3.3. Висновки

Фундаментальна проблема щодо вироблення і втілення в життя міграційної стратегії в Україні полягає в тому, що ця сфера політики впродовж багатьох років не була пріоритетною для української влади. Основні зусилля з окреслення міграційної політики останніми роками зосереджуються на боротьбі з нелегальним транзитом мігрантів територією України.

Навіть більше, це не є результатом усвідомлення політичними гравцями небезпек, що їх несе нелегальна транзитна міграція, а радше відповіддю на зовнішній тиск європейських партнерів України, яких дедалі більше жахає кількість нелегальних мі­грантів, які прокладають собі шлях до їхніх країн через Україну. Завдяки тиску Європейського Союзу і його технічній і фі­нансовій допомозі український уряд спромігся забезпечити інституційні та інфраструктурні зміни в управлінні державними кордонами і вдосконалити інфраструктуру для затримання нелегальних мігрантів.

Та все ж проблема надання притулку та гуманітарного захисту іноземців, які цього потребують через обставини, не перед­бачені законом про біженців, залишається невирішеною. Підготовка законодавства саме цього типу сповільнюється полі­тичною кризою всередині країни і відмінностями в позиціях органів, що відповідають за втілення в життя законів про бі­женців і прохачів притулку. Незважаючи на те, що міжнародні й громадські організації, які займаються захистом біженців, систематично й наполегливо докладають великих зусиль задля внесення змін до законодавства, в них недостатньо впливу на рівні державних відомств.

За інформацією Ради національної безпеки та оборони України, міграція українських громадян у пошуках кращих економіч­них і політичних умов проживання сягнула критичних пропорцій і є головною загрозою національній безпеці України. Все ж країна залишається без стратегії, яка могла б запровадити механізми можливої репатріації українців - робочих емігрантів. Заклики різних політиків до підвищення заробітної плати в Україні як єдиного способу переконати українців повернутися, на нашу думку, нераціональні, адже це не матиме успіху, якщо у країні не поліпшиться бізнес-клімат. До того ж українські мі­гранти чекають більшого від держави в сенсі регуляторної політики, місцевого самоврядування, судової системи.

Якщо реформи не провадитимуться у цих сферах, надій на те, що українські емігранти повернуться додому, буде щоразу мен­ше. Більшість українських громадян працюють за кордоном нелегально, а це означає, що їхня праця і соціальні права не мо­жуть бути захищені їхньою власною країною. Зовнішньополітичні заходи України, покликані захищати права трудових мі­грантів, стосуються тільки тієї категорії осіб, що працюють легально.

Одна з причин, чому український уряд зазнає невдач у міграційній політиці, - відсутність державного відомства, уповно­важеного розробляти й здійснювати кроки, які стосувалися б більшості питань міграційної політики. Питання формування такої міграційної служби значиться в урядових робочих програмах уже впродовж принаймні шести останніх років. Проте створенню такого відомства заважають розбіжності в позиціях різних державних інституцій щодо повноважень і місця та­кої служби у вертикалі управління. А головне - це незацікавленість у втраті впливу й ресурсів - організаційних, фінансових і людських - внаслідок перерозподілу їхніх повноважень у цій сфері. Однак на цей момент головна перешкода - політичне протистояння Президента й Прем'єр-міністра, а також їхні відмінні погляди на місце такого відомства в системі виконавчих органів влади.

45

4. Ключові результати й рекомендації

Національні звіти про міграційні тенденції та політики свідчать, що в Молдові, Румунії та Україні міграційні тенденції роз­виваються по-різному, так само як відмінні політичні й правові рамки. Незважаючи на це, всі три країни наштовхуються на однакові проблеми, більшість з яких можна вирішити через тристоронню співпрацю або співпрацю у ширшому реґіональ­ному форматі.

Всі три сусіди - країни походження трудових мігрантів. Тоді як Румунія домагається повного й вільного доступу своїх гро­мадян до ринків праці ЄС, Україна й Молдова прагнуть забезпечити кращі умови для легального пересування, законної за­йнятості і дотримання соціальних прав громадян в ЄС і Росії як основних місцях призначення трудових мігрантів. Трудова міграція становить чималий виклик для Молдови через високу частку активної робочої сили, залученої до міграційних про­цесів. Не треба також нехтувати тим фактом, що Молдова посідає перше місце серед країн світу за часткою грошових пе­реказів у ВВП.

Румунія та Україна поступово перетворюються на країни призначення. Завдяки новому статусу члена ЄС Румунія стає при­вабливою для громадян багатьох сусідніх країн. Та ця європейська країна приваблює не лише громадян сусідніх країн, а й ін­ших країн на Сході. По суті, за останні роки найбільше просять надати притулок вихідці з Китаю. Четверта серед країн сві­ту, що приймають громадян третіх країн і транзитна територія на шляху міграції до ЄС, Україну дедалі частіше обирають як пункт призначення ті мігранти, хто не зміг далі продовжувати свою подорож, або ж ті, хто вирішив залишитися з родинних чи економічних причин. Як місце призначення й транзиту і Румунія, і Молдова приваблюють мігрантів з Молдови.

