7.2. Государственные и муниципальные заимствования

В России займы осуществляются Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Государственные и муниципальные заимствования являются главным способом финан­сирования бюджетного дефицита, вызванного увеличением капи­тальных расходов бюджетов, не покрываемых бюджетными дохода­ми в очередном финансовом году и плановом периоде, и наличием в нем расходов на обслуживание государственного и муниципаль­ного долга. Целью проведения заимствований государственными органами власти и органами местного самоуправления является по­лучение в свое распоряжение дополнительных финансовых ресур­сов, которые необходимы им для финансирования расходов, в ос­новном капитального характера и по осуществлению программ экономического и социального развития, не обеспеченных дохода­ми бюджетов.

Органы государственной власти и органы местного самоуправ­ления привлекает свободные финансовые ресурсы хозяйственных структур, населения, органов власти другого уровня и зарубежных экономических субъектов. В этом случае государственные органы власти и органы местного самоуправления являются заемщиком, а хозяйствующие субъекты,  население,  зарубежные экономические

259

субъекты и правительства иностранных государств — кредитором. Отношения между заемщиками и кредиторами регулируются нор­мами национального и международного права, включая двусторон­ние договоры и соглашения.

Органы государственной власти и местного самоуправления мо­гут также становиться гарантом, когда берут на себя ответствен­ность за погашение займов или выполнение других обязательств, взятых физическими и юридическими лицами.

Государственные заимствования Российской Федерации — это госу­дарственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных ор­ганизаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации. Они могут быть внутренними и внешними (ст. 103, п. 1 БК РФ).

Государственные и муниципальные внутренние заимствования осуществляются в целях финансирования дефицита соответствую­щих бюджетов (ненефтегазового дефицита федерального бюджета), а также для погашения долговых обязательств.

Под государственными внутренними заимствованиями Россий­ской Федерации понимаются государственные займы, осуществ­ляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций и между­народных финансовых организаций, по которым возникают долго­вые обязательства Российской Федерации как заемщика, выражен­ные в валюте Российской Федерации.

Право осуществления государственных внутренних заимствова­ний от имени Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом РФ принадлежит Правительству РФ либо уполномочен­ному им Министерству финансов РФ.

Под государственными внешними заимствованиями Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Феде­рации, выраженные в иностранной валюте.

Государственные внешние заимствования Российской Федера­ции осуществляются в целях финансирования дефицита (ненефте-

260

газового дефицита) федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации (ñò. 103, ï. 4 ÁÊ ÐÔ).

Право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении госу­дарственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации. От имени Российской Федерации осуществлять внешние заимствования может Правительство РФ либо уполномоченное им Министерство финансов РФ.

Под государственными заимствованиями субъектов РФ понима­ются государственные займы, осуществляемые путем выпуска госу­дарственных ценных бумаг от имени субъекта РФ, и кредиты, при­влекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных банков и между­народных финансовых организаций, по которым возникают долго­вые обязательства Российской Федерации (ст. 103, п. 6 БК РФ).

Государственные внутренние заимствованиями субъектов РФ — государственные займы, осуществляемые путем выпуска государст­венных ценных бумаг от имени субъекта РФ, и кредиты, привле­каемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Феде­рации, кредитных организаций и международных финансовых ор­ганизаций, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ как заемщика, выраженные в валюте Российской Федерации.

Государственные внешние заимствованиями субъектов РФ — го­сударственные займы, осуществляемые путем выпуска государст­венных ценных бумаг от имени субъекта РФ, и кредиты, привле­каемые от иностранных банков, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ, выраженные в иностранной валюте.

Государственные внешние заимствования субъекта РФ осуществля­ются в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ в целях обеспечения погашения существующего государственного долга субъек­та РФ и (или) финансирования дефицита бюджета субъекта РФ.

Право осуществления государственных внутренних и внешних заимствований субъектов РФ от имени субъекта РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и принятым в соответствии с ним за­коном субъекта РФ принадлежит высшему исполнительному органу государственной власти либо финансовому органу.

Муниципальные заимствования — муниципальные займы, осуще­ствляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положе­ниями бюджетного законодательства в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и от кре­дитных организаций, по которым возникают муниципальные дол­говые обязательства (ст. 103, п. 7).

261

Право осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования в соответствии с положениями Бюд­жетного кодекса РФ и уставом муниципального образования при­надлежит местной администрации.

Государственный и муниципальный заем в качестве источника финансовых ресурсов органов государственной власти и органов местного самоуправления принципиально отличается от налогов:

1)       он предоставляется на основе возвратности, срочности и
платности;

2)      имеет характер добровольного. Таким образом, государствен­
ные и муниципальные займы — это временные дополнительные
финансовые ресурсы, а не доходы бюджета.

Поэтому они учитываются отдельно и направляются, как пра­вило, на покрытие бюджетного дефицита, вызванного в основном за счет роста капитальных расходов органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Важное значение для эффективной государственной и муниципаль­ной кредитной практики имеет классификация кредитных отношений.

