11.2. Факторы и масштабы нелегальной трудовой миграции
Явление нелегальной трудовой миграции, как было сказано выше, стоит соотносить с такими понятиями, как «контрабанда*-, «трэффик» и «принудительный труд». Между ними следует проводить различия, связанные с пра¬вовой и социально-экономической оценкой этих явлений. Однако причины подобных явлений одинаковы для всех стран мира. Остановимся на них подробнее.
1. Фактором, способствующим росту масштабов неле¬
гальной миграции, является глобализация. Технический
прогресс облегчил распространение информации, что при¬
вело, например, к росту объемов телевизионных передач и
использования мобильных телефонов. Перемещаться на
большие расстояния также стало легче, чем в прошлом.
Более того, глобализация повысила уровень жизни в про-
мышленно развитых странах, причем это сопровождалось
углублением неравенства как в мировом, так и в нацио¬
нальных масштабах. Глобализация также внесла свой
вклад в сокращение барьеров международной торговли и
передвижение капиталов. И все это не сопровождалось ка¬
кими-либо политическими действиями по ужесточению
миграции.
2. Социально-экономические сложности в стране выезда:
отсутствие опыта миграции; ослабленный правовой режим
в сфере социальной защиты граждан, отсутствие мер по ле¬
гализации миграционных потоков и подписанию межгосу¬
дарственных соглашений.
3. Социально-экономические тенденции в принимающих
странах (по мнению П. Тарана, это основные причины
трэффика): недостатки в применении и реализации трудо¬
вых стандартов в странах приема; отсутствие мониторинга
рабочих мест, особенно в маргинальных секторах экономи¬
ки, таких как сельское хозяйство, домашнее обслуживание,
секс-работа; высокая заинтересованность инвестора в боль¬
шом доходе, в составе которого отчисления в социальные
фонды занимают незначительную часть или вовсе отсутст-
218
вуют1. По заявлению Джорджа Тапиноса, «магнит общест-венного благополучия» гораздо важнее для работодателя, чем для работника2.
Таким образом, существует обоюдная заинтересован¬ность всех субъектов международного рынка труда в том, чтобы нелегальная трудовая миграция продолжала сущест¬вовать: страна приема и работодатель получают в большом количестве рабочую силу «без претензий» на высокий уро¬вень дохода и выплаты необходимых социальных пособий, а нелегальный мигрант получает возможность безболезнен¬ного проникновения в страну его мечты в надежде на более высокие доходы там.
Однако подобная заинтересованность всех сторон при¬водит к увеличению количества нелегальных мигрантов, хотя до сих пор методы их оценки не совсем ясны и очевид¬ны даже для специалистов в сфере миграции.
Данные о нелегальной миграции, включая численность нелегальных мигрантов, а также их демографические и со-циально-экономические характеристики, часто не отлича¬ются надежностью и не могут быть сравнены в международ¬ном масштабе. Причиной является то, что различные госу¬дарства определяют нелегальных мигрантов по-разному, сами мигранты могут легко переходить из статуса нелегала в статус легального мигранта и наоборот. Некоторые неле¬гальные мигранты могут быть учтены, исходя из оценок тех, кому было отказано в получении статуса беженца, или тех, кого не пропустили на границе без соответствующих доку¬ментов. Однако это лишь небольшая часть мигрантов, боль¬шинство же нелегальных мигрантов остаются незарегистри¬рованными.
Другой проблемой является недоступность статистики. Во многих государствах подобная статистика собирается силовыми ведомствами и потому недоступна. Недоступна
1 Тагап PA., Chammartin G. M.-F. Perspectives on Labour Migration.
Getting at the Roots: Stopping Exploitation of Migrant Workers by
Organized Crime. Geneva: ILO, 2003. P. 8.
2 There are the ways to curb the worldwide traffic in migrants/
Trafficking in migrants. Quarterly bulletin (IOM), 2000. Summer. N 21.
219
статистика и на международном уровне. Примерами наибо¬лее авторитетных источников в данной области являются доклад SOPEMI Организации экономического сотрудниче¬ства и развития (ОЭСР), ООН и MOM (в основном публи¬кует данные по трэффику).
По мнению экспертов Глобальной комиссии по междуна-родной миграции, представление данных по нелегальной миграции — это что-то вроде «палки о двух концах». С од¬ной стороны, численность нелегалов, несомненно, значи¬тельна, и их присутствие вызывает негативную реакцию в СМИ, которые в-каждом мигранте видят существенную уг¬розу обществу. С другой стороны, если эти цифры рассмат¬ривать в соответствующем контексте, то нелегальную ми¬грацию нет необходимости считать сверхпроблемой, какой ее часто представляют.
Большинство оценок нелегальной миграции осуществля¬ется на национальном уровне. Недавние оценки всемирных масштабов нелегальной миграции, к примеру, отличаются в десятки раз и исчисляются от 3 до 30 млн человек; в то вре¬мя как оценки масштаба этого явления в ЕС составляют от 400 тыс. до 830 тыс. человек. По самым максимальным оценкам, количество нелегальных мигрантов в мире состав¬ляет более 50% всех мигрантов в мире, а в ЕС — более 10%.