Упродовж останніх років Румунія розробляє міграційні політики з більшим дотриманням логіки й під тиском політики приєднання до ЄС, з урахуванням міжнародного законодавства й практик. ЄС є і взірцем для наслідування, і джерелом по­літичної, технічної і фінансової допомоги для зміни міграційної політики. Зараз Румунія як член ЄС сповна використовує ви­годи від вільного пересування своїх громадян територією ЄС, до певної міри відкритості ринку праці ЄС і готується до при­єднання до Шенґенської зони.

Україна й Молдова перебувають у трохи іншому політичному контексті. Обидві країни відчувають низку трансформаційних викликів і потерпають від урядової нестабільності (випадок України), зазнають економічної реструктуризації (випадок обох країн, хоча проблеми тут різні) і долають проблеми безпеки (головним чином, випадок Молдови). В умовах, коли на поряд­ку денному урядів стоїть так багато завдань, розвиток всебічних і збалансованих міграційних політик, які відповідали б не тільки політиці безпеки, а й потребам економічного розвитку і захисту прав людини, видається далеко не пріоритетним за­вданням. Навіть незважаючи на те, що обидві країни перебувають під тиском викликів у сфері міграції (Молдова як країна трудової еміграції, а Україна як країна трудової еміграції і як транзитна країна), процес інституційних і правових змін у цій сфері суттєво запізнюється або відкладається.

Навіть більше, ЄС не відіграє тієї ж трансформаційної ролі у випадку Молдови й України у сфері міграції, як це було і є у випадку Румунії. Все це, головним чином, через те, що Україна і Молдова, на відміну від Румунії, не отримали чіткої пер­спективи вступу до ЄС, яка слугує потужною "паличкою-пряником" у процесі європеїзації за межами ЄС. І Молдова, і Україна співпрацюють з ЄС у рамках Європейської політики сусідства й Угод про партнерство та співпрацю, що їх підписував Євро­пейський Союз з країнами СНД у 1990-х роках. Хоча обидві країни прагнуть членства в ЄС і тому охочі співпрацювати у сфе­рі юстиції і внутрішніх справах, серед яких є міграційні питання та нагляд за кордонами, цій співпраці бракує визначеності остаточної мети та чіткого графіка реалізації, які мали сусідні країни - екс-кандидати у члени ЄС. Крім того, політика ЄС щодо цих країн у сфері міграції радше зосереджена на усуненні загроз безпеці, аніж на допомозі в реалізації інституційних змін або просуванні підходу до міграції, який ґрунтується на правах людини.

З трансформаційного погляду поширення досвіду Румунії в управлінні міграцією у періоди перед і після вступу до ЄС, зо­крема в таких сферах, як розбудова інституцій і наближення законодавства, може стати чільним пунктом тристоронньої й реґіональної співпраці. Проте критична оцінка пристосування румунських міграційних політик до сучасних тенденцій на­водить нас на думку, що розповсюдження досвіду і знань не повинно відбуватися в одному напрямку. Визнаючи поступ, що його досягла Румунія в управлінні міграцією завдяки, здебільшого, процесу приєднання до ЄС, ми вважаємо, що Румунії тре­ба ще дуже багато зробити і вивчити спільно зі своїми східними сусідами. Так, у процесі виконання проекту ми виокремили низку питань, навколо яких дво(три)стороння або реґіональна співпраця та обмін досвідом із залученням урядових і не­урядових гравців можуть позитивно вплинути на управління міграційними процесами в кожній із країн.

Обмін інформацією

о Створити прозорі рамки для обміну інформацією між трьома країнами про обсяги й тенденції міграції; необхідно, зокрема, докласти більших зусиль до моніторингу незаконної міграції. Створення комп'ютеризованої бази даних з нелегальної міграції зі спільним доступом, що обговорюють у різних контекстах, було б вагомим кроком уперед. Доступ

46

до загальної інформації в цій сфері має бути не лише офіційно дозволеним, а й надаватися насправді. Складається враження, що державні інституції у сфері управління міграцією ще не звикли до прозорих практик роботи.

о Створити механізми для розповсюдження румунського досвіду щодо адаптації європейських стандартів міграційної політики і провадження інституційної реформи. Вивчити можливості для використання коштів і програм ЄС для Молдови й України, наприклад Twinning.

Нелегальна міграція і торгівля людьми

о Збільшити зусилля у спільному подоланні нелегальної міграції і торгівлі людьми через обмін досвідом, спільні операції та ефективний обмін інформацією. Торгівля людьми - серйозний виклик для реґіону, оскільки до організації нелегальної міграції долучені громадяни всіх трьох країн, хоча великі масштаби нелегальної міграції властиві лише Молдові й Україні.

о Україна - гравець з найбільшими можливостями для моніторингу кордону з Придністров'ям і надання вірогідної інформації про пересування людей з цього реґіону. Консолідація двосторонньої співпраці буде корисною для Республіки Молдова з огляду на її демографічні політики, але також і для України в сенсі безпеки й привабливого іміджу на міжнародній арені.