Государственные займы классифицируются по ряду признаков.

1.     По эмитентам (субъектам заемных отношений):

•         займы, размещаемые федеральными органами власти;

•         займы, размещаемые региональными и местными органами
управления.

2.     По месту размещения:

•         внутренние заимствования — от физических и юридических
лиц, иностранных государств, международных финансовых
организаций в российской валюте;

•         государственные внешние заимствования — от физических и
юридических лиц, иностранных государств, международных
финансовых организаций в иностранной валюте; внешние
займы размещаются на иностранных фондовых рынках в ва­
люте других государств.

В России государственные займы федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ могут быть внутренними и внешними, а муниципальные займы органов местного самоуправления — толь­ко внутренними.

3.     По обращению на рынке:

•         рыночные займы — свободно продаются и покупаются (являются
основными при финансировании бюджетного дефицита);

•         нерыночные займы — не подлежат обращению на рынке
ценных бумаг и выпускаются государством для привлечения
определенных инвесторов.

4.     По срокам погашения:

•        краткосрочные (до одного года);

262

•         среднесрочные (от одного года до пяти лет);

•         долгосрочные (от пяти лет и более).

5.     По обеспеченности долговых обязательств:

•         закладные — обеспечиваются конкретным залогом, напри­
мер, определенным имуществом;

•         беззакладные — обеспечиваются всем имуществом государ­
ства или данного муниципалитета.

6.     По характеру выплачиваемого дохода:

•         выигрышные;

•         процентные;

•         с нулевым купоном.

Выплата дохода осуществляется по выигрышным облигациям на основе тиражей выигрышей, по процентным облигациям в виде купонов 1, 2 или 4 раза в год. Краткосрочные заемные средства го­сударства продаются со скидкой с номинала, а выкупаются по но­миналу. Не имеют также купонов и некоторые долгосрочные долго­вые обязательства. Доход по ним выплачивается вместе с суммой основного долга. Такие облигации называются облигациями с нуле­вым купоном.

7.     По методу определения дохода:

•         с твердым доходом;

•         с плавающим доходом.

8.     По срокам погашения:

•         обязательства с правом досрочного погашения;

•         обязательства без права досрочного погашения.

При досрочном погашении инвестор может уменьшить свои по­тери (если через год ставка упала и составила уже не 12%, а только 6%), выкупив и разместив новый заем и погасив старый.

Можно констатировать, что государственные и муниципальные за­имствования — экономические отношения органов государственной власти и органов местного самоуправления по поводу перераспределе­ния временно свободных денежных средств юридических и физических лиц, бюджетов других уровней, правительств иностранных государств и международных финансовых организаций в виде государственных и муниципальных займов и кредитов в целях привлечения в свое распо­ряжение дополнительных финансовых ресурсов.

Государственные и муниципальные заимствования проводятся в соответствии с утверждаемыми на очередной финансовый год и плановый период программами.

Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации представляет собой перечень всех внешних заимствова­ний Российской Федерации на очередной финансовый год и пла­новый период по видам заимствований с отражением разницы ме­жду объемом привлечения и объемом средств, направляемых на

263

погашение основного долга по каждому виду долгового обязатель­ства (ñò. 108 ÁÊ ÐÔ).

Программа государственных внешних заимствований Россий­ской Федерации содержит перечень внешних заимствований Рос­сийской Федерации на очередной финансовый год и плановый пе­риод с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые ино­странные заимствования с указанием:

1)       для несвязанных (финансовых) заимствований (источника
привлечения; суммы заимствования; срока погашения);

2)       для целевых иностранных заимствований (конечного полу­
чателя; цели заимствования и направления использования; источ­
ника заимствования; суммы заимствования; срока погашения; на­
личия гарантий третьих лиц по возврату средств в федеральный
бюджет конечным заемщиком, если для него предусмотрен такой
возврат, с указанием организации (органа), предоставившей га­
рантию, срока действия и объема обязательств по гарантии; оцен­
ки объема использованных средств до начала очередного финан­
сового года; прогноза объема использования средств в очередном
финансовом году).

В Программе государственных внешних заимствований Рос­сийской Федерации должны быть отдельно предусмотрены все займы и государственные гарантии, размер которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн долл., на весь срок займа. Данные займы и государственные гарантии подлежат реализации только при условии их утверждения в составе Программы государствен­ных внешних заимствований Российской Федерации Федераль­ным Собранием.

В Программе государственных внешних заимствований Российской Федерации объем, детализированный по конкретным займам, должен составлять не менее 85% общего объема внешних заимствований.

Правительство РФ или уполномоченное им Министерство фи­нансов РФ имеют право на осуществление внешних заимствований, не включенных в Программу государственных внешних заимство­ваний Российской Федерации, если заимствования осуществляются в процессе реструктуризации государственного внешнего долга Рос­сийской Федерации, которая приводит к снижению расходов на обслуживание государственного внешнего долга в рамках установ­ленного предельного объема государственного внешнего долга.