Достоверных глобальных данных о численности неле-гальных мигрантов не имеется. В Соединенных Штатах, по оценкам, в настоящее время их насчитывается 11-12 млн человек. В 2003 г. в Республике Корея просроченные визы имели 140 000 мигрантов, в Японии — 221 000, в Австралии — 60 000, в Новой Зеландии — примерно 20 000 мигрантов. Что касается Европы, то здесь оценки самые неточные и за¬висят от того, для каких целей они используются.
Другими оценками нерегулируемой миграции являются оценки бизнеса контрабандистов и трэффикеров, чьи дохо¬ды составляют 10 млрд долл. ежегодно.
Серьезными пробелами в определении численности не-легальных мигрантов в мире также являются следующие:
во-первых, масштабы нелегальной миграции пытаются оценить только лишь в рамках развитых стран. В развиваю-
220
щемся мире количество попыток оценить нелегальную ми¬грацию незначительно, в то время как большинство нерегу¬лируемых миграционных перемещений происходит именно между государствами развивающегося мира. По некоторым оценкам, несколько миллионов нелегальных мигрантов на¬ходится в Южной и Юго-Восточной Азии и от 3 до 5 млн — в Южной Африке;
во-вторых, количество неучитываемых нелегалов, уже находящихся па территории государства, намного больше, чем тех, кто пересекает границы. Так, например, в Австра¬лии в 1998-1999 гг. количество нелегально прибывших ми¬грантов равнялось 3032 человек в сравнении с 13 485 ми¬грантами, которые жили на территории Австралии, просро¬чив свои визы.
Факт остается фактом, посчитать нелегальных мигран¬тов крайне сложно, тем более в условиях заинтересованно¬сти как самих нелегалов, так и их работодателей в наличии неформального статуса. Тем не менее в странах с давней миграционной историей предпринимались попытки поста¬вить под контроль поток нелегальных мигрантов и обеспе¬чить личную и национальную безопасность.
11.3. Санкции за нелегальную миграцию
Существует несколько основных инструментов государственной политики в отношении решения проблем, связанных с нелегальной миграцией.
Все меры борьбы с нелегальной миграцией можно разде¬лить на три основные категории: подготовительные меры (предшествующие въезду); меры контроля на границе; меры, применяемые после въезда в страну.
1. Подготовительные меры (предшествующие въезду): соблюдение визовых требований; подготовка проездных би¬летов в странах происхождения или транзита; проведение информационных кампаний; применение транспортных санкций; оказание лицензионных услуг; запрет и пресече-
221
ниє; привлечение к суду; применение наказания для кон-трабандистов.
2. Меры контроля на границе включают: укрепление фи¬
зических барьеров (заборов, электрических преград); усиле¬
ние пограничного контроля и осмотра; проверку докумен¬
тов, гарантирующих соответствующий уровень безопасно¬
сти; составление биометрических данных; подготовку по¬
граничников.
3. Меры, применяемые после въезда в страну: задержа¬
ние; инспекции рабочих мест; инспекции по установле¬
нию личности; санкции работодателям; введение ограни¬
чений на мобильность; ограничения на право работать,
доступ к жилью, законодательной помощи и социальным
льготам.
В сочетании друг с другом подобные меры способны привести к значительному снижению нелегальной мигра¬ции. Применение конкретных мер носит зачастую четко вы¬раженный целевой характер. Некоторые из этих мер, к при¬меру, нацелены на то, чтобы снизить масштабы нелегальной миграции (например, пограничный контроль), в то время как другие нацелены на то, чтобы отразиться на географии и направлении нерегулируемой миграции (визовые требо¬вания). Некоторые оказывают прямое воздействие на нере¬гулируемую миграцию (судебные санкции), в то время как другие имеют косвенный эффект (ограничения на доступ к социальному обеспечению делают некоторые страны мало-привлекательными для мигрантов). В любом случае во всех государствах меры борьбы с нелегальной миграцией пред¬ставляют собой совокупность указанных выше мер, пред* ставленных в той или иной комбинации.
Борьба с нелегальной трудовой миграцией во многом за¬висит от эффективности нормативно-законодательной базы, действующей как на международном, так и на нацио¬нальных уровнях.
Наиболее действенными в данном случае являются зако¬нодательные требования к борьбе с нелегальной трудовой миграцией со стороны ООН и МОТ.
222
МОТ разработала стандарты, конкретно относящиеся к трудящимся-мигрантам, после окончания Второй миро¬вой войны и нефтяного кризиса 1973 г. В первых подоб¬ных документах — Конвенции о миграции с целью занято¬сти, 1949 (№ 97) и прилагаемой к ней Рекомендации (№ 86) — основное внимание уделено стандартам, применяе¬мым к найму мигрантов с целью занятости и условий их работы.
