического развития субъектов РФ, если вызваны чрезвычайными обстоятельствами.

Высокая степень самостоятельности органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственности за сбаланси­рованность своего бюджета, бюджетную обеспеченность на базе налогового потенциала региона при предоставлении им необходи­мых прав в области налогообложения предопределяет повышение их заинтересованности в экономическом развитии соответствующей территории, а следовательно, и в наращивании налогового потен­циала, своевременном и полном сборе налогов, а также в эффек­тивном использовании бюджетных средств.

Активное участие субъектов РФ в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства в качестве принципа бюд­жетного федерализма подтверждает тот факт, что бюджетный федера­лизм не сводится только к межбюджетным отношениям, хотя последние в значительной степени характеризуют его особенности.

В ведущих зарубежных странах с федеративным государствен­ным устройством применяются различные модели бюджетного фе­дерализма, которые формируют характерные особенности механиз­ма межбюджетных отношений.

Кооперативная модель бюджетного федерализма применяется в Гер­мании, ориентирована в большей степени на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности территориальных образова­ний, где она меньше среднего уровня, и характеризуется высокой сте­пенью перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюд­жетной системы и ограничением самостоятельности региональных и местных властей в области налогообложения.

Децентрализованная модель классического бюджетного федерализ­ма применяется в США; характеризуется тем, что каждый уровень

139

власти имеет свои непересекающиеся налоги по принципу «один налог — один бюджет», приоритет отдается автономии и самостоя­тельности регионально-территориальных образований (штатов), конкуренции между ними, и объем перераспределяемых средств между бюджетами разных уровней относительно невелик. Эта мо­дель характеризуется более высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетным системам. Высокая степень децентрализации управ­ления налогово-бюджетными процессами сочетается с приоритет­ностью федерального налогово-бюджетного законодательства, га­рантирующего соблюдение общегосударственных интересов и воз­можность федерального центра оказывать в основном целевую фи­нансовую поддержку территориальным образованиям. Эта модель, например в США, не ставит целью выравнивание налогового по­тенциала, где он ниже среднего уровня. Межбюджетное регулиро­вание здесь используется федеральным центром как средство реали­зации своей региональной политики, обеспечивая финансовую поддержку штатов на основе программно-целевого метода. Не каж­дое федеративное государство может реализовать подобную модель, которая связана с высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами. В ряде стран используются в той или иной степени отдельные элементы обеих моделей (напри­мер, в Канаде, Швейцарии).

Для классических федераций характерен высокий уровень авто­номии отдельных государственно-территориальных образований. Такая автономия не противоречит, а наоборот, отвечает задаче обеспечения целостности страны. В то же время для сохранения единства федеративного государства высокая степень автономии субъектов федерации и, следовательно, их бюджетов должна иметь определенные пределы, иначе может последовать распад федера­ции. Для федерации договорные отношения имеют важное значе­ние, поскольку единство федеративного государства обеспечивается не силой, а взаимной выгодой.

Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели бюджетного федерализма с элементами децентрализованной модели. Суть российской модели бюджетного федерализма состоит в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами РФ по бюджетно-налоговым вопросам наряду с тем, что федеральное законодательство имеет приоритет перед законо­дательством субъектов РФ, так как оно отражает их общие интересы, и прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства.

Российская Федерация входит в число асимметричных федера­ций. Принцип равенства прав субъектов РФ, зафиксированный в

140

Конституции РФ (ст. 5, п. 4), не исключает различия в степени со­ответствия этих прав реально сложившимся историческим, соци­ально-экономическим и политическим условиям функционирова­ния субъектов РФ. Это предопределяет объективное требование необходимости учета их в межбюджетных отношениях. Однако при всех различиях в межбюджетных отношениях, складывающихся ме­жду отдельными субъектами РФ с федеральным центром, они не должны противоречить интересам других субъектов РФ и Россий­ской Федерации в целом, интересам населения России. Поэтому асимметричность федерации не означает отклонения от принципов федерализма. В связи с тем, что в Конституции РФ предусмотрено большое число предметов совместного ведения (их 40 согласно ст. 72), правовое регулирование по ним, включая и распределение бюджетных ресурсов, может осуществляться на договорной основе и через федеральные законы.

Важным шагом по пути совершенствования взаимоотношений между бюджетами разных уровней стали «Программа развития бюд­жетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.», принятая 15 августа 2001 г., а также «Концепция реформи­рования межбюджетных отношений, разработанная на период 2001—2010 гг.» и «Концепция повышения эффективности межбюд­жетных отношений и качества управления государственными и му­ниципальными финансами в Российской Федерации на 2006— 2008 ãîäû».

Совершенствование бюджетного устройства Российской Феде­рации на основе реализации цели и основных задач Программы позволило органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного раз­граничения полномочий и ответственности между органами власти разного уровня. В результате реализации «Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.» решены следующие задачи:

•         упорядочено бюджетное устройство субъектов РФ;

•         четко разграничены расходные полномочия между органами
власти разного уровня и сокращены нефинансируемые ман­
даты;

•         четко и стабильно разграничены налоговые полномочия и
закреплены  доходные  источники  за  бюджетами  разных
уровней;

•         сформированы объективные и прозрачные механизмы фи­
нансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

•         повышено качество управления государственными и муни­
ципальными финансами на региональном и местном уровне.

141

Федеральным законом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджет­ных отношений» от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ все нововведения были внесены в Бюджетный кодекс РФ и поэтапно внедрены в бюджетную практику.

Межбюджетные отношения — это денежные отношения между органами власти, в основном разных уровней, по поводу разграни­чения на постоянной (долговременной без указания срока) основе видов расходов и доходов, поступающих в бюджетную систему страны и распределения (перераспределения) средств между бюдже­тами разных уровней в порядке межбюджетного регулирования. Это важная составляющая бюджетного устройства любого государства, прежде всего федеративного государственного устройства.

Межбюджетные отношения могут включать и отношения по пе­рераспределению средств между бюджетами одного и того же уров­ня. Эти отношения пока не распространены в Российской Федера­ции, но используются в некоторых странах (например, в Германии).

Основные функции межбюджетных отношений:

•         выравнивание  бюджетной  обеспеченности тех территори­
альных образований, где она меньше минимально необхо­
димого уровня, достаточного для соблюдения конституци­
онных гарантий населения по всей территории страны;

•         стимулирование самозарабатывания бюджетных средств, на­
ращивание налогового потенциала, а также рациональное и
эффективное их расходование.

В Российской Федерации реализуют практически все принципы бюджетного федерализма, используя при этом в той или иной сте­пени отдельные элементы как кооперативной модели построения бюджетного федерализма, так и децентрализованной модели клас­сического бюджетного федерализма.

При формировании бюджетов разного уровня в Российской Федерации применяются как раздельные налоги, так и совместные, разграниченные на постоянной основе между уровнями бюджетной системы.

Так, к основным раздельным налогам и платежам, формируемым по нормативу 100% федеральный бюджет, относятся: налог на до­бавленную стоимость (НДС), акцизы на спирт этиловый из всех видов сырья, за исключением пищевого, акцизы на табачную про­дукцию, акцизы на автомобили легковые и мотоциклы, акцизы по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию Рос­сийской Федерации, налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (газ горючий природный), регулярные пла­тежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (газ

142

горючий природный), водный налог, а также таможенные пошлины и таможенные сборы, другие.

К основным совместным налогам и платежам, формируемым федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ относятся: налог на прибыль организаций, акцизы на спирт этиловый из пищевого сы­рья, акцизы на спиртосодержащую продукцию, акцизы на автомо­бильный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизель­ных и карбюраторных двигателей, налог на добычу полезных иско­паемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горю­чего природного), сбор за пользование объектами водных биологи­ческих (исключая внутренние водные объекты), плата за негативное воздействие на окружающую среду, другие.

Раздельные и совместные налоги и платежи предусмотрены в Российской Федерации и для бюджетов нижестоящих уровней. На­пример, за бюджетами субъектов РФ закреплены налог на имуще­ство организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог; за местными бюджетами — налог на имущество физических лиц и земельный налог.

В Российской Федерации понятие «межбюджетные отношения» трактуется в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6) как взаимоотношения меж­ду федеральными органами государственной власти, органами государ­ственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотноше­ний, организации и осуществления бюджетного процесса.

В России на современном этапе бюджетного реформирования меха­низм межбюджетных отношений можно представить как два блока от­ношений (см. Приложение 8). Первый блок охватывает отношения по разграничению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы страны, второй — межбюджетное регулирование.

Первый блок механизма межбюджетных отношений «Раз­граничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации» включает:

•         закрепление расходных полномочий между уровнями пуб­
личной власти на постоянной основе федеральным законо­
дательством;

•         наделение  органов  местного  самоуправления  отдельными
государственными полномочиями.

Разграничение расходных полномочий между уровнями бюд­жетной системы страны и их закрепление на постоянной основе федеральным законодательством происходит в рамках разграниче­ния бюджетных полномочий между субъектами публичной власти всех уровней. Основанием для такого разграничения служит четкое разделение предметов ведения между органами государственной власти (федеральными и региональными) и местного самоуправле-

143

ния, зафиксированные в Конституции РФ. Под предметами ведения понимаются виды, направления и сферы деятельности, регламента­цией и регулированием которых занимается уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления.

Основные подходы к разграничению полномочий федеральных ор­ганов государственной власти, органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации и органов местного самоуправления опреде­лены федеральными законами от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации». Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных зако­нов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации» закрепил разграничение полномочий применительно к отраслевому законодательству (бюджетному).

Важным моментом в разграничении расходных полномочий яв­ляется новая типология оснований для возникновения расходных обязательств бюджетов каждого уровня. Обязательства, устанавли­ваемые в пределах собственных полномочий, не могут быть регла­ментированы властями других уровней и исполняются за счет соб­ственных доходов бюджетов. В тех случаях, когда один орган власти делегирует свои полномочия другому, одновременно возникают «вмененные» расходные обязательства бюджета более низкого уров­ня и расходные обязательства по их финансовому обеспечению осуществляются за счет субвенций из вышестоящего бюджета. В целях защиты региональных и местных бюджетов от «необеспечен­ных федеральных мандатов» предусматривается введение законов в действие ежегодным законом о федеральном бюджете при условии их финансового обеспечения субвенциями, а также механизм су­дебной защиты от занижения оценок, необходимых для их реализа­ции бюджетных средств.

В Российской Федерации процесс совершенствования федерального законодательства в сфере дальнейшего разграничения полномочий меж­ду уровнями публичной власти предполагает более высокую степень согласованности действий и решений федеральных органов исполни­тельной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ и по­вышает степень ответственности высших должностных лиц субъектов РФ за реализацию единой государственной политики в регионах. В свя-

144

зи с этим развитие законодательства осуществляется в направлении: расширения круга полномочий органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации, а также предоставление этим органам, при наличии финансовых возможностей и за счет средств собственных бюджетов, за исключением субвенций федерального бюджета, права осуществлять дополнительные меры по социальной защите населения, участвовать в реализации полномочий Российской Федерации по пред­метам совместного ведения, если это указано в федеральных законах, осуществлять дополнительные полномочия по иным вопросам, если такая возможность предусмотрена в федеральных законах.