Это право распространяется исключительно на несвязанные (финансовые) государственные внешние заимствования Российской Федерации.

В Программу государственных внешних заимствований Россий­ской Федерации в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.

264

Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации является приложением к федеральному закону о федераль­ном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Программа государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте представляет собой перечень предоставляемых государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на очередной финансовый год и плановый период, за ис­ключением целевых иностранных кредитов (заимствований), при­влеченных под государственные гарантии Российской Федерации, с указанием (ст. 108.1 БК РФ):

1)     общего объема гарантий;

2)     направления (цели) гарантирования с указанием объема га­
рантий по каждому направлению (цели);

3)     валюты обязательств по гарантии;

4)     наличия или отсутствия права регрессного требования гаран­
та к принципалу, а также иных условий предоставления и исполне­
ния гарантий;

5)     общего объема бюджетных ассигнований, которые должны быть
предусмотрены в очередном финансовом году и плановом периоде на
исполнение гарантий по возможным гарантийным случаям.

В Программе государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте должно быть отдельно предусмотрено каждое направление (цель) гарантирования, объем которого превышает сумму, эквивалентную 50 млн долл., с указанием категорий и (или) наименований принципалов.

Указанные гарантии подлежат реализации только при условии их утверждения в составе программы государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте.

Программа государственных гарантий Российской Федерации в ино­странной валюте является приложением к федеральному закону о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Программа государственных внешних заимствований субъекта РФ представляет собой перечень внешних заимствований субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый ïåðèîä) (ñò. 108.2 ÁÊ ÐÔ).

В Программе государственных внешних заимствований субъекта РФ должны быть определены: 1) предельный объем государствен­ных внешних заимствований субъекта РФ на очередной финансо­вый год (очередной финансовый год и плановый период); 2) пере­чень, объемы и сроки погашения государственных внешних заимст­вований субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).

Программа государственных внешних заимствований субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и

265

плановый период) является приложением к закону о бюджете субъ­екта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).

Программа государственных внутренних заимствований Россий­ской Федерации на очередной финансовый год и плановый период представляет собой перечень всех внутренних заимствований Рос­сийской Федерации в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований (ст. ПО БК РФ).

Государственные внутренние заимствования Российской Феде­рации, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, предусматривающих в за­висимости от условий их выпуска получение при погашении иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента, подлежат отражению в программе государственных внутренних заимствова­ний Российской Федерации.

Проведение в соответствии со ст. 105 Бюджетного кодекса РФ реструктуризации государственного внутреннего долга Российской Федерации не отражается в Программе государственных внутрен­них заимствований Российской Федерации.

Программа государственных внутренних заимствований Россий­ской Федерации на очередной финансовый год и плановый период является приложением к федеральному закону о федеральном бюд­жете на очередной финансовый год и плановый период.

Программа государственных внутренних заимствований субъекта РФ, муниципальных образований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) представляет со­бой перечень всех внутренних заимствований субъекта РФ, муни­ципального образования с указанием объема привлечения и объема средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований (ст. 110.1 БК РФ).

Программа государственных внутренних заимствований субъек­та РФ, муниципальных образований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) является прило­жением к закону (решению) о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).

Проведение в соответствии со ст. 105 Бюджетного кодекса РФ реструктуризации государственного внутреннего долга субъекта РФ, муниципального долга не отражается в программе государственных внутренних заимствований субъекта РФ, муниципального образо­вания.

Программа государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъектов РФ, муниципальных гарантий в валюте Российской Федерации представляет собой перечень пре-

266

доставляемых государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте Российской Федерации на очередной финансовый год (оче­редной финансовый год и плановый период) с указанием (ст. 110.2 БК РФ):

1)     общего объема гарантий;

2)     направления (цели) гарантирования с указанием объема га­
рантий по каждому направлению (цели);

3)     наличия или отсутствия права регрессного требования гаран­
та к принципалу, а также иных условий предоставления и исполне­
ния гарантий;

4)     общего объема бюджетных ассигнований, которые должны
быть предусмотрены в очередном финансовом году (очередном фи­
нансовом году и плановом периоде) на исполнение гарантий по
возможным гарантийным случаям.

В программе государственных гарантий Российской Федерации, го­сударственных гарантий субъектов РФ, муниципальных гарантий в ва­люте Российской Федерации должно быть отдельно предусмотрено ка­ждое направление (цель) гарантирования с указанием категорий и (или) наименований принципалов, объем которого превышает: 1 млрд руб. — для государственных гарантий Российской Федерации; 10 млн руб. — для государственных гарантий субъекта РФ; 100 тыс. руб. — для муни­ципальных гарантий.

Указанные гарантии подлежат реализации только при условии их утверждения в составе соответственно программы государствен­ных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте Российской Феде­рации.

Программа государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте Российской федерации является приложением к соответст­вующему закону (решению) о бюджете.