К 1975 г. правительства стран, принимающих мигран¬тов, становятся все более озабочены ростом нелегальной миграции. Нормативно-законодательная база начинает ориентироваться не только на поощрение миграции, но и на ужесточение контроля над нею. Подобные тенденции привели к принятию двух новых стандартов МОТ: Кон¬венции о трудящихся-мигрантах, 1975 (№ 143) и Рекомен¬дации (№ 151), направленных на борьбу с нелегальной ми¬грацией и призывающих к санкциям против трэффикеров. Законодательные инструменты МОТ защищают возмож¬ность двустороннего регулирования миграционных пото¬ков, включая разработку модельных контрактов, чтобы гра-мотно управлять ситуациями, с которыми сталкиваются трудящиеся-мигранты. В 1998 г. Комитет экспертов по при¬менению конвенций и рекомендаций проанализировал за¬конодательное обеспечение МОТ в отношении трудовых мигрантов и заметил, что существуют серьезные расхожде¬ния между международной ситуацией в сфере миграции и стандартах, реализуемых МОТ. Это касается прежде всего снижения роли государств на международном рынке труда, увеличения количества женщин в потоках, усиления вре¬менной трудовой миграции наряду с нелегальной миграци¬ей и развитием новых форм транспорта. Комитет также от¬метил слабую взаимосвязь между МОТ и организациями работников и работодателей при разработке подобных зако-нодательных документов.
В 1998 г. государства — члены МОТ согласились приме¬нять в практике государственного регулирования процессов миграции четыре основных принципа вне зависимости от того, будут они ратифицировать указанные выше конвен-
ции или нет. Содержание этих принципов состоит в сле-дующем: свобода ассоциаций и коллективных форм под-держки, упразднение принудительного труда, ликвидация детского труда и неравенства и жестокого обращения с ино¬странными работниками.
В 1990 г. ООН приняла Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся-ми грантов и членов их семей. Отличие Конвенции ООН от Конвенции МОТ в отноше¬нии трудящихся-мигрантов состоит в том, что ООН под¬держивает приграничных работников и в некоторой степе¬ни самозанятых трудящихся-мигрантов. Другими законода¬тельными актами, относящимися к правам мигрантов, явля¬ются Всеобщая декларация прав человека (1948) и недавно принятая Конвенция против транснациональной преступ¬ности, которая дополняется двумя протоколами, касающи¬мися борьбы с трэффиком и контрабандой труда.
Определенный вклад в развитие международной норма¬тивно-законодательной базы внесла Всемирная торговая организация (ВТО). Она разработала в рамках Генерально¬го соглашения по торговле услугами форму 4, которая регу¬лирует перемещение лиц между государствами на основе временной трудовой миграции.
Начиная с 70-х годов было принято множество двусто-ронних соглашений, регулирующих трудовую миграцию в рамках ЕС, субрегиональных группировок Южной Амери¬ки и Африки.
11.4. Опыт зарубежных стран в борьбе с нелегальной трудовой миграцией
На национальном уровне проводится также весьма серьезная работа по противодействию нелегальной трудовой миграции. В подтверждение этого можно привес¬ти примеры некоторых стран, которые активно принимают трудящихся-мигрантов.
Наиболее показательным в этом отношении является пример США.
224
Иммиграционная политика США демонстрирует посте¬пенный переход от чрезмерной либерализации в начале за¬рождения американской империи к чрезмерному ужесточе¬нию въезда трудовых мигрантов на территорию страны в настоящее время. Использование практики ужесточения иммиграционного законодательства связано как с наплы¬вом нелегальных мигрантов и ухудшением общей экономи¬ческой ситуации, так и с соображениями коллективной безопасности, особенно после событий 11 сентября 2001 г. В контексте разработки новой концепции национальной безопасности США произошла реформа органов управле¬ния иммиграцией, в частности была упразднена Служба им¬миграции и натурализации, а ее функции переданы Мини¬стерству внутренней безопасности. Так, вопросами борьбы с нелегальной миграцией и ее профилактикой в рамках Ми¬нистерства внутренней безопасности занимается Бюро гра¬жданства и иммиграции (BCIS).
Основным законодательным актом, обеспечивающим проведение иммиграционной политики, является Закон об иммиграции и гражданстве от 1990 г. Томас Донахью под¬черкивает в своем докладе, посвященном вопросам имми¬грации: «Мы должны знать, кто въезжает в нашу страну, где они живут, и быть уверены, что они не террористы».
Еще до событий 2001 г. был принят ряд федеральных законов, которые, во-первых, ограничили въезд отдельных категорий иностранных граждан в США на основании ка¬чественных и количественных ограничений, во-вторых, усилили ответственность работодателей за наем нелегаль¬ной рабочей силы, а в-третьих, расширили полномочия спе¬циализированных служб по делам иммиграции.
Так, по новому иммиграционному закону, вступившему в силу с 1 апреля 1997 г., предусмотрена процедура «уско¬ренной депортации* незаконно въехавших иностранцев и преступников из числа иностранных граждан.
Иммиграционным властям предоставлены полномочия самостоятельно принимать решения о высылке иностран¬цев без дальнейшего пересмотра такого решения, если ино¬странец прибывает в пункт въезда в США с фальшивыми
225
Я 195
документами или без документов вообще. Согласно новым правилам иностранный гражданин может быть немедленно депортирован при въезде в Соединенные Штаты по много-кратной визе, если он нарушил срок предыдущего пребыва¬ния хотя бы на 1 день. Причем в ближайшие 5 лет он не по¬лучит разрешения на въезд в США. В случае если будет ус¬тановлено, что иностранный гражданин незаконно находит¬ся на территории США в течение 6 месяцев, то он не сможет въехать в США в течение 3 лет. При нарушении срока пребывания на 12 месяцев и более, въезд будет за¬прещен в течение 10 лет. В настоящее время за незакон¬ный наем иностранцев работодатели подвергаются круп¬ному штрафу. Согласно закону «Об иммиграции и граж¬данствен 1996 г. (ст. 274) его размер установлен в следую¬щих размерах:
• от 250 до 2000 долл. за каждого иностранца, не имеюще¬
го разрешение на трудоустройство;
• от 2000 до 5000 долл. за каждого незаконно работающего
в случае повторного нарушения работодателем дейст¬
вующего порядка трудоустройства иностранных работ¬
ников;
• от 3000 до 10 000 долл. за каждого незаконно трудоуст¬
роенного иностранца в случае многократного нарушения
действующего законодательства.