Межбюджетное регулирование — налоговое регулирование бюд­жетной обеспеченности в целях создания максимально возможных исходных условий для сбалансированности бюджетов органами вла­сти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функ­ций при соблюдении государственных минимальных социальных стандартов и перераспределение средств между уровнями бюджет­ной системы для оказания временной финансовой помощи органам государственной власти субъектов РФ и органам местного само­управления, дотирования нижестоящих бюджетов для выравнива­ния бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных обра­зований, создающей равный доступ гражданам, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социаль­ным гарантиям, а также поддержки социально-экономического раз­вития субъектов РФ и муниципальных образований.

Межбюджетное регулирование составляет второй блок механизма межбюджетных отношений и включает:

•         налоговое регулирование бюджетной обеспеченности;

•         перераспределение средств между уровнями бюджетной сис­
темы.

Налоговое регулирование бюджетной обеспеченности означает разграничение налогов и других платежей между уровнями бюджет­ной системы и их закрепление в качестве собственных доходов за соответствующими бюджетами и осуществляется посредством:

•         закрепления налогов или отчислений на постоянной основе
Бюджетным и Налоговым кодексами РФ;

•         закрепления налогов или отчислений на постоянной основе
региональным и местным законодательством;

•         установления дополнительных (дифференцированных)  от­
числений от налогов.

Цель налогового регулирования бюджетной обеспеченности — создание максимально возможных исходных условий для сбаланси­рованности бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении государст­венных минимальных социальных стандартов исходя из имеющего­ся на соответствующей территории потенциала.

145

В Бюджетном кодексе РФ установлены единые для каждого уровня бюджетной системы нормативы отчислений от федеральных налогов, что способствует повышению предсказуемости и стабиль­ности налоговых доходов всех уровней бюджетной системы, усили­вает стимулирующую роль в процессе экономического развития соответствующей территории и повышения эффективности бюд­жетного менеджмента.

Одновременно с этим Бюджетным кодексом РФ предусмотрены нормы, регулирующие установление нормативов отчислений в ме­стные бюджеты органами государственной власти субъектов РФ. Переданы полномочия по установлению нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты органам государственной власти субъектов РФ, отказавшись от действующей практики уста­новления указанных нормативов федеральными законами. В случае передачи налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, в местные бюджеты соответствующие нормативы (сверх уровня, установленного Кодексом), как правило, должны быть стабильными и едиными для всех муниципальных образова­ний соответствующего субъекта РФ. Дифференциация нормативов допускается лишь в отношении налога на доходы физических лиц в рамках формализованных схем выравнивания бюджетной обеспе­ченности муниципальных образований. Органы государственной власти субъектов РФ обязаны установить единые и (или) дополни­тельные (дифференцированные) нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисле­ния в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидиро­ванного бюджета субъекта РФ от указанного налога. Данный подход позволит органам государственной власти субъектов РФ, во-первых, разделить налоговые доходы между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселений с учетом объективных территориальных разли­чий в соотношении расходных обязательств местных бюджетов разных типов (уровней) и, во-вторых, определить оптимальную для каждого региона степень выравнивания различий в бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет сочетания единых и дифференци­рованных (по формуле) нормативов отчислений от данного налога, в том числе — перераспределить значительную часть поступлений по мес­ту жительства граждан.

Помимо этого Бюджетным кодексом РФ предусмотрен отказ от практики централизации местных налогов в бюджеты более высо­кого уровня, за некоторыми исключениями.

Отказ от расщепления федеральными законами налоговых дохо­дов от региональных и местных налогов и установления Бюджет­ным кодексом нормативов по ряду налоговых доходов на уровне 100% означает существенный шаг к реализации принципа «один налог — один бюджет».

146

Результатом принятия указанных поправок к Бюджетному ко­дексу является потеря смысла в разделении налоговых доходов на «собственные» и «регулирующие», а также определение статуса «ре­гулирующих налогов» и пропорций их распределения между феде­ральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ, в связи с чем ст. 48 Бюджетного кодекса «Регулирующие дохо­ды бюджетов» утратила силу с 1 января 2005 г.

При недостаточности собственных доходов для сбалансированно­сти бюджетов нижестоящего уровня с учетом возлагаемых на упол­номоченные органы власти задач и функций при соблюдении госу­дарственных минимальных социальных стандартов органы власти вы­шестоящего уровня осуществляют перераспределение средств между уровнями бюджетной системы, направленное на выравнивание бюд­жетных доходов и социально-экономического развития территори­альных образований, отстающих по объективным причинам.

Перераспределение средств между уровнями бюджетной систе­мы осуществляется по следующим направлениям:

•         временная финансовая помощь в виде бюджетных кредитов;

•         дотирование нижестоящих бюджетов с учетом бюджетной
обеспеченности и по душевому принципу;

•         поддержка социального и экономического развития посред­
ством субвенций и субсидий из фондов развития и субсидий
из фондов софинасирования социальных расходов.

Межбюджетные трансферты — средства одного бюджета бюд­жетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюдже­там бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме (ñò. 129 ÁÊ ÐÔ):

•         дотаций из  Федерального  фонда финансовой поддержки
субъектов РФ;

•         субсидий из Федерального фонда софинансирования расходов;

•         других дотаций и субсидий бюджетам субъектов РФ и мест­
ным бюджетам;

•         субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из
Федерального фонда компенсаций;

•        бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ.

Рассмотрим основные виды межбюджетных трансфертов.

Дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету дру­гого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвоз­мездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Субвенции — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

147

Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету дру­гого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физиче­скому или юридическому лицу на условиях долевого финансирова­ния целевых расходов.

Бюджетный кредит — форма финансирования бюджетных расхо­дов, которая предусматривает предоставление средств юридическим ли­цам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.

В Бюджетном кодексе РФ (ст. 130) определены условия предос­тавления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета: трансферты (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов РФ и органами местного само­управления бюджетного законодательства и законодательства Рос­сийской Федерации о налогах и сборах.

Бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъ­ектов РФ предоставляются при условии отсутствия просроченной задолженности соответствующих субъектов Российской Федерации перед федеральным бюджетом.

Использование бюджетных кредитов, полученных бюджетами субъектов РФ из федерального бюджета, для предоставления бюд­жетных кредитов юридическим лицам не допускается.

Субъекты РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных транс­фертов из федерального бюджета (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) в течение двух из трех послед­них отчетных лет превышала 20% объема собственных доходов бюджета субъекта РФ, не имеют права:

•         устанавливать и исполнять расходные обязательства, не свя­
занные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ
и федеральными законами к полномочиям органов государ­
ственной власти субъектов РФ;

•         превышать установленные Правительством РФ нормативы фор­
мирования расходов на оплату труда государственных граждан­
ских служащих субъекта РФ и (или) содержание органов госу­
дарственной власти субъекта РФ.

В субъектах РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) из федерального бюджета в течение двух из трех по­следних отчетных лет превышала 60% объема собственных доходов бюджета субъекта РФ, осуществляются следующие дополнительные к перечисленным выше меры:

•        подписание соглашений с Министерством финансов РФ о
мерах по повышению эффективности использования бюд­
жетных средств и увеличения поступлений налоговых и не­
налоговых доходов бюджета субъекта РФ;

148

• проведение ежегодной проверки годового отчета об испол­нении бюджета субъекта РФ Счетной палатой или Феде­ральной службой финансово-бюджетного надзора.

При несоблюдении органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определен­ных бюджетным законодательством РФ, а также нарушений пре­дельных значений, установленных п. 2 и 3 ст. 92¹ и ст. 107 Бюджет­ного кодекса, Министерство финансов РФ вправе принять решение о приостановлении в установленном им порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из Феде­рального фонда компенсаций) субъектам РФ (муниципальным обра­зованиям) до приведения в соответствие с изложенными требовани­ям положений, обусловливающих условия предоставления межбюд­жетных трансфертов.

Операции с межбюджетными трансфертами, предоставляемыми из федерального бюджета в форме субвенций и субсидий, в рамках испол­нения бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образова­ний, осуществляются в порядке, установленном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый пери­од и (или) принятым в соответствии с ним нормативным правовым ак­том Правительства РФ.

Межбюджетные трансферты бюджетам закрытых административных территориальных образований предоставляются с учетом особенностей, установленных Федеральным законом от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административном территориальном образовании».

Формы межбюджетных трансфертов и условия их предоставления из бюджетов субъектов РФ бюджетам российской бюджетной систе­мы определены ст. 135 и ст. 136 БК РФ.

Контрольные тесты

1.        Появление государственного бюджета как экономической категории
обусловлено...

а)       потребностями экономических субъектов в финансовых ресур­
сах;

б)      возникновением государства как политической надстройки об­
щества;

в)       необходимостью осуществлять бюджетное регулирование эко­
номики.

2.        Бюджет государства с точки зрения социально-экономической сущ­
ности характеризуется как...

а) денежные отношения, складывающиеся у органов государст­венной власти и местного самоуправления с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения националь-

149

б)      централизованный фонд денежных средств, формируемый для
финансового обеспечения мероприятий, связанных с выполне­
нием задач и функций, возложенных обществом на государство
и местное самоуправление;

в)       форма образования и расходования денежных средств, предна­
значенных для финансового обеспечения задач и функций го­
сударства и местного самоуправления.

3.        Функции бюджета государства:

а)       фискальная;

б)      распределительная;

в)       контрольная.

4.        Формирование бюджетов Российской Федерации основывается на
принципах...

а)       самостоятельности;

б)      общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

в)       сбалансированности.

5.       Под бюджетным устройством страны понимается...

а)       способ  построения  бюджетных отношений  между уровнями
бюджетной  системы  государства,  обеспечивающий  ведущую
роль центрального бюджета при высокой степени самостоя­
тельности территориальных бюджетов;

б)      совокупность денежных  отношений  между  органами  власти
разных уровней государственного устройства по поводу разгра­
ничения на постоянной основе видов расходов и доходов, по­
ступающих в  бюджетную  систему страны,  и распределения
средств между бюджетами разных уровней;

в)       организационно-правовое построение бюджетной системы, по­
зволяющее выделить в ее составе структурные подразделения и
определить формы взаимосвязи между ними.

6.       Под бюджетной системой страны понимается (понимаются)...

а)       совокупность различных сфер или звеньев финансовых отношений,
каждая из которых характеризуется особенностями в формирова­
нии, распределении и использовании фондов денежных средств,
различной ролью в общественном воспроизводстве;

б)      денежные отношения, складывающиеся у органов государст­
венной власти и местного самоуправления с юридическими и
физическими лицами по поводу перераспределения националь­
ного дохода (частично и национального богатства) в связи с не­
обходимостью удовлетворения экономических,  социальных и
политических интересов общества и его граждан;

в)       основанная на экономических отношениях и государственном
устройстве страны  совокупность бюджетов всех ее государст­
венных и административно-территориальных образований, объ-

150

единенных на основе определенных  принципов и имеющих между собой установленные законом взаимоотношения.

7.       Принципы построения бюджетной системы Российской Федерации:

а)       разграничения доходов и расходов между бюджетами бюджет­
ной системы страны;

б)      самостоятельности бюджетов;

в)       централизма.

8.       Бюджетный федерализм характеризуется понятием:

а)       установленные Бюджетным кодексом РФ и принятыми в соот­
ветствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные
правоотношения, права и обязанности органов государственной
власти (органов местного самоуправления) по регулированию
бюджетных правоотношений,  организации и  осуществлению
бюджетного процесса;

б)      взаимоотношения между федеральными  органами государст­
венной власти, органами государственной власти субъектов РФ,
органами местного самоуправления по вопросам регулирования
бюджетных  правоотношений,  организации  и  осуществления
бюджетного процесса;

в)       способ  построения  бюджетных отношений  между уровнями
бюджетной системы, обеспечивающий ведущую роль федераль­
ного бюджета при высокой степени самостоятельности терри­
ториальных бюджетов.

9.       Межбюджетные отношения характеризуются понятием:

а)       установленные Бюджетным кодексом РФ и принятыми в соот­
ветствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные
правоотношения, права и обязанности органов государственной
власти (органов местного самоуправления) по регулированию
бюджетных правоотношений,  организации и  осуществлению
бюджетного процесса;

б)      взаимоотношения между федеральными  органами государст­
венной власти, органами государственной власти субъектов РФ,
органами местного самоуправления по вопросам регулирования
бюджетных  правоотношений,  организации  и  осуществления
бюджетного процесса;

в)       способ  построения  бюджетных отношений  между уровнями
бюджетной системы, обеспечивающий ведущую роль федераль­
ного бюджета при высокой степени самостоятельности терри­
ториальных бюджетов.

Глава 5 Государственные финансы России

Основные понятия

Федеральный бюджет

Региональный бюджет (бюджет

субъекта Российской Федерации)

Доходы бюджета

Налоговые доходы

Федеральные налоги

Региональные налоги

Специальные налоговые режимы

Неналоговые доходы

Доходы от внешнеэкономической

деятельности

Безвозмездные и безвозвратные

перечисления

Собственные доходы бюджета

Расходные полномочия

Расходные обязательства

Реестр расходных обязательств

Бюджетные обязательства

Расходы бюджета

Классификация расходов бюджета

Дефицит бюджета

Профицит бюджета

Консолидированный бюджет Рос­сийской Федерации Консолидированный бюджет субъ­екта Российской Федерации Государственные внебюджетные фонды

Пенсионный фонд Российской Фе­дерации Пенсии

Единый социальный налог (взнос) Фонд социального страхования Российской Федерации Государственные социальные стандарты

Фонды обязательного медицинско­го страхования

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования Территориальный фонд обязатель­ного медицинского страхования

5.1 Федеральный бюджет. Бюджеты субъектов Российской Федерации

Федеральный бюджет:

формирование доходов, условия возникновения расходных обязательств

Государственные финансы — это денежные отношения, склады­вающиеся между органами государственной власти, с одной сторо­ны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, в процессе стоимостного распределения и перераспределения нацио­нального дохода (частично и национального богатства) в связи с формированием, распределением и использованием централизо­ванных денежных фондов, обеспечивающих потребности государст­ва при решении экономических, политических и социальных задач.

152

Следовательно, государственные финансы формируются с ис­пользованием методов распределения и перераспределения нацио­нального дохода (с помощью налогов, налоговых льгот, др.). Фор­мами использования централизованных фондов денежных средств являются бюджетные и внебюджетные фонды, предназначенные для государственного регулирования экономики, удовлетворения социальных потребностей граждан, нужд обороны и государствен­ного управления и для решения других экономических, политиче­ских и социальных задач. Роль государственных и местных финан­сов в общественном воспроизводстве заключается в создании усло­вий для расширенного воспроизводства как на макро-, так и на микроуровнях, а также реальном обеспечении потребностей расши­ренного воспроизводства на макроэкономическом уровне (на уров­не народного хозяйства в целом) и реализации социальных гаран­тий гражданам России в рамках Конституции РФ (структуру госу­дарственных финансов см. в Приложении 9).

Федеральный бюджет — форма образования и расходования де­нежных средств в расчете на очередной финансовый год и плано­вый период, предназначенных для исполнения расходных обяза­тельств Российской Федерации.

Федеральный бюджет Российской Федерации — центральное звено государственных финансов России. Средства федерального бюджета являются главным источником финансирования структур­ной перестройки экономики, развития перспективных направлений в промышленном производстве, освоения новых технологий, а так­же социальной сферы.

Федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона. Составляется на очередной финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря и плановый период.

Рассмотрим процесс формирования доходов федерального бюд­жета и бюджетов субъектов РФ.

Доходы бюджета выражают экономические отношения, возни­кающие у государства с предприятиями, организациями, граждана­ми в процессе формирования бюджетного фонда страны.

Формой проявления этих экономических отношений служат различные виды обязательных платежей предприятий, организаций и населения в бюджет государства, а их материально-вещественным воплощением — денежные средства, мобилизуемые в бюджетный фонд. Бюджетные доходы, с одной стороны, являются результатом распределения стоимости общественного продукта между различ­ными участниками воспроизводственного процесса, а с другой — объектом дальнейшего их распределения для формирования бюд­жетных фондов территориального, отраслевого и целевого назначе-

153

ния. Образование доходов связано с принудительным изъятием в пользу государства части ВВП, созданного в процессе общественно­го производства.

Главным материальным источником доходов бюджетов бюджет­ной системы является национальный доход, для перераспределения которого и образования бюджетных доходов и поступлений из ис­точников финансирования дефицита бюджета (в целом финансовых ресурсов государства) используются в основном налоги, займы и эмиссия денег.

Главным методом перераспределения национального дохода и первыми по важности и объему приносимого государству дохода яв­ляются налоги и сборы.

В соответствии со ст. 8 Налогового кодекса РФ под налогом по­нимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взи­маемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения при­надлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных обра­зований.

Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с орга­низаций и физических лиц, уплата которого является одним из усло­вий совершения в отношении плательщиков сборов государственны­ми органами, органами местного самоуправления, иными уполномо­ченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

Налоговые поступления относятся к внутреннему источнику до­хода государства. Для эффективного использования данного метода формирования государственных доходов должны выполняться как минимум два условия: власть должна обладать в достаточной степе­ни как формальной, так и неформальной легитимностью; предпри­ятия должны эффективно функционировать, производя и реализуя товары и услуги с прибылью для самих себя. Это связано с вполне объективными процессами сбора налоговых платежей.

Легитимность власти означает, что экономические субъекты признают за государственными структурами право изъятия части доходов в обмен на предоставляемые впоследствии блага. Облада­ние исключительно формальной легитимностью снижает эффек­тивность такого метода формирования государственных доходов. В этом случае хозяйствующие субъекты признают за государственны­ми структурами право на изъятие части средств, но в меньшем раз­мере, чем это оговорено в нормативных актах и законах. Данную ситуацию можно пронаблюдать на примере нашего государства. В настоящее время власть формально легитимна, что приводит к ук-

154

лонению хозяйствующих субъектов экономики от уплаты достаточ­но большого числа налогов. Эффективная работа предприятий и организаций необходима просто для того, чтобы уровень развития экономики в целом позволял использовать этот метод формирова­ния доходов государства в принципе. Другими словами, при кри­зисном или неустойчивом финансовом положении хозяйствующих субъектов отсутствует объективная возможность уплаты каких-либо платежей, в том числе и налоговых. Налоговое бремя в кризисной ситуации оказывается дополнительным и зачастую непреодолимым для предприятий и серьезной проблемой для государственных фи­нансов в целом.

Следующим по своему значению источником финансовых ре­сурсов государства являются государственные займы. В соответствии со ст. 89 Бюджетного кодекса государственные заимствования Рос­сийской Федерации — займы и кредиты, привлекаемые от физиче­ских и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обяза­тельства Российской Федерации как заемщика или гаранта погаше­ния займов (кредитов) другими заемщиками. К этому методу госу­дарство прибегает при дефиците бюджета. Займы могут быть как внутренними, так и внешними. К внутренним относятся займы у собственного населения или организаций. Это такой же заем, как и внешний, он также нуждается в погашении и не может быть списан без последствий. Внешним является заем за пределами данного го­сударства. Это может быть заем, представленный другим государст­вом или международной организацией. Внешние займы часто счи­тают более предпочтительными по сравнению с внутренними, по­скольку внешний заем не имеет такой яркой социальной окраски. Другими словами, население не протестует против внешних займов, поскольку считает, что данные средства не связаны лично с его достатком, и не беспокоится о качестве и сроках их возврата. Это неправильное понимание происходящих процессов, поскольку внешний кредит всегда оборачивается в будущем увеличением на­логов для субъектов данной экономики. Увеличение налогового бремени естественным образом связано с необходимостью возврата принятого долга и оплаты необходимой суммы по его обслужива­нию. Таким образом, любая форма займа оборачивается дополни­тельной нагрузкой в будущем, что не совсем благоприятно отража­ется на экономике в целом. Тем не менее в отдельных случаях (за­ем на инвестиции) займы являются весьма эффективным средством быстрого приобретения дополнительных ресурсов для инвестици­онных нужд государства.

Методом формирования финансовых ресурсов государства явля­ется также использование бумажно-денежной и кредитной эмиссии.

155

Его используют, когда других методов недостаточно для функцио­нирования государственных структур и программ на приемлемом уровне. Чаще всего бумажно-денежная эмиссия не связана с по­требностями хозяйственного оборота государства, а направлена на компенсирование возрастающих расходов государства. Используя такой механизм воздействия на экономические процессы, прави­тельство получает так называемый инфляционный налог со всех остальных субъектов экономики государства. Положительный эф­фект от применения этого способа формирования государственных финансовых ресурсов длится весьма недолго, поскольку разворачи­вающиеся инфляционные процессы приводят к дальнейшему ухуд­шению ситуации в государстве и снижают уровень поступлений из других источников их формирования. Кроме того, он имеет резко негативную социальную окраску, что может стать более серьезной проблемой, чем недостаточность государственных доходов в какой-то момент времени. Другими словами, данный метод формирова­ния государственных финансовых ресурсов хоть и применяется, но нежелателен, поскольку приводит к многим отрицательным послед­ствиям. В России эмиссия бумажных денег для финансирования бюджетного дефицита широко применялась в первой половине 90-х годов прошлого века, и с 1995 г. перестала официально применять­ся.

Следующим способом формирования государственных доходов является использование государственной собственности — извлечение прибыли из любой собственности, принадлежащей государствен­ным структурам. При этом не имеет значения, каким именно за­конным методом извлекалась прибыль, важно лишь то, что данная прибыль получается благодаря использованию ресурсов во всех формах, находящихся в собственности у государства, и что доход будет также принадлежать государству. Прибыль могут давать рабо­тающие предприятия, принадлежащие государству. Доход может приносить сдача государственной собственности в аренду или ее продажа. Использование государственной собственности не прино­сит больших доходов по той простой причине, что предприятия, находящиеся в собственности государства, обычно нерентабельны или имеют низкую рентабельность. Государство, как правило, берет на себя поддержание производств, которые не могут продавать свою продукцию по себестоимости вследствие ее социальной зна­чимости. Продажа или аренда таких предприятий также не может принести большого дохода.

Таким образом, основными методами (способами) формирования государственных финансовых ресурсов остаются налоги и займы.

С правовой позиции доходы бюджетов представляют собой по­ступающие в собственность государства и муниципальных образова-

156

ний денежные средства (финансовые ресурсы), необходимые для эф­фективного осуществления государством и муниципальными образо-ваньями возложенных на них публичных, социальных, экономических и иных функций.