В отдельных случаях, например особо жестоких случаях обращения с трудовыми мигрантами и трэффиком, законо-дательство США предусматривает карательные меры про¬тив работодателей, использующих труд нелегальных имми¬грантов, и организаторов нелегальной иммиграции и трэф-фикинга, наказываемых наложением штрафа и лишением свободы. Однако число работодателей, привлеченных к от¬ветственности за трудоустройство нелегальных мигрантов, невелико. Так, в 2002 г. было арестовано около 450 человек. В том же году было задержано около 9 тыс. человек за со¬действие нелегальной миграции.
США весьма активно применяют метод амнистий для борьбы с нелегальной иммиграцией. Наиболее крупная ак¬ция по легализации была проведена в 1986 г. о соответствии
226
с законом об иммиграционной реформе и контроле (Immigration Reform and Control Act — IRCA). Возмож-ность подачи прошения о праве на пребывание в США по-лучили нелегальные иммигранты, которые проживали в стране безвыездно с 1 января 1982 г., или прибывшие на жительство в страну не менее чем за 5 лет ло принятия за¬кона, а также сельскохозяйственные рабочие, отработавшие как минимум 90 дней на сезонных работах в течение года, предшествовавшего принятию закона. Всего по обеим кате-гориям процедуру легализации прошли около 3 млн чело¬век. Хотя в отношении распространения программы амни¬стий не существует единого мнения в правительстве США, поскольку, по оценкам многих экспертов, частые и мас¬штабные амнистии способны снизить эффективность им¬миграционной политики, способствуя усилению притока нелегальных трудовых мигрантов.
Другим примером борьбы с нелегальной трудовой ми-грацией может служить иммиграционная политика Австра¬лии. Австралия традиционно считается «государством бла-годенствия» для иммигрантов со всех концов света. Ее им-миграционная политика наиболее либеральна, поскольку не делает различий по признаку национальности, расы и ряду других критериев. В целом в иммиграционной политике Австралии поддерживается принцип мультикультуралиэма. Основными нормативно-правовыми актами, которые регу-лируют приток иммигрантов в Австралию, являются: Закон об иностранцах 1984 г. с последующими поправками, Закон о гражданстве Австралии 1948 г. с последующими поправ¬ками, Закон о миграции 1958 г. с последующими поправка¬ми, Закон о визовом регулировании 1997 г. с последующи¬ми поправками.
Особенность иммиграционной политики Австралии так¬же состоит в том, чтобы привлекать постоянных мигрантов, хотя в последнее время наблюдается тенденция к расшире¬нию программ временной иммиграции. Обладатели виз вре¬менного жителя обязаны платить налоги с дохода, получен¬ного в Австралии, однако не имеют права на помощь австра-
227
лийских служб социального обеспечения и доступа к госу¬дарственному медицинскому обслуживанию.
Большинство нелегальных трудовых иммигрантов в Ав¬стралии — лица, оставшиеся в стране по завершении срока действия визы и работающие без разрешения на работу, что связано с особым географическим расположением страны. Вопросами регулирования иммиграции и борьбы с неле¬гальной трудовой миграцией занимается Департамент им¬миграции, который инициировал создание базы данных «The Movement Alert List», содержащей сведения о лицах, которые в случае их въезда могут представлять значитель¬ную опасность для страны. Сотрудники Департамента им¬миграции активно взаимодействуют со службами междуна¬родных аэропортов, чтобы исключить проникновение в страну лиц без соответствующих документов, представляю¬щих угрозу национальной безопасности. Объектом особого внимания у иммиграционной службы является трэффик, который жестко преследуется по закону.
Для борьбы с трэффиком и другими формами проявле¬ния нелегальной миграции используются следующие меры: создание иммиграционной зоны, в которую вошли острова, расположенные в северной части побережья Австралии; ли¬шение лиц, въезжающих в страну нелегально и претендую¬щих на получение убежища в Австралии, возможности об¬ратиться в будущем за получением визы на постоянное пре¬бывание, а также возможности воссоединения в Австралии с членами семьи; ужесточение наказания лиц, способствую¬щих незаконному въезду иностранцев: лишение свободы на срок от 5 до 20 лет (от 8 до 20 лет при повторном наруше¬нии закона) и взыскание штрафа в размере 220 тыс. долл. США; активизация информационных кампаний за рубе¬жом, целью которых является предупреждение нелегальной иммиграции.
Подобная ситуация с нелегальной иммиграцией харак¬терна и для Новой Зеландии, где большинство из числа не¬легальных мигрантов составляют те, кто нарушил правила пребывания в стране.