В соответствии с финансовым правом под государственными до­ходами (т.е. доходами федерального и регионального бюджетов) пони­мается часть национального дохода, обращаемая в процессе его рас­пределения и перераспределения в собственность и распоряжение го­сударства в целях создания финансовой основы, необходимой для финансирования деятельности государства

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ под доходами бюджета понимаются поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирова­ния дефицита бюджета. Следовательно, поступления из источников финансирования дефицита бюджета не являются доходом бюджета.

Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации.

В доходах бюджетов могут быть частично централизованы дохо­ды, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации для целевого финансирования централизо­ванных мероприятий, а также безвозмездные перечисления.

В соответствии со ст. 41 Бюджетного кодекса доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а так­же за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений.

К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым за­конодательством Российской Федерации федеральные, региональ­ные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы.

Размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рас­срочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет полностью учитывается в доходах бюджета.

Основным источником налоговых доходов является вновь соз­данная стоимость и доходы, полученные в результате ее первичного распределения (прибыль, заработная плата, добавленная стоимость, рента и др.).

Федеральными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом и обязательные к уплате на всей территории Российской Федерации.

К федеральным налогам и сборам относятся (ст. 13 НК РФ):

•         налог на добавленную стоимость;

•         акцизы;

•         налог на доходы физических лиц;

•         единый социальный налог;

•         налог на прибыль организаций;

•         налог на добычу полезных ископаемых;

157

•         водный налог;

•         сборы за пользование объектами животного мира и за поль­
зование объектами водных биологических ресурсов;

•         государственная пошлина.

Из приведенного перечня видно, что одни налоги обязательны для всех плательщиков, например, налог на прибыль. Другие — только для плательщиков, связанных с определенными видами дея­тельности — добыча полезных ископаемых.

Региональными признаются налоги, которые установлены Нало­говым кодексом и законами субъектов РФ о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ.

К региональным относятся (ст. 14 НК РФ):

•         налог на имущество организаций;

•         налог на игорный бизнес;

•         транспортный налог.

Местными налогами признаются налоги, которые установлены Налоговым кодексом и нормативными правовыми актами предста­вительных органов муниципальных образований о налогах и обяза­тельны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.

К местным налогам относятся (ст. 15 НК РФ):

•         земельный налог;

•         налог на имущество физических лиц.

Налоговым кодексом РФ устанавливаются специальные налого­вые режимы, которые могут предусматривать федеральные налоги, не указанные в ст. 13.

К специальным налоговым режимам относятся (ст. 18 НК РФ):

•         система налогообложения для сельскохозяйственных това­
ропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог);

•         упрощенная система налогообложения;

•         система налогообложения в виде единого налога на вменен­
ный доход для отдельных видов деятельности;

•         система налогообложения при выполнении соглашений о
разделе продукции.

К неналоговым доходам относятся:

•         доходы от использования имущества, находящегося в госу­
дарственной или муниципальной собственности, после уп­
латы налогов и сборов, предусмотренных законодательством
о налогах и сборах, за исключением доходов от использова­
ния имущества, находящегося в оперативном управлении
автономных учреждений;

•         доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреж­
дениями, находящимися в ведении соответственно феде­
ральных органов исполнительной власти, органов исполни-

158

•         средства, полученные в результате применения мер гражданско-
правовой, административной и уголовной ответственности, в
том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средст­
ва, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской
Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и
иные суммы принудительного изъятия;

•         средства, вносимые в качестве обеспечения заявки на участие
в конкурсе или заявки на участие в аукционе при размеще­
нии заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказа­
ние услуг соответственно для федеральных нужд, нужд субъ­
екта РФ, муниципальных нужд и не подлежащие возврату
лицу, внесшему такие средства, в соответствии с законода­
тельством Российской Федерации о размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для го­
сударственных и муниципальных нужд;

•         иные неналоговые доходы.

К безвозмездньш и безвозвратным перечислениям относятся пере­числения в виде:

•         финансовой помощи из бюджетов других уровней в форме
дотаций и субсидий;

•         субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) из
региональных фондов компенсаций;

•         субвенций из местных бюджетов бюджетам других уровней;

•         иных безвозмездных и безвозвратных перечислений между
бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

•         безвозмездных и безвозвратных перечислений из бюджетов
государственных и (или) территориальных государственных
внебюджетных фондов;

•         безвозмездных и безвозвратных перечислений от физических
лиц и юридических лиц,  международных организаций и
правительств иностранных государств, в том числе добро­
вольных пожертвований.

К собственным доходам бюджетов относятся (ст. 47 БК РФ):

•         налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с
бюджетным законодательством Российской Федерации и за­
конодательством о налогах и сборах;

•         неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии
с законодательством Российской Федерации, законами субъ­
ектов РФ и муниципальными правовыми актами представи­
тельных органов муниципальных образований;

159

•        доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных посту­
плений, за исключением субвенций.

Доходы федерального бюджета. В федеральный бюджет зачисля­ются налоговые доходы (ст. 50 БК РФ) от следующих основных фе­деральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специаль­ными налоговыми режимами:

•         налога на прибыль организаций по ставке, установленной
для зачисления указанного налога в федеральный бюджет, —
по нормативу 100%;

•         налога на прибыль организаций (в части доходов иностран­
ных организаций, не связанных с деятельностью в Россий­
ской Федерации через постоянное представительство, а так­
же в части доходов, полученных в виде дивидендов и про­
центов по государственным и муниципальным ценным бу­
магам) — по нормативу 100%;

•         налога на прибыль организаций при выполнении соглаше­
ний о разделе продукции, заключенных до вступления в си­
лу Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О
соглашениях о разделе продукции» и не предусматривающих
специальных налоговых ставок для зачисления указанного
налога в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, —
по нормативу 20%;

•         налога на добавленную стоимость — по нормативу 100%;

•         акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья — по норма­
тиву 50%;

•         акцизов на спирт этиловый из всех видов сырья, за исклю­
чением пищевого, — по нормативу 100%;

•         акцизов на спиртосодержащую продукцию — по нормативу 50%;

•         акцизов на табачную продукцию — по нормативу 100%;

•         акцизов на автомобильный бензин, дизельное топливо, мо­
торные масла для дизельных и карбюраторных (инжектор­
ных) двигателей — по нормативу 40%;

•         акцизов на автомобили легковые и мотоциклы — по норма­
тиву 100%;

•         акцизов по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на
территорию Российской Федерации, — по нормативу 100%;

•         налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводород­
ного сырья (газ горючий природный) — по нормативу 100%;

•         налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводород­
ного сырья (за исключением газа горючего природного) —
по нормативу 95%;

•         налога на добычу полезных ископаемых (за исключением
полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и об-

160

•         налога на добычу полезных ископаемых на континенталь­
ном  шельфе  Российской  Федерации,  в  исключительной
экономической зоне Российской Федерации, за пределами
территории Российской Федерации — по нормативу 100%;

•         регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (ро­
ялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в
виде углеводородного сырья (газ горючий природный) — по
нормативу 100%;

•         регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (ро­
ялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в
виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего
природного) — по нормативу 95%;

•         регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (ро­
ялти) на континентальном шельфе, в исключительной эко­
номической зоне Российской Федерации, за пределами тер­
ритории Российской Федерации при выполнении соглаше­
ний о разделе продукции — по нормативу 100%;

•         сбора за пользование объектами водных биологических ре­
сурсов (исключая внутренние водные объекты) — по норма­
тиву 70%;

•         сбора за пользование объектами водных биологических ресур­
сов (по внутренним водным объектам) — по нормативу 100%;

•         водного налога — по нормативу 100%;

•         единого социального налога по ставке, установленной Нало­
говым кодексом РФ в части, зачисляемой в федеральный
бюджет, — по нормативу 100%;

•         государственной пошлины (за исключением государствен­
ной пошлины, подлежащей зачислению в бюджеты субъек­
тов РФ и местные бюджеты) — по нормативу 100%.

Неналоговые доходы (ст. 51 БК РФ) федерального бюджета форми­руются за счет доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности, доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государ­ственной власти Российской Федерации, — после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах, в полном объе­ме, других доходов (ст. 41—46 БК РФ), а также:

•         части прибыли унитарных предприятий, созданных Россий­
ской Федерацией, остающейся после уплаты налогов и иных
обязательных  платежей,  —  в  размерах,  устанавливаемых
Правительством РФ;

•         сборов за выдачу лицензий на осуществление видов дея­
тельности, связанных с производством и оборотом этилово-

161

•        прочих лицензионных сборов — по нормативу 100%;

•        таможенных пошлин и таможенных сборов — по нормативу
100%;

•        платежей за пользование лесным фондом в части минималь­
ных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, — по
нормативу 100%;

•        платы за перевод лесных земель в нелесные и перевод зе­
мель лесного фонда в земли иных категорий — по нормати­
ву 100%;

•        платы за пользование водными объектами — по нормативу 100%;

•        платы за пользование водными биологическими ресурсами по
межправительственным соглашениям — по нормативу 100%;

•        платы за негативное воздействие на окружающую среду —
по нормативу 20%;

•        консульских сборов — по нормативу 100%;

•        патентных пошлин — по нормативу 100%;

•        платежей за предоставление информации о зарегистриро­
ванных правах на недвижимое имущество и сделок с ним —
по нормативу 100%.

В неналоговых доходах федерального бюджета, помимо пере­численных выше, также учитываются:

•        прибыль Банка России, остающаяся после уплаты налогов и
иных обязательных платежей — по нормативам, установлен­
ным федеральными законами;

•        доходы от внешнеэкономической деятельности.

С 2005 г. разделение доходов на налоговые и неналоговые, ха­рактерное для федерального бюджета, при его составлении и ис­полнении не применяется. В соответствии с бюджетной классифи­кацией Российской Федерации (гл. 4 БК РФ) в классификации до­ходов бюджетов едиными для бюджетов бюджетной системы Рос­сийской Федерации являются группы и подгруппы доходов, кото­рые представлены в бюджете следующим образом.

1.  Налоговые и неналоговые доходы:

•        налоги на прибыль, доходы;

•        налоги и взносы на социальные нужды;

•        налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на террито­
рии Российской Федерации;

•        налоги на товары, ввозимые на территорию Российской Фе­
дерации;

162

•         налоги на совокупный доход;

•         налоги на имущество;

•         налоги, сборы и регулярные платежи за пользование при­
родными ресурсами;

•         государственная пошлина;

•         задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сбо­
рам и иным обязательным платежам;

•         доходы от внешнеэкономической деятельности;

•         доходы от использования имущества, находящегося в госу­
дарственной и муниципальной собственности;

•         платежи при пользовании природными ресурсами;

•         доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат го­
сударства;

•         доходы от продажи материальных и нематериальных активов;

•         административные платежи и сборы;

•         штрафы, санкции, возмещение ущерба;

•         доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федера­
ции от возврата остатков субсидий и субвенций прошлых лет;

•         возврат остатков субсидий и субвенций прошлых лет;

•         прочие неналоговые доходы.
2.  Безвозмездные поступления:

•         безвозмездные поступления от нерезидентов;

•         безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации;

•         безвозмездные поступления от государственных (муници­
пальных) организаций;

•         безвозмездные поступления от негосударственных организаций;

•         безвозмездные поступления от наднациональных организаций;

•        прочие безвозмездные поступления.
Социально-экономическая сущность расходов бюджетов. Рассмотрим

теоретические и правовые основы государственных расходов (федераль­ного бюджета и бюджетов субъектов РФ).

Государственные расходы непосредственно связаны с функция­ми государства по управлению общественным развитием. Именно государственные расходы обеспечивают структурную перестройку экономики, модернизацию и техническое переоснащение отраслей, обеспечение инвестиционной политики, позволяют финансировать народно-хозяйственные нужды, проводимую социальную политику. Другими словами, спектр влияния государственных расходов весьма широк и требует большого внимания. Умелое использование такого тонкого и весомого инструмента, как государственные расходы, по­зволяет существенно влиять на общее экономическое положение государства и каждой отрасли в отдельности. Снижая или увеличи­вая долю государственных расходов, выделяемой конкретной отрас-

163

ли, можно таким образом активизировать или, напротив, снизить ее финансовые возможности, соответственно уменьшив или увеличив потенциальную возможность достижения более высоких результатов.

Анализ структуры государственных расходов за последнее столе­тие показывает ее существенное изменение, что свидетельствует о смене приоритетов государственной политики. Так, до середины XX в. основную долю в государственных расходах занимали расхо­ды на управление и развитие экономики. Это было связано с про­цессом становления новых систем управления и бурным развитием технологий, позволяющих модернизировать экономику в целом. В настоящее время ряд бюджетов западных стран направляются на финансирование социальных и экономических программ. Естест­венно первопричиной смены приоритетов стало изменение на­строений общества в целом. Если ранее основной целью общества и государства было формирование полноценной экономической инфраструктуры, и основная масса государственных расходов была направлена именно на такие статьи бюджетов, то в настоящий мо­мент главная забота общества — создание приемлемых условий жизни для населения, в связи с чем и основные расходы государст­ва стали направляться на социальные статьи бюджетов.

Именно через расходы бюджетов государство оказывает воздей­ствие на социально-экономическое состояние общества. Поэтому состав и структура расходов бюджетов в значительной мере отра­жают структуру государственного управления, поскольку именно в системе властных органов государственного управления воплоща­ются функции государства по регулированию экономики и соци­альной сферы.

Существуют разные подходы к проблеме государственных рас­ходов. Считается, что государственные расходы должны быть ми­нимальными, а экономика сама в состоянии решить возникающие проблемы. С этой позиции государственные расходы будут компен­сированы расходами людей, обеспечивающих совокупный спрос, который поддерживается за счет снижения процентных ставок на­логов. С одной стороны, это порождает возникновение дополни­тельных средств у населения, которое тратит высвободившиеся средства на приобретение товаров и услуг. С другой стороны, сни­жение ставок налогов возможно только в случае общего сокраще­ния государственных расходов. В данном случае государству уже нет необходимости аккумулировать столь обширные денежные ре­сурсы для распределения их на нужды общества, и оно имеет воз­можность уменьшить налоговое бремя.

Другая точка зрения принадлежит приверженцам теории рацио­нальных ожиданий. Согласно этой теории государство не должно заботиться о сумме своих расходов и стремиться к их минимизации,

164

а напротив, должно само стимулировать совокупный спрос. Следуя данной логике, можно сказать, что, во-первых, рыночная экономи­ка не в состоянии самостоятельно справиться с возникающими проблемами, поэтому общество и нуждается в поддержке со сторо­ны государства. И во-вторых, государство может формировать са­мостоятельно спрос на продукцию предприятий, создавая тем са­мым совокупное предложение и обеспечивая взаимосвязь и сбалан­сированность развития всех отраслей экономики.

В настоящее время в чистом виде не применяется ни один из подходов. Государства стараются поддерживать отрасли и производ­ства, необходимые для нормального существования общества. Та­ким образом, отрицается возможность рынка самостоятельно ре­шать социальные и государственные проблемы. С другой стороны, государства стараются обращать более пристальное внимание к сути и объемам своих расходов, дабы сделать их более эффективными и менее обременительными для общества в качестве налогов. Кроме того, имеется тенденция к увеличению прозрачности государствен­ных расходов на всех уровнях, что связано с повышением созна­тельности общества и желанием населения четко представлять себе результаты работы денежных средств, которые были отданы госу­дарству в качестве налоговых платежей в бюджет.

Социально-экономическая сущность расходов бюджета прояв­ляется во многих видах. Каждый вид расходов имеет свои качест­венные и количественные характеристики. Качественная характери­стика, отражая экономическую природу явления, позволяет устано­вить назначение бюджетных расходов, количественная — их размер.

Многообразие конкретных видов бюджетных расходов обусловлено рядом факторов: природой и функциями государства, уровнем социаль­но-экономического развития страны, разветвленностью связей бюджета с народным хозяйством, административно-территориальным устройст­вом государства, формами предоставления бюджетных средств и т.п. Сочетание этих факторов порождает ту или иную структурную систему расходов бюджета любого государства на определенном этапе социально-экономического развития.

Существуют определенные требования общеэкономического ха­рактера к определению состава и структуры бюджетных расходов. Суть их заключается в том, чтобы каждая государственная услуга давала необходимую отдачу не только материального, но и соци­ального характера.

Разумные объемы и структура государственных расходов — это один из достаточно мощных рычагов влияния на экономику.

По своей социально-экономической сущности расходы бюджета государства — это экономические отношения, возникающие в связи с распределением фонда денежных средств государства и его ис-

165

пользованием по отраслевому, целевому и территориальному назна­чениям.

В настоящее время ставится задача реализации концепции бюд­жетирования, ориентированного на результат в рамках среднесроч­ного финансового планирования (см. Приложение 10).

Для выяснения роли и значения бюджетных расходов в эконо­мической жизни общества их классифицируют по определенным признакам. В теории и практике финансов существуют несколько признаков классификации расходов бюджета.

Классификация расходов бюджета. Расходы бюджета классифи­цируются следующим образом.

1. По влиянию на процесс расширенного воспроизводства выделяют текущие и капитальные бюджетные расходы. В составе последних может быть выделен бюджет развития.

Текущие расходы связаны с предоставлением бюджетных средств юридическим лицам на их содержание и покрытие текущих по­требностей. Эти расходы включают затраты на государственное по­требление (содержание экономической и социальной инфраструк­туры, государственных отраслей народного хозяйства, закупки това­ров и услуг гражданского и военного характера, текущие расходы государственных учреждений), текущие субсидии нижестоящим ор­ганам власти, государственным и частным предприятиям, транс­портные платежи, выплату процентов по государственному долгу и другие расходы. Как правило, эти расходы в основном соответству­ют затратам, отраженным в обычном бюджете или бюджете теку­щих расходов и доходов.

Капитальные расходы представляют собой денежные затраты, связанные с вложением в основной капитал и прирост запасов. Они включают в себя капиталовложения за счет бюджета в различные отрасли народного хозяйства, инвестиционные субсидии и долго­срочные бюджетные кредиты государственным и частным предпри­ятиям, местным органам власти. Данная группа расходов отражает­ся в бюджете капитальных расходов и доходов государства. В соста­ве капитальных расходов бюджетов может быть сформирован Бюд­жет развития; он может составлять 2—4% всех расходов. Средства Бюджета развития используются на поддержку экспорта и импорто­замещающего производства, а также для развития высоких техноло­гий и их внедрения, для финансовой поддержки конверсии пред­приятий оборонной промышленности. Порядок и условия форми­рования Бюджета развития определяются федеральным законом (Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. № 181-ФЗ «О Бюджете развития Российской Федерации»). Помимо бюджетных средств в бюджет развития могут включаться и другие средства, такие как связанные иностранные кредиты, получаемые Россией в конкрет-

166

ном году, разнообразные нерегулярные доходы, например превы­шение против плана поступлений от внешнеторговой деятельности и др. Средства бюджета развития расходуются на финансирование инвестиционных проектов, отобранных по конкурсу на выполнение государственных гарантий, принятых на себя Правительством РФ в части осуществления инвестиций, и другие цели. Финансирование из бюджета развития представляется в основном на возвратной ос­нове. Как правило, средства Бюджета развития становятся допол­нительным условием в осуществлении каких-либо крупных проек­тов, поэтому фактический объем инвестиций, осуществляемых в связи с использованием бюджета развития, значительно больше самого этого бюджета.

2.      По функциональному содержанию все расходы бюджетов всех
уровней подразделяются на крупные разделы:

•         общегосударственные;

•         национальную оборону;

•         национальную безопасность и правоохранительную деятель­
ность;

•         национальную экономику;

•         жилищно-коммунальное хозяйство;

•         охрану окружающей среды;

•         образование;

•         культуру;

•         здравоохранение и спорт;

•         социальную политику;

•         межбюджетные трансферты.

Здесь хорошо видна роль государства в разных областях общест­венной жизни.

Каждый из названных разделов расходов делится в свою оче­редь на подразделы с выделением подфункций, целевые статьи и виды расходов, отражающие расходы бюджетов на реализацию це­левых программ и детализирующие функциональное наполнение деятельности субъектов бюджетного планирования и участников бюджетного процесса. Выделение средств по отдельным видам це­левых программ обеспечивает приоритет в концентрации средств бюджета и в их использовании по главным направлениям, преду­смотренным органами государственной власти.

3.      По экономическому содержанию — экономический признак
позволяет рассмотреть расходы бюджетов в зависимости от эконо­
мического содержания операций, осуществляемых в секторе госу­
дарственного управления. Классификация расходов по экономиче­
скому содержанию создает предпосылки для рационального ис­
пользования бюджетных средств, является необходимой базой для

167

осуществления эффективного и действенного контроля за исполь­зованием бюджетных ассигнований.

4. По ведомственной принадлежности можно выделить в каждой группе расходов министерство, другое государственное учреждение или юридическое лицо, получающее бюджетные ассигнования. Этот признак классификации расходов бюджета отражает наиболее мо­бильные изменения в структуре расходов, связанные с реформиро­ванием системы органов государственного управления и местного самоуправления.

Общие положения о расходах бюджетов. Расходы бюджета (гл. 10 БК РФ) — выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исклю­чением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ).

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Россий­ской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обя­зательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение ко­торых согласно законодательству Российской Федерации, междуна­родным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плано­вом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Права и обязанности органов власти, связанные с реализацией экономических отношений по поводу формирования расходов бюджетов, называются расходными полномочиями.

Распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы определяется на законодательном уровне. Оно зафикси­ровано в Бюджетном кодексе РФ, а также в федеральных законах № 184 от 31 декабря 2005 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и № 131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Основным изменением политики федерального правительства в реализации данного направления развития бюджетного федерализ­ма стал отказ от использования категории «расходы» и от подхода по закреплению за каждым уровнем власти и местного самоуправ­ления конкретного перечня расходов, которые должны финансиро­ваться из конкретного бюджета и переход к разграничению расход­ных полномочий.

В связи с разграничением расходных полномочий между уров­нями бюджетной системы в рамках проводимой реформы совер­шенствования бюджетного устройства и межбюджетных отношений

168

были отделены три функции, формирующие обязательства бюджета по финансированию расходов:

•         введение и установление полномочия;

•         выделение финансовых ресурсов для осуществления полно­
мочия;

•         исполнения полномочия.