228
Канада наряду с Австралией считается страной с наибо¬лее благоприятным миграционным режимом для иммигран¬тов. Привлечение иммигрантов в страну рассматривается с позиции экономического и демографического роста, а пото¬му осуществляется на основании специального иммиграци¬онного плана и по балльной системе (впервые была приме¬нена на практике именно в Канаде). Канада, равно как и Ав¬стралия, делает ставку на постоянных иммигрантов, но при этом существенную долю миграционного потока в страну составляют иностранные рабочие. Как и во многих других странах — активных импортерах рабочей силы, в Канаде су-ществует процедура найма временных работников, связан¬ная с получением приглашения от потенциального работо¬дателя и разрешения от Министерства иммиграции и граж¬данства. Для изменения статуса временного трудового ми¬гранта на статус постоянного жителя необходимо по истечении срока визы подать ходатайство. Если оно не бу¬дет удовлетворено, а трудовой мигрант продолжит свое пре¬бывание на территории Австралии, тогда он автоматически перейдет в статус нелегального мигранта.
Меры борьбы с нелегальными мигрантами весьма суро¬вы, поскольку предусматривают арест нелегального имми¬гранта с последующей депортацией его из страны. Для орга¬низаторов нелегальной миграции и трэффикинга преду¬смотрено суровое наказание в виде пожизненного лишения свободы и штрафа более 1 млн канадских долларов. Лица, которые подделывают документы или занимаются подло¬гом в целях содействия нелегальной миграции, наказывают¬ся лишением свободы от 5 до 14 лет.
Активно борются с нелегальной миграцией страны — члены ЕС.
Страны Южной Европы в конце XX в. стали весьма при-влекательными центрами притяжения иностранной рабо¬чей силы, а потому проблема борьбы с нелегалами в них стоит очень остро.
Так, в Греции в апреле 1999 г. была создана специальная пограничная служба для борьбы с нелегальным перемеще¬нием мигрантов и торговлей людьми, усилена система пат-
229
рулирования территории городов. Вместе с тем были пред-приняты меры по депортации нелегалов.
Самыми громкими акциями в отношении нелегальных гастарбайтеров удалось обратить на себя внимание мирово¬го сообщества Португалии. Здесь применяется большое ко-личество инструментов в борьбе с нелегалами: от ареста и депортации из страны до обширных амнистий.
Примечательно то, что иностранный работник, находя¬щийся на нелегальном положении, имеет право, например, обращаться в налоговую службу, чтобы работодатель ему компенсировал невыплату заработной платы, либо в случае легализации его статуса под эту процедуру может попасть не только сам нелегал, но и члены его семьи, проживающие в данный момент с ним либо находящиеся за пределами страны. Нелегальный иностранный работник может под¬вергнуться депортации только по решению суда.
При этом работодатель в случае найма нелегальных ра-ботников несет административную и уголовную ответствен-ность. За подобный наем работодатель штрафуется в зави-симости от размеров предприятия на сумму от 1.5 тыс. до 24,5 тыс. евро. В случае если сам работодатель занимается поставкой нелегальной иностранной рабочей силы, он мо¬жет быть осужден на срок от 1 года до 4 лет тюрьмы.
Особо следует сказать о регулировании нелегальной им-миграции в Италии и Испании.
Так, в Италии в 1999 г. был принят Закон № 40 «Кон-троль иммиграции и регулирование статуса мигрантов», в котором предусмотрены меры против нелегальной мигра¬ции и трэффика. Законом была введена система депорта¬ции и немедленного сопровождения с эскортом на границу в случаях нелегального въезда или пребывания в стране, а также в случае нарушения мигрантами общественного по¬рядка. Иностранцы, для которых издан приказ о депорта¬ции, должны быть посланы в специальные центры, где они могут содержаться от 20 до 30 дней. Этим законом также были усилены санкции для организаторов незаконного въезда в страну, а также организованных группировок и лиц, скрывающих нелегальных мигрантов. Особое внима-
230
ниє в законе уделено ответственности лиц, занимающихся нелегальным ввозом женщин и девочек для вовлечения их в проституцию.
Вместе с тем в Италии активно проводятся кампании, связанные с миграционной амнистией. Каждая из проводи¬мых кампаний имела свои собственные правила, при этом каждая последующая миграционная амнистия усиливала требование по интеграции нелегалов в формальный рынок труда и увеличивала их собственные затраты на получение статуса легального работника.
Большое внимание нелегальной миграции уделено в за-конодательстве Испании, а именно — мерам борьбы с неле-гальной иммиграцией и занятостью, «черными биржами труда». Административные правонарушения за незаконную занятость иностранных граждан подразделяются на про¬ступки, серьезные и тяжкие деяния. Все они определены в Законе об иностранцах. В частности, в ст. 49 указанного За¬кона сказано, что «к серьезным правонарушениям относит¬ся работа без соответствующего разрешения или наличия административного разрешения на трудовую деятельность в случае отсутствия действующего вида на жительство, а также, работа без соответствующего разрешения или нали¬чие административного разрешения на трудовую деятель¬ность в случае отсутствия действующего вида на жительст¬во, а также участие иностранца в противозаконной деятель¬ности».
Интересным является опыт регулирования нелегальной трудовой миграции и занятости в Великобритании.