При разграничении расходных обязательств возможны следую­щие комбинации функций:

•         все три функции осуществляются одним уровнем власти (в
данном случае речь идет о расходных обязательствах в пре­
делах собственных полномочий, которые не могут устанав­
ливаться властями других уровней и финансируются за счет
собственных средств бюджетов);

•         рамочное  правовое  регулирование  осуществляется  одним
уровнем власти, детальное правовое регулирование, финан­
сирование и предоставление средств на осуществление рас­
ходных полномочий — другим уровнем власти;

•         детальное правовое регулирование и финансирование осу­
ществляются одним уровнем власти, предоставление — дру­
гим (в тех случаях, когда один уровень власти делегирует
свои полномочия другому уровню власти,  одновременно
возникают «вмененные» расходные обязательства по предос­
тавлению услуги бюджета более низкого уровня и расходные
обязательства по их финансовому обеспечению за счет суб­
венций из вышестоящего бюджета).

Новая система гарантирует самостоятельность каждому уровню власти в определении обязательств по собственным предметам веде­ния и защищает бюджеты от «необеспеченных мандатов». Суть ново­го механизма, отраженная в ст. 84, 85, 86 новой редакции Бюджетно­го кодекса РФ, заключается в следующем.

Расходное обязательство рассматривается как совокупность обя­зательств по:

•         правовому регулированию (рамочному или детальному);

•         финансированию;

•         предоставлению тех благ и (или) услуг, которые данным
расходным обязательством предусмотрены.

Расходные обязательства — обусловленные законом, иным нор­мативным правовым актом, договором или соглашением обязанно­сти Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образо­вания предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, ино­странным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства бюджета (государствен-

169

ного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда).

Расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на конкретный год, называются бюджетными.

По требованию повышения эффективности и результативности бюджетных расходов — среднесрочного планирования, ориентиро­ванного на результат, одной из существенных новаций является раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств.

Разделение бюджетных обязательств на действующие и прини­маемые позволяет:

•         существенно упростить и ускорить процедуру составления и
рассмотрения  бюджета в части,  касающейся  исполнения
действующих обязательств, сосредоточив процесс подготов­
ки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых
обязательствах, отражающих цели и приоритеты государст­
венной политики;

•         поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, по­
скольку выделение ассигнований на принятие новых обяза­
тельств возможно лишь после выделения бюджетных ассиг­
нований на выполнение действующих обязательств либо за­
благовременного их сокращения (отмены);

•         увеличить период и повысить надежность среднесрочного
бюджетного планирования.

Основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обяза­тельств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами госу­дарственной политики. Выделение ассигнований на новые обяза­тельства может и должно осуществляться только в случае и в преде­лах превышения прогнозируемыми бюджетными ресурсами расчет­ного объема действующих обязательств, которое может образовать­ся за счет роста бюджетных доходов, сокращения части действую­щих бюджетных обязательств, неэффективных федеральных и ве­домственных целевых программ.

Для полноценной реализации этой технологии (раздельного учета действующих и принимаемых обязательств) необходима сис­тема учета действующих расходных обязательств. Такая система создана путем ведения реестров расходных обязательств.

Под реестром расходных обязательств понимается перечень нормативных правовых актов и заключенных органами государст­венной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нор­мативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматри­вающих возникновение расходных обязательств, подлежащих ис-

170

полнению за счет средств соответствующих бюджетов (т.е. дейст­вующих бюджетных обязательств).

Реестр ведется в целях учета расходных обязательств и опреде­ления объема средств бюджета того или иного уровня, необходимых для их исполнения.

Данные реестра расходных обязательств используются при фор­мировании перспективного финансового плана, разработке проек­тов бюджета, а также при определении в плановом периоде объема бюджета действующих обязательств и бюджета принимаемых обяза­тельств.

Органы государственной власти и органы местного самоуправ­ления обязаны вести реестры расходных обязательств.

Реестр расходных обязательств Российской Федерации ведется в порядке, установленном Правительством РФ.

Реестр расходных обязательств субъекта РФ ведется в порядке, установленном исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Реестр расходных обязательств муниципального образования ве­дется в порядке, установленном местной администрацией.

Реестр расходных обязательств субъекта РФ, а также свод реест­ров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, представляются в Министерство финансов РФ в установленном им порядке.

Реестр расходных обязательств муниципального образования пред­ставляется органом местного самоуправления в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном испол­нительным органом государственной власти субъекта РФ.

В расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации предусматривается создание резервных фондов органов исполнительной власти и резервных фондов орга­нов местного самоуправления, но запрещается создание резервных фондов законодательных (представительных) органов и депутатов законодательных (представительных) органов.

Размер резервных фондов в федеральном бюджете не может превышать 3% утвержденных расходов федерального бюджета.

Размер резервных фондов в бюджетах субъектов РФ устанавлива­ется органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ при утверждении бюджетов субъектов РФ на очередной финансо­вый год.

Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, происшедших в теку­щем финансовом году.

171

Порядок расходования средств резервных фондов устанавлива­ется нормативными правовыми актами Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ или органов местного само­управления.

Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления ежеквартально информируют орган законодательной (представи­тельной) власти, представительный орган местного самоуправления о расходовании средств резервного фонда.

Резервный фонд Президента Российской Федерации. Федераль­ным бюджетом на очередной финансовый год предусматривается создание резервного фонда Президента РФ в размере не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета.

Средства резервного фонда Президента РФ расходуются на фи­нансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента.

Расходование средств резервного фонда Президента осуществ­ляется на основании письменного распоряжения Президента.

Расходование средств резервного фонда Президента РФ на про­ведение выборов, референдумов, освещение деятельности Прези­дента не допускается.

Расходные обязательства Российской Федерации. Расходные обя­зательства Российской Федерации (ст. 84 БК РФ) возникают при следующих условиях:

•         принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых
актов Президента и Правительства РФ при осуществлении фе­
деральными органами государственной власти полномочий по
предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий
по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответст­
вии с Федеральным законом «Об общих принципах организа­
ции законодательных (представительных) и исполнительных ор­
ганов государственной власти субъектов РФ» к полномочиям
органов государственной власти субъектов РФ;

•         заключения Российской Федерацией (от имени Российской
Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении фе­
деральными органами государственной власти полномочий
по предметам ведения Российской Федерации и (или) пол­
номочий по предметам совместного ведения, не отнесенным
в соответствии с Федеральным законом «Об общих принци­
пах организации законодательных (представительных) и ис­
полнительных  органов  государственной  власти  субъектов
Российской Федерации» к полномочиям органов государст­
венной власти субъектов РФ;

•         принятия федеральных законов и (или) нормативных право­
вых актов Президента и Правительства РФ, предусматри-

172

вающих предоставление из федерального бюджета межбюд­жетных трансфертов, в том числе субвенций бюджетам субъ­ектов РФ на исполнение расходных обязательств субъектов РФ в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов РФ полномочий, подлежащих финансово­му обеспечению за счет субвенций из федерального бюдже­та; субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделе­нием органов местного самоуправления отдельными госу­дарственными полномочиями Российской Федерации. Расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет собственных доходов либо источников финансирования дефицита федерального бюджета.

В случаях, установленных федеральными законами, расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Фе­дерации.

Бюджеты субъектов Российской

Федерации: формирование доходов,

условия возникновения расходных

обязательств

Каждый субъект РФ имеет собственный бюджет (региональный бюджет) — форму образования и расходования денежных средств в рас­чете на очередной финансовый год и плановый период, предназначен­ных для исполнения расходных обязательств этого субъекта РФ.

В бюджетах субъектов РФ в соответствии с бюджетной класси­фикацией раздельно предусматриваются (ст. 15 БК РФ):

•         доходы, направляемые на финансовое обеспечение полно­
мочий  органов  государственной  власти  субъекта  РФ  по
предметам ведения субъектов РФ;

•         доходы, направляемые на финансовое обеспечение полно­
мочий по предметам совместного ведения, осуществляемым
органами власти субъектов РФ за счет средств бюджета
субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального
бюджета);

•         субвенций на обеспечение осуществления полномочий орга­
нов государственной власти субъекта РФ по предметам со­
вместного ведения в порядке и случаях, установленных фе­
деральными законами,  дополнительно  финансируемых за
счет средств федерального бюджета и федеральных государ­
ственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии
с федеральными целевыми программами;

173

•         субвенций на обеспечение осуществления отдельных полно­
мочий по предметам ведения Российской Федерации, воз­
ложенных на исполнительные органы государственной вла­
сти субъекта РФ;

•         расходы, осуществляемые за счет указанных доходов и суб­
венций.

Доходы бюджета субъекта РФ формируются за счет налоговых и неналоговых доходов, а также средств, перечисленных в порядке межбюджетного регулирования (гл. 8 БК РФ).

Налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации.

1.      В бюджеты субъектов РФ подлежат зачислению налоговые
доходы от следующих региональных налогов:

•     налога на имущество организаций — по нормативу 100%;

•     налога на игорный бизнес — по нормативу 100%;

•     транспортного налога — по нормативу 100%.

2.      В бюджеты субъектов РФ подлежат зачислению налоговые
доходы от следующих федеральных налогов и сборов, а также нало­
гов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

•         налога на прибыль организаций по ставке, установленной для
зачисления указанного налога в бюджеты субъектов РФ, — по
нормативу 100%;

•         налога на прибыль организаций при выполнении соглаше­
ний о разделе продукции, заключенных до вступления в си­
лу Федерального закона «О соглашениях о разделе продук­
ции» и не предусматривающих специальных налоговых ста­
вок для зачисления указанного налога в федеральный бюд­
жет и бюджеты субъектов РФ, — по нормативу 80%;

•         налога на доходы физических лиц — по нормативу 70%;

•         акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья — по норма­
тиву 50%;

•         акцизов на спиртосодержащую продукцию — по нормативу
50%;

•         акцизов на автомобильный бензин, включая прямогонный
бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных
и карбюраторных (инжекторных) двигателей — по нормати­
ву 60%;

•         акцизов на алкогольную продукцию — по нормативу 100%;

•         акцизов на пиво — по нормативу 100%;

•         налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводород­
ного сырья (за исключением газа горючего природного) —
по нормативу 5%;

•         налога на добычу общераспространенных полезных иско­
паемых — по нормативу 100%;

174

•         налога на добычу полезных ископаемых (за исключением
полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и об­
щераспространенных полезных ископаемых) — по нормати­
ву 60%;

•         регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (ро­
ялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в
виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего
природного) — по нормативу 5%;

•         сбора за пользование объектами водных биологических ре­
сурсов (исключая внутренние водные объекты) — по норма­
тиву 30%;

•         сбора за пользование объектами животного мира — по нор­
мативу 100%;

•         единого налога, взимаемого в связи с применением упро­
щенной системы налогообложения, — по нормативу 90%;

•         единого сельскохозяйственного налога — по нормативу 30%;

•         государственной пошлины (подлежащей зачислению по мес­
ту регистрации, совершения юридически значимых действий
или выдачи документов) — по нормативу 100%;

•         по делам, рассматриваемым конституционными (уставными)
судами субъектов РФ;

•         за государственную регистрацию межрегиональных, регио­
нальных и местных общественных объединений, отделений
общественных объединений, а также за государственную ре­
гистрацию изменений их учредительных документов;

•         за государственную регистрацию региональных отделений
политических партий;

•         за регистрацию средств массовой информации, продукция
которых предназначена для распространения преимуществен­
но на территории субъекта РФ, а также за выдачу дубликата
свидетельства о такой регистрации.