В Великобритании борьба с нелегальной миграцией осу-ществляется на основании иммиграционного законодатель¬ного акта (The Carrier Liability Act) (1987 г.). В частности, этот законодательный акт устанавливает ответственность перевозчиков мигрантов (аэро- и другие компании, осуще-ствляющие международные перевозки пассажиров) за от-сутствие действительных документов и виз у их пассажи¬ров. Был установлен штраф для нарушителей этого закона в размере 1000 ф.ст. (а затем увеличенный до 2000 ф.ст.) за одного нарушителя.
231
В странах Северной Европы нелегальная трудовая ми¬грация также является серьезной проблемой и требует сво¬его рассмотрения и более тщательного анализа.
Так, в Дании применяют достаточно жесткие меры как в отношении работодателей, использующих труд нелегаль¬ных трудовых мигрантов, так и в отношении самих нелега¬лов. Набор методов весьма традиционен для других евро¬пейских стран и включает как превентивные меры, связан¬ные с пограничным контролем и соблюдением визовых фор¬мальностей, так и с применением ответственности в отношении работодателей, использующих труд нелегальных рабочих, так и самих рабочих (задержание и депортация).
В 2000 г. в целях борьбы с трэффикингом нелегальных мигрантов было принято решение о создании системы по¬лицейского мониторинга, действующей как сеть региональ¬ных центров расследования в 7 полицейских округах.
В ирландском законодательстве предусмотрены санкции в отношении лиц, способствующих въезду в страну неле¬гальных мигрантов (например, штраф или лишение свобо¬ды), депортация нелегальных мигрантов, штрафные санк¬ции в отношении транспортных компаний, осуществляю¬щих перевозку нелегальных мигрантов.
Противодействие нелегальной трудовой миграции в Швеции осуществляется с применением тех же самых мер, что и в Ирландии. Правда, здесь есть одна особенность, свя¬занная с применением программ добровольного возвраще¬ния иммигрантов, которым было отказано в пребывании, или по истечении срока их пребывания в стране.
В соответствии с законодательством Финляндии органи¬зация и содействие нелегальной иммиграции считаются криминальным преступлением, которое наказывается штра¬фом или лишением свободы на срок до 2 лет. Наказание в виде штрафа или 1 года тюремного заключения предусмот¬рено также для работодателей, использующих труд неле¬гальных иммигрантов.
Наиболее активно с нелегальной трудовой миграцией борются в Нидерландах. К основополагающим мерам здесь относят создание раздельных компьютеризированных реги-
232
стров населения и иностранцев, а также использование «со¬циально-фискальных» номеров как средства идентифика¬ции во всех видах регистров населения в целях ограничения доступа нелегальных мигрантов к системам социальной безопасности. Нидерланды, как и Швеция, широко исполь¬зуют программы содействия добровольному возвращению иммигрантов в страны выхода.
При этом широко декларируется применение жестких методов контроля за проникновением нелегальных имми¬грантов в страну в качестве меры противодействия терро¬ризму, в частности таких, как задержание подозрительных лиц полицией, изъятие у них документов, ограничение сво¬боды передвижения иностранцев, арест подозрительных транспортных средств, проведение обыска жилья в случае возникновения подозрения, что на этой жилплощади могут проживать нелегалы.
Законодательство Франции предусматривает процедуру депортации любого гражданина из страны, если он находит¬ся на ее территории без действительной визы или разреше¬ния на проживание. Исключение может быть сделано для граждан, которые подвергаются преследованию в своей род¬ной стране.
Борьба с нелегальной иммиграцией во Франции являет¬ся козырем в политической борьбе, а потому здесь вопросам профилактики и устранения ее последствий уделяется осо¬бое внимание.
Однако во Франции вплоть до 1998 г. практиковалось также проведение широкомасштабных амнистий, критерия¬ми для проведения которых служили причины семейного и личного характера, состояние здоровья, угрозы преследова¬ния в стране происхождения и др. Однако сейчас француз¬ские власти пересмотрели свое отношение к этому вопросу, посчитав, что подобные кампании не могут решить пробле¬му нелегальной иммиграции, если одновременно не претво¬ряются в жизнь меры, связанные с социокультурной инте¬грацией иммигрантов в принимающее общество.
Особую озабоченность проблемами нелегальной мигра¬ции испытывают власти стран ЛТР.
233
Проблемы нелегального въезда иностранных граждан, в том числе проникновения в страну по фальшивым докумен¬там, нарушение статуса и сроков их пребывания продолжа¬ют оставаться в Японии достаточно острыми. Служба им¬миграции Японии имеет свою собственную патрульную службу, которая наделена правом проверять документы у иностранцев и задерживать тех лиц, у кого они оформлены неправильно или отсутствуют. В случае обнаружения неле¬гала служба иммиграции получает право на его депортацию из страны после проведения суда упрощенной процедуры. Решение о депортации обжалованию не подлежит.
В соответствии с японским законодательством преду-смотрены штрафные санкции к лицам, способствующим не-законной деятельности иностранцев. За такие действия эти лица наказываются штрафом до 2 млн иен или подвергают¬ся тюремному заключению на срок до 3 лет.
Причем уголовному наказанию подвергаются также сами иностранные граждане, нарушившие иммиграционное законодательство. В частности, с 2000 г. незаконное пребы¬вание иностранцев стало классифицироваться как само¬стоятельное преступное деяние и наравне с незаконным въездом влечет теперь за собой уголовное наказание в виде лишения свободы на срок до 3 лет и (или) штрафа в разме¬ре 300 тыс. иен. Срок действия-запрета на повторный въезд в Японию для лиц, уличенных в незаконном пребывании, увеличен с 1 до 5 лет.
Проблема незаконной иммиграции характерна также для Южной Кореи. Основной мерой пресечения незаконной иммиграции в Южной Корее является депортация. Процесс выдворения проходит достаточно быстро и редко занимает больше 2 суток без права повторного въезда в страну. Им-миграционные власти вправе задерживать подозрительных лиц прямо в аэропорту, чтобы не допустить их въезд и неле¬гальное пребывание в стране. В отношении тех, кто нару¬шил иммиграционное законодательство, находясь в стране, применяются штраф и принудительная высылка из страны.
В целях борьбы с незаконной иммиграцией и занятостью корейское правительство ввело денежные штрафы для ино-
234
странных рабочих, которые просрочили свои визы или въе¬хали в страну без виз. В значительной мере эта политика направлена против использования неквалифицированной рабочей силы, которая до сих пор рассматривается как эко¬номическое бремя.
Значительные меры по отношению к нелегальной мигра¬ции применяются в Израиле.
Израильское иммиграционное законодательство факти¬чески узаконило «рабскую» зависимость иностранного ра¬ботника от своего работодателя. Любая попытка перехода к другому работодателю классифицируется как нарушение закона, работник автоматически становится нелегалом и со-ответственно может подвергнуться процедуре депортации из страны. По сути потеряло смысл получение трудовой визы для легальной занятости в Израиле, что стимулирова¬ло возникновение нелегального въезда и занятости.
Система депортации нелегалов состоит из 3 звеньев: арест, тюремное заключение и выдворение. После ареста не-легальные мигранты содержатся в тюрьме или лагерях для интернированных до установления их личности, получения ответа на запрос в израильское консульство в стране выезда и прочих процедур. Срок задержания в среднем составляет 1 месяц. В соответствии с решением Верховного суда юсти¬ции (High Court of Justice) государство должно субсидиро¬вать обратный билет для выдворяемого нелегального ми¬гранта в страну, откуда он прибыл, если он сам не в состоя¬нии найти средства в течение 2 недель. Как мера борьбы с нелегальной миграцией также используются штрафы, нала¬гаемые на работодателей.
Кроме системы разрешений на работу, механизма погра-ничного и иммиграционного контроля и депортации суще¬ствует несколько более специфических механизмов борьбы с нелегальной миграцией. По указанию Министерства внут-ренних дел при найме иностранного работника работода-тель обязан заплатить за каждого такого легально нанимае¬мого работника так называемый депозит, т.е. сумму, кото¬рая возвращается работодателю только после выезда работ¬ника из страны, а в случае невыезда может быть истрачена
235
на его депортацию. В результате работодатель требует от работника покинуть страну сразу после окончания срока работы. Таким образом, государство пыталось гарантиро¬вать выезд временно работающих иностранцев из страны и обеспечить механизм депортации нелегалов.
Таким образом, борьба с нелегальной миграцией продол¬жает оставаться насущной проблемой для основных стран иммиграции. При этом страны отказываются от амнистий как средства увеличения легальных работников в составе рабочей силы. На основании приведенных данных о мерах противодействия каждой из стран приема нелегальной тру¬довой миграции можно выделить, на наш взгляд, несколько основных типов стран по степени их толерантности распро¬странению труда и пребывания нелегальных трудовых ми¬грантов на их территории. Для определения этих типов це¬лесообразно выделить несколько критериев, которые позво¬лят охарактеризовать степень толерантности основных стран приема трудовых мигрантов (табл. 11.4.1).
Кроме того, такие страны, как Нидерланды, Ирландия, Швеция создают программы добровольного возвращения (репатриации) нелегальных мигрантов на родину.
В соответствии с выделенными критериями можно обо¬значить несколько основных типов стран по степени их противодействия нелегальной трудовой миграции.
Первый тип — высокотолерантные страны, которые из¬брали путь лояльного отношения к нелегальным трудовым мигрантам и предоставления им возможности легализо¬ваться и стать по истечении определенного периода време¬ни полноправными гражданами страны, принимающей их на своей территории. Хотя ими одновременно предусмотре¬ны и процедуры депортации. К ним относятся США, Пор¬тугалия, Италия и Франция.
Второй тип — умеренно толерантные страны, преследую-щие лиц, содействующих проникновению нелегалов в стра¬ну, но не преследующие самих мигрантов. Они не проводят процедуры легализации и осуществляют периодическую проверку иностранцев, находящихся на их территории, при¬чем предусмотрена процедура депортации. Это такие стра-
Страна Депортация Амнистии Оіааи і—її иостъ мигранта Оі—тсіми-ность работода-теля
Япония Предусмот-рена Не прово-дятся Возможно тю-ремное заклю-чение до 3 лет Администра-тивная и уголовная
Южная Корея Предусмот-рена Не прово-дятся Возможен штраф Администра-тивная и уголовная
Израиль Предусмот-рена Не прово-дятся Задержание Администра-тивная
•Составлено автором по: Денисенко М.Б., Хараева ОА., Чудиновских О.С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. М , 2003
ны, как Великобритания, Дания, Ирландия, Швеция, Авст¬ралия, Канада, Израиль.