Зачисление в бюджеты субъектов РФ налоговых доходов от ак­цизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 до 25% включительно (за исключением вин) и ал­когольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 25% (за исключением вин), производимую на территории Россий­ской Федерации, осуществляется по следующим нормативам:

•         20% указанных доходов зачисляется в бюджет субъекта РФ
по месту производства алкогольной продукции;

•         80% указанных доходов распределяется между бюджетами
субъектов РФ по нормативам, утверждаемым федеральным
законом о федеральном бюджете.

3. В бюджеты субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга подлежат зачислению налоговые дохо-

175

ды от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих в соответствии с Бюджетным кодексом зачислению в местные бюджеты и бюджеты субъектов РФ.

Налоговые доходы от региональных налогов, установленных ор­ганами государственной власти края (области), в состав которого входит автономный округ, подлежат зачислению в бюджет края (области). Налоговые доходы от региональных налогов, установлен­ных органами государственной власти автономного округа, подле­жат зачислению в бюджет автономного округа.

Налоговые доходы от региональных налогов могут быть переда­ны полностью или частично органами государственной власти субъектов РФ в местные бюджеты в порядке, предусмотренном ст. 58 Бюджетного кодекса РФ.

Неналоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации. Неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет:

•         доходов от использования имущества, находящегося в госу­
дарственной собственности субъекта РФ;

•         доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреж­
дениями, находящимися в ведении органов государственной
власти субъектов РФ;

•         части прибыли унитарных предприятий, созданных субъек­
тами РФ, остающейся после уплаты налогов и иных обяза­
тельных платежей в бюджет, — в размерах, определяемых в
порядке, установленном законами субъектов РФ;

•         платы за негативное воздействие на окружающую среду —
по нормативу 40%;

•         платежей за пользование лесным фондом в части, превы­
шающей минимальные ставки платы за древесину, отпус­
каемую на корню, платы за другие виды лесопользования —
по нормативу 100%;

•         сборов за выдачу лицензий на розничную продажу алкоголь­
ной продукции, выдаваемых органами исполнительной вла­
сти субъектов РФ, — по нормативу 100%;

•         арендной платы за земельные участки (за исключением зе­
мельных участков, предназначенных для жилищного строи­
тельства), находящиеся в государственной собственности до
разграничения государственной собственности на землю и
расположенные в границах городских округов и городских
поселений, а также средства от продажи права на заключе­
ние договоров аренды указанных земельных участков — по
нормативу 50%.

4. В бюджеты субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга подлежат зачислению:

176

•     плата за негативное воздействие на окружающую среду — по
нормативу 80%;

•     арендная плата за земельные участки (за исключением земель­
ных участков, предназначенных для жилищного строительства), на­
ходящиеся в государственной собственности до разграничения госу­
дарственной собственности на землю и расположенные в границах
городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а так­
же средства от продажи права на заключение договоров аренды ука­
занных земельных участков — по нормативу 100%.

Безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней включают:

•         дотации из  Федерального  фонда финансовой поддержки
субъектов РФ на выравнивание бюджетной обеспеченности
субъекта РФ, расчетная бюджетная обеспеченность консо­
лидированного  бюджета которого  не  превышает уровень
расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, опре­
деленный в качестве критерия указанных дотаций;

•         субсидий из Федерального фонда регионального развития
для долевого финансирования инвестиционных программ и
проектов развития  общественной  инфраструктуры регио­
нального значения, а также поддержки созданных субъектом
Российской Федерации фондов муниципального развития;

•         субсидий из Федерального фонда софинансирования соци­
альных расходов для долевого финансирования приоритет­
ных  социально  значимых  расходов  консолидированного
бюджета субъекта РФ;

•         иные средства финансовой помощи из федерального бюдже­
та в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ;

•         субвенции из Федерального фонда компенсаций на осуществле­
ние органами государственной власти субъекта РФ полномочий
по предметам совместного ведения в порядке и случаях, уста­
новленных федеральными законами, дополнительно финанси­
руемых за счет средств федерального бюджета и федеральных
государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответ­
ствии с федеральными целевыми программами;

•         субвенций на обеспечение осуществления отдельных полно­
мочий по предметам ведения Российской Федерации, воз­
ложенных на исполнительные органы государственной вла­
сти субъекта РФ.

Структура доходов бюджетов субъектов РФ зависит прежде все­го от уровня социально-экономического развития региона. В ре­гионах с высоким, выше среднего и средним уровнем социально-экономического развития доходы бюджетов формируются в основ­ном за счет прямых федеральных налогов; налога на прибыль орга­низаций и налога на доходы физических лиц. В регионах с уровнем

177

социально-экономического развития ниже среднего, низким и крайне низким уровнем доходы бюджетов формируются в основном за счет средств, перечисленных в порядке межбюджетного регули­рования (перераспределение средств между уровнями бюджетной системы).

Расходы бюджетов субъектов Федерации

Расходы формируются таким образом, чтобы обеспечить субъ­ектам РФ выполнение закрепленных за ними полномочий с учетом установленных нормативов минимальной бюджетной обеспеченно­сти и нормативов затрат на оказание государственных услуг регио­нального уровня.

Расходы бюджета субъекта РФ складываются из расходных обя­зательств субъектов РФ, возникающих в результате принятия зако­нов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также за­ключения субъектом РФ или от имени субъекта РФ договоров (со­глашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий (ст. 85 БК РФ):

•         по предметам ведения субъектов РФ;

•         по предметам совместного ведения, осуществляемым орга­
нами власти субъектов РФ за счет средств бюджета субъекта
РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета);

•         по предметам совместного ведения в порядке и случаях, ус­
тановленных федеральными законами, дополнительно фи­
нансируемых за счет средств федерального бюджета и феде­
ральных государственных внебюджетных фондов, в том чис­
ле в соответствии с федеральными целевыми программами;

•         отдельных полномочий по предметам ведения Российской
Федерации, возложенных на исполнительные органы госу­
дарственной власти субъекта РФ.

Порядок финансирования отдельных расходных полномочий. Принят следующий порядок финансирования.

1.      По предмету ведения субъектов РФ полномочия органов госу­
дарственной власти субъекта РФ определяются конституцией (уста­
вом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными
нормативными правовыми актами субъекта РФ и осуществляются
данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъек­
та РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).

2.      По предмету совместного ведения полномочия органов госу­
дарственной власти субъекта РФ определяются Конституцией РФ,
Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и ис­
полнительных органов государственной власти субъектов РФ» (в

178

•         самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за ис­
ключением субвенций из федерального бюджета);

•         могут дополнительно финансироваться за счет средств феде­
рального бюджета и федеральных государственных внебюд­
жетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными
целевыми программами, в порядке и случаях, установлен­
ных федеральными законами.

3.      По делегированным Российской Федерацией полномочиям. Пол­
номочия, осуществляемые органами государственной власти субъек­
та РФ определяются федеральными законами, издаваемыми в соответ­
ствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и
Правительства РФ, а также соглашениями и осуществляются за
счет субвенций из федерального бюджета.

Расходные обязательства субъекта РФ, финансируемые за счет субвенций из федерального бюджета, устанавливаются норматив­ными правовыми актами органов государственной власти субъекта РФ в соответствии с федеральными законами и (или) нормативны­ми правовыми актами Президента и Правительства РФ и исполня­ются за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций.

4.      По предоставлению субвенций местным бюджетам на испол­
нение расходных обязательств муниципальных образований в связи
с наделением органов местного самоуправления отдельными госу­
дарственными полномочиями субъектов РФ расходные обязательст­
ва субъекта РФ исполняются путем предоставления местным бюд­
жетам субвенций из регионального фонда компенсаций.

Органы государственной власти субъекта РФ не вправе устанав­ливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решени­ем вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов го­сударственной власти, за исключением случаев, установленных фе­деральными законами.

Органы государственной власти субъекта РФ самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда государственных граж­данских служащих субъекта РФ и работников государственных уч­реждений субъекта РФ.

В субъекте РФ, которому предоставляются дотации из Феде­рального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, размеры оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ не могут превышать размеры оплаты труда, установленные для соответст­вующих категорий федеральных государственных служащих и ра­ботников федеральных государственных учреждений.

179

Органы государственной власти субъекта РФ вправе устанавли­вать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов го­сударственной власти, органов местного самоуправления и не ис­ключенных из компетенции органов государственной власти субъ­екта РФ федеральными законами, законами субъекта РФ, только при наличии средств бюджета субъекта РФ (за исключением дота­ций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).

В составе расходов бюджета субъекта РФ наибольший удельный вес занимают ассигнования на поддержку и развитие отраслей про­мышленности, строительства, сельского хозяйства и рыболовства, транспорта, связи, жилищно-коммунального хозяйства, а также рас­ходы на образование, культуру и искусство, здравоохранение и дру­гие цели.

Бюджетный процесс. Бюджетный процесс — регламентирован­ная законодательством Российской Федерации деятельность орга­нов государственной власти, органов местного самоуправления и других участников бюджетного процесса по составлению и рас­смотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюд­жетов, контролю за их использованием, осуществлению бюджетно­го учета, составлению, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (ст. 6 БК РФ).

Участниками бюджетного процесса являются:

•         Президент РФ;

•         высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципаль­
ного образования;

•         законодательные (представительные) органы;

•         исполнительные органы власти (исполнительно-распорядительные
органы муниципальных образований);

•         Центральный банк РФ;

•         органы  государственного  (муниципального)  финансового
контроля;

•         органы управления государственными внебюджетными фон­
дами;

•         главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

•         главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

•         главные администраторы (администраторы) источников фи­
нансирования дефицита бюджета;

•         получатели бюджетных средств.

Бюджетным кодексом РФ определяются, с одной стороны, ос­новы организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджет­ной системы Российской Федерации, включая полномочия участ­ников бюджетного процесса, основы составления, рассмотрения и утверждения бюджетов, исполнения бюджетов бюджетной системы

180

России, основы государственного и муниципального финансового контроля и, с другой стороны, полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня и бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного само­управления при введении временной финансовой администрации, порядок составления, рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете, исполнение федерального бюджета, подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении фе­дерального бюджета.

Вопросы составления, рассмотрения, утверждения и исполне­ния региональных бюджетов регламентируются бюджетным законо­дательством субъектов РФ. Бюджетный процесс на местном уровне регулируется решениями представительных органов местного само­управления.

Сбалансированность бюджета

Сбалансированность бюджета — один из основополагающих принципов формирования и исполнения бюджета. Этот принцип означает количественное соответствие (равновесие) бюджетных рас­ходов источникам их финансирования.

В России принцип сбалансированности определен в Бюджетном кодексе в качестве одного из основных принципов построения бюджетной системы. Его реализация позволила прекратить распро­страненную в 1990-е годы практику составления и утверждения фактически несбалансированных бюджетов.

В соответствии с бюджетным законодательством принцип сба­лансированности означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюд­жета и поступлений из источников финансирования его дефицита (ст. 33 БК РФ). Таким образом, этот принцип даже при наличии дефицита бюджета позволяет достичь равенства (баланса) между бюджетными поступлениями (доходами бюджета и источниками фи­нансирования дефицита) и производимыми расходами в соответст­вии с принятыми бюджетными обязательствами.

Отсутствие бюджетного равновесия порождает несбалансиро­ванность. Если расходы выше бюджетных поступлений, бюджет в принципе не исполним. Несбалансированный бюджет заведомо не­реален, фиктивен.