Среди них есть страны, которые приветствуют програм¬мы добровольного возвращения (репатриации) мигрантов на родину.
Третий тип — низкотолерантные страны, которые приме¬няют систему наказаний по отношению как к лицам, содей¬ствующим миграции, так и к самим трудовым мигрантам. Это страны Азиатско-Тихоокеанского региона: Япония, Южная Корея.
Причем все страны в своем законодательстве отражают правовые нормы, касающиеся наказания лиц, содействую¬щих нелегальной миграции, в том числе трэффикеров. В большинстве случаев наказание в зависимости от степени тяжести совершенного преступления в отношении мигран¬тов предусматривает административные или уголовные меры взыскания.
Таким образом, большинство стран мирового сообщест¬ва отражает в своих национальных законодательных актах требования международного сообщества о борьбе с неле¬гальной миграцией.
238
Ключевые термины и понятия: беженец, вынужденный пе-реселенец, депортация, иммиграционный контроль, контра-банда, легализация незаконных трудовых мигрантов, марги¬нальная занятость, миграционная амнистия, нелегальная трудовая миграция, нерегулируемая трудовая миграция, по¬граничный контроль, принцип мультикулътурализма, тор¬говля людьми.
Контрольные вопросы и задания
1. В чем состоит различие между нелегальной и нерегулируемой
трудовой миграцией?
2. Какие различии можно провести между понятием «контрабан¬
да» и «трэффик»?
3. В чем состоит основное противоречие в определении понятия
«нелегальная трудовая миграция»?
4. Оцените масштабы нелегальной трудовой миграции в совре¬
менном мире.
5. Какие факторы оказывают наиболее сильное воздействие на
формирование нелегальной трудовой миграции?
6. Какие проблемы статистического учета нелегальной трудовой
миграции можно назвать?
7. Опишите зарубежный опыт противодействия нелегальной тру¬
довой миграции.
8. Классифицируйте страны но степени толерантности к неле¬
гальным мигрантам и эффективности применяемых мер в борь¬
бе с нерегулируемой трудовой миграцией.
Литература
1. Денисенко МБ., Xapaeea О А., Чудиновских О.С. Иммиграционная
политика в Российской Федерации и странах Запада. М, 2003 /
www.archipelag.ru
2. За справедливый подход к трудящимся-мигрантам в глобальной
экономике. Доклад IV. Женева: МБТ, 2004.
3. Ивахнюк И.В. Международная трудовая миграция: Учеб. пособие
М.: Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2005.
4. Красинец ЕС, Кубишин Е.С., Тюрюканова ЕВ Нелегальная мигра¬
ция в Россию. М.: Academia, 2000.
239
5. Молодикова ИИ. Основные этапы и методы регулирования трудо¬
вой миграции в западноевропейских странах/ Трудовая миграция
в СНГ: социальные и экономические эффекты/ Отв. ред. Ж.А. Зай-
ончковская. М., 2003. С. 270-285.
6. Торговля людьми с целью принудительного труда. Регулирование
найма трудящихся-ми гра нто в: Учеб. пособие. Женева: МБТ, 2006.
7. A global alliance againsc forced labour. International Labour
Conference 93-rd Session 2005 Report of the Director-General. Global
Report under the Follow-up to the ILO Declaration on Fundamental
Principles and Rights at Work, 2005.
8. Clandestine Immigration: Economic and Political Issues. Trends in
International Migration (SOPEMI Report), OECD, 1999.
9. Human trafficking, human rights: redefining victim protection.
Anti-Slavery International, 2002.
10. Immigration: shaping and reshaping America / Population Bulle¬
tin. Vol. 2. N 2. Pp. 3-47.
11. International migration and development. ESCWA's past and present
activities in the area of International Migration. Economic and Social
Commission for Western Asia/Second Coordination meeting on
International Migration. New-York. 2003. 15-16 October.
12. Iredale R. The migration of professionals: theories and typologies//
International migration. 2001. N 39(5). Pp. 7-24.
13. Krasinets E. Illegal migration and employment in Russia // Inter¬
national migration papers. 2004.
14. Martin P. Bordering on Control: Combating Irregular Migration in
North America and Europe. IOM, 2003.
15. New IOM figures on the global scale of trafficking/ Trafficking in
migrants // Quarterly bulletin (IOM). 2001. April. N 23.
http://www.iom.int
16. Taran PA., Chammartin G. M.-F. Perspectives on Labour Migration.
Getting at the Roots: Stopping Exploitation of Migrant Workers by
Organized Crime. Geneva: ILO, 2003.
17. There are the ways to curb the worldwide traffic in migrants/ Traf¬
ficking in migrants// Quarterly bulletin (IOM). 2000. N 21. Summer.
18. Trafficking in Human Beings. A Guidance Note, UNDP, 2004.
Раздел IV
КОНТИНЕНТАЛЬНО-СТРАНОВАЯ СПЕЦИФИКА РАЗВИТИЯ МИРОВОГО РЫНКА РАБОЧЕЙ СИЛЫ