Составление бюджета с профицитом экономически не целесооб­разно, поскольку связано с завышенной нагрузкой на экономику и снижением общей эффективности использования бюджетных средств.

Поэтому сбалансированность бюджета — обязательное требова­ние, предъявляемое к составлению и утверждению бюджета, при-

181

званное обеспечить нормальное функционирование органов власти всех уровней.

Наилучший вариант обеспечения сбалансированности бюджета — разработка бездефицитного бюджета, в котором объем расходов, включая затраты на обслуживание и погашение государственного (муниципального долга), не превышает доходов. Если же не удается избежать дефицита бюджета, даже исчерпав полностью обычные источники финансирования, то для сбалансированности бюджета приходится прибегать к разным формам заимствований, что требует минимизации размеров дефицита бюджета на всех стадиях бюджет­ного процесса.

Сбалансированность бюджета достигается разными методами. Одни из них применяются при формировании бюджета, другие — при его исполнении.

К методам, широко используемым в практике бюджетного пла­нирования (формирования бюджета), относятся:

•         лимитирование бюджетных расходов с учетом экономиче­
ских возможностей общества и объема централизуемых до­
ходов;

•         совершенствование механизма распределения доходов между
бюджетами  разных  уровней,  адекватного  распределению
расходных полномочий между ними;

•         выявление и мобилизация резервов роста бюджетных доходов;

•         построение эффективной системы бюджетного регулирова­
ния и оказания финансовой помощи в сфере межбюджет­
ных отношений;

•         планирование направлений бюджетных расходов, положи­
тельно воздействующих на рост доходов и одновременно
обеспечивающих решение стоящих перед обществом соци­
ально-экономических задач при минимальных затратах и с
максимальным эффектом;

•         сокращение масштабов государственного сектора экономики
на основе разумной приватизации государственной собст­
венности;

•         жесткая экономия расходов путем исключения из их состава
лишних затрат, не обусловленных крайней необходимостью;

•         использование наиболее эффективных форм бюджетных за­
имствований, способных обеспечить реальные поступления
денежных средств с финансовых рынком.

На стадии составления проектов бюджетов реализация принци­па сбалансированности бюджета обеспечивается благодаря полному и последовательному соблюдению другого принципа — общего (со­вокупного) покрытия расходов бюджета; этот принцип должен со­блюдаться при планировании не только годовых назначений бюд-

182

жета, но и при внугригодовом (поквартальном, помесячном) рас­пределении бюджетных доходов и расходов.

В ходе исполнения бюджета сбалансированность достигается с помощью:

•         введения процедуры санкционирования бюджетных расходов;

•         строгого  соблюдения установленных лимитов  бюджетных
обязательств, ориентированных на реально поступающие до­
ходы;

•         определения оптимальных сроков осуществления расходов;

•         использование механизма сокращения и блокировки расхо­
дов бюджета;

•         совершенствования системы бюджетного  финансирования
на основе постепенного прекращения дотирования предпри­
ятий и введения полной имущественной ответственности
экономических  субъектов  за  выполнение  взятых  обяза­
тельств перед государством и партнерами;

•         мобилизации дополнительных резервов роста бюджетных
доходов;

•         последовательного проведения финансового контроля за це­
левым, экономным и эффективным расходованием бюджет­
ных средств;

•         оказания финансовой помощи в разных ее формах другими
бюджетами;

•         использование бюджетных резервов и т.д.

На стадии исполнения бюджета дополнительными факторами, влияющими на сбалансированность бюджета, становятся, с одной стороны, методы оперативного регулирования бюджетных потоков, позволяющие с наибольшей эффективностью маневрировать бюд­жетными средствами, а с другой — механизм сокращения бюджет­ных расходов и бюджетные резервы, используя которые, исполни­тельный орган власти осуществляет финансирование внезапно воз­никших, непредвиденных расходов.

В настоящее время сбалансированность бюджета должна обес­печиваться на каждом уровне управления усилиями и профессио­нальным мастерством работников соответствующего органа власти. Большое значение в этих условиях приобретают устойчивость бюд­жета и ответственность финансового органа за ее обеспечение.

Дефицит бюджета. Источники покрытия. Дефицит бюджета — превышение расходами бюджета его доходов.

Бюджетный дефицит не относится к числу финансовых явле­ний, носящих чрезвычайный характер. Он встречается в бюджетах многих развитых государств, но имеет разные причины, вызвавшие его, и разную величину.

Причинами образования дефицита бюджета могут быть:

183

•         рост государственных расходов в связи с необходимостью
структурной перестройки экономики и увеличением инве­
стиций;

•         чрезвычайные обстоятельства (крупные стихийные бедствия,
войны и т.д.), вызывающие рост непредвиденных расходов
государства, не покрываемый обычными резервами и тре­
бующий привлечения источников особого рода;

•         кризисные явления в экономике, ее развал, неэффектив­
ность финансовой системы,  неспособность правительства
держать под контролем финансовую ситуацию в стране.

Бюджетный дефицит, вызванный ростом бюджетных инвести­ций, явление положительное и с экономической точки зрения оп­равданное, поскольку используемые для этих целей государствен­ные займы в определенных пределах позволяют более равномерно распределять налоговое бремя во времени.

Исключая чрезвычайные обстоятельства, бюджетный дефицит, вы­званный ростом текущих расходов в результате кризисных явлений в экономике, неэффективным функционированием финансовой систе­мы, явление, безусловно, негативное. В этом случае государство долж­но принимать жесткие меры, направленные на устранение возникших явлений и сокращение дефицита бюджета, чтобы не произошло нарас­тание государственного долга со всеми вытекающими из этого отрица­тельными социально-экономическими последствиями. Дефицит бюд­жетов всех уровней бюджетной системы в России в 1990-е годы был вызван именно ростом текущих расходов государства, что негативно сказалось на экономике и социальной сфере того периода.

С принятием в 1998 г. и с введением в 2000 г. Бюджетного кодекса РФ положение изменилось. Бюджетный кодекс РФ жестко регламенти­рует размер дефицита при утверждении бюджетов всех уровней и ограни­чивает его величину суммарным объемом бюджетных инвестиций и рас­ходами на обслуживание государственного (муниципального) долга. Рег­ламентация размера дефицита дифференцируется Кодексом по бюджетам разного уровня бюджетной системы Российской Федерации, что привело к существенному снижению уровня дефицитности российских бюджетов и использования предусмотренных бюджетным законодательством источ­ников финансирования бюджетного дефицита (прежде всего государст­венных займов), в основном на увеличение бюджетных инвестиций.

Дефицит федерального бюджета, утвержденный федеральным за­коном о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, не может превышать размер нефтегазового де­фицита федерального бюджета.

Кредиты Центрального банка РФ, а также приобретение Цен­тральным банком государственных ценных бумаг Российской Феде-

184

рации при их размещении не могут быть источниками финансиро­вания дефицита федерального бюджета.

Источники финансирования дефицита федерального бюджета следующие.

1. В состав источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета включаются:

•         разница между средствами, поступившими от размещения
государственных ценных бумаг Российской Федерации, но­
минальная стоимость которых указана в валюте Российской
Федерации, и средствами, направленными на их погашение;

•         разница между полученными и погашенными Российской
Федерацией в валюте Российской Федерации бюджетными
кредитами, предоставленными федеральному бюджету други­
ми бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

•         разница между полученными и погашенными Российской
Федерацией  в  валюте  Российской  Федерации  кредитами
кредитных организаций;

•         разница между полученными и погашенными Российской
Федерацией  в  валюте  Российской  Федерации  кредитами
международных финансовых организаций;

•         изменение остатков средств на счетах по учету средств федераль­
ного бюджета в течение финансового года;

•         иные  источники  внутреннего  финансирования  дефицита
федерального бюджета.

В составе иных источников внутреннего финансирования дефи­цита федерального бюджета учитываются:

•         поступления от продажи акций и иных форм участия в капи­
тале, находящихся в собственности Российской Федерации;

•         поступления от реализации государственных запасов драго­
ценных металлов и драгоценных камней, уменьшенные на
выплаты на их приобретение;

•         курсовая разница по средствам федерального бюджета;

•         объем средств, направляемых на исполнение государствен­
ных гарантий Российской Федерации в валюте Российской
Федерации в случае, если исполнение гарантом государст­
венных гарантий Российской Федерации ведет к возникно­
вению права регрессного требования гаранта к принципалу
либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бене­
фициара к принципалу;

•         разница между средствами, полученными от возврата пре­
доставленных из федерального бюджета юридическим лицам
бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из феде­
рального бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов
в валюте Российской Федерации;

185

•         разница между средствами, полученными от возврата предос­
тавленных из федерального бюджета другим бюджетам бюд­
жетной системы Российской Федерации бюджетных креди­
тов, и суммой предоставленных из федерального бюджета
другим бюджетам бюджетной системы Российской Федера­
ции бюджетных кредитов в валюте Российской Федерации;

•         разница между суммой средств,  полученных от возврата
бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных
кредитов (заимствований), предоставленных внутри страны,
и суммой предоставленных внутри страны бюджетных кре­
дитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заим­
ствований);

•         разница между суммой средств,  полученных от возврата
предоставленных внутри страны прочих бюджетных креди­
тов (ссуд), и суммой предоставленных внутри страны прочих
бюджетных кредитов;

•         прочие источники финансирования дефицита федерального
бюджета.

2. В состав источников внешнего финансирования дефицита фе­дерального бюджета включаются:

•         разница между средствами, поступившими от размещения
государственных займов, осуществляемых путем выпуска го­
сударственных ценных бумаг от имени Российской Федера­
ции, номинальная стоимость которых указана в иностран­
ной валюте, и средствами, направленными на их погашение;

•         разница между полученными и погашенными Российской
Федерацией в иностранной валюте кредитами иностранных
государств, включая целевые иностранные кредиты (заимст­
вования), с учетом средств, перечисленных из федерального
бюджета российским поставщикам товаров и (или) услуг на
экспорт за счет погашения государственного внешнего долга
Российской Федерации, международных финансовых орга­
низаций,  иных субъектов международного права и ино­
странных юридических лиц;

•         разница между полученными и погашенными Российской
Федерацией в иностранной валюте кредитами кредитных ор­
ганизаций.

В составе иных источников внешнего финансирования учиты­ваются:

•        объем средств, направляемых на исполнение государствен­
ных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте
в случае, если исполнение гарантом государственных гаран­
тий Российской Федерации ведет к возникновению права
регрессного требования гаранта к принципалу либо обуслов-

186

•         разница между средствами, поступившими в федеральный
бюджет в погашение основного долга иностранных госу­
дарств и (или) иностранных юридических лиц перед Рос­
сийской Федерацией, и средствами, направленными на пре­
доставление государственных финансовых и государствен­
ных экспортных кредитов;

•         прочие источники внешнего финансирования дефицита фе­
дерального бюджета.

Утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период общий объем источ­ников финансирования дефицита федерального бюджета, не связан­ных с использованием средств Резервного фонда и Фонда нацио­нального благосостояния, не может превышать 1% прогнозируемого валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Указанное ограничение может быть превышено на сумму бюд­жетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Феде­рации, не использованных в отчетном финансовом году.

С 1 января 2008 г. Стабилизационный фонд Российской Феде­рации упразднен и в Бюджетном кодексе Российской Федерации предусмотрен порядок зачисления средств Стабилизационного фонда Российской Федерации в Резервный фонд и Фонд нацио­нального благосостояния.