Маятникова міграція і зворотна міграція

о  Дальше стимулювання маятникової і сезонної міграції має велике значення, адже вона вигідна і країнам призначення,

і країнам походження. Існує потенціал до взаємної підтримки в укладанні двосторонніх угод про трудову міграцію.

Провідна роль за Румунією, яка пропагує цю ідею і залучає країни ЄС. о  Оскільки всі три уряди виявили зацікавленість у зворотних міграційних політиках, є потреба у поєднанні зусиль для

реалізації спільних проектів з обміну досвідом і найкращими практиками імплементації політик зворотної міграції

та співпраці з третіми країнами.

о Стимулювати транскордонну міграцію з тим, щоб уникнути створення нової завіси в Європі. У цьому контексті і задля гарантування легальної міграції та жвавого реґіонального розвитку надзвичайно важливим є укладання угод між Румунією та Україною і Румунією та Молдовою про малий прикордонний рух.

о Аби запобігти виїзду з країн кваліфікованих спеціалістів, потрібно заснувати адаптаційні ґрантові програми для студентів, що закінчують закордонні університети, реалізовувати спільні науково-дослідні проекти з країнами перебування тощо.

Політики щодо трудових мігрантів за кордоном

і професійних кваліфікацій у країнах призначення.

о Посилити законодавчу базу, що дало б змогу гарантувати доступ до медичних послуг і соціального захисту мігрантів і в країнах перебування, і в країнах походження після їхнього повернення додому.

о Стимулювати зміцнення довіри мігрантів із трьох країн до дипломатичних представництв своїх країн за кордоном. Це уможливить налагодження тіснішого контакту між мігрантами та їхніми урядами (щоб громадяни могли користуватися за кордоном кращими послугами), а також підвищить ефективність управління міграцією. Багато зусиль варто докласти до роз'яснення фактичним і потенційним мігрантам наслідків нелегального перебування за кордоном (наприклад у разі катастрофи).

о Зміцнювати зв'язки з діаспорою та ефективно використовувати їхній потенціал народної дипломатії. Всі три країни мають докладати більше зусиль до повного використання інтелектуального й культурного потенціалу своїх діаспор задля створення позитивного іміджу своїх країн у країнах призначення.

о Ефективне використання грошових переказів мігрантів - важливе питання у випадку всіх трьох країн і особливо у випадку Республіки Молдова. Більше зусиль треба докладати до вивчення потенціального впливу грошових переказів на економіки країн походження. Наразі перекази мігрантів спрямовуються, головним чином, на споживання. Щоб стимулювати позитивний вплив грошових переказів на сталий економічний розвиток у реґіонах призначення, існує нагальна потреба у створенні сприятливого й стабільного бізнес-середовища, що не лише сприяло б ефективному використанню грошових переказів, а й полегшило реалізацію зворотних політик України й Молдови. Надання мігрантам інформації про можливості переказу грошей з-за кордону, роз'яснення переваг легальних грошових переказів, відкриття рахунків за кордоном і в рідних країнах - усе це дуже важливі сфери, в яких треба докладати більше зусиль.

Імміграція

о Румунія та Україна також стають країнами призначення, що необхідно відображати в урядових політиках і стратегіях. Дедалі більший попит на трудові ресурси мусить корелюватися з політикою видачі дозволів на роботу й проживання, інакше виникає ризик збільшення обсягів нелегальної міграції і незаконної зайнятості.

о  В Україні і Румунії як країнах призначення потрібно орієнтувати зусилля на легальне залучення робочої сили.

Біженці й надання притулку

о За кілька останніх років у сфері надання притулку в реґіоні відбувся суттєвий поступ. Водночас прохачам притулку і біженцям необхідно гарантувати повну повагу до їхніх прав і належну якість життя поряд з цілковитою підтримкою в процесі інтеґрації у громадах, що їх приймають. Має бути доступною належна мінімальна підтримка (починаючи з перекладу й задоволення базових потреб).

47

о Існує негайна потреба у розвитку соціальних програм для біженців і шукачів притулку, які надавали б реальний доступ до соціальної і медичної допомоги, освіти, робочих місць тощо. Обмін досвідом у цій сфері і співпраця між країнами будуть взаємно вигідними. Це питання, до яких НУО повинні долучатися більшою мірою, орієнтуючись у своїй роботі на практичний результат, наскільки це можливо. Складається враження, що ці питання більше хвилюють різноманітні міжнародні організації, а не місцеві НУО (потенційно з огляду на нестачу ресурсів).

Співпраця у ширшому реґіональному форматі

о Потрібно посилити співпрацю й сформувати спільні стратегії для реґіонального підходу до управління міграцією в сприятливих рамках, запропонованих ЄС через транскордонну співпрацю - "Чорноморська синерґія - нова ініціатива реґіональної співпраці". Європейський Союз вкладає кошти в посилення транскордонної співпраці: Румунія, Республіка Молдова й Україна отримають упродовж 2007-2013 років 126 млн. євро на транскордонні проекти.

о Необхідно вивчити можливості тристоронньої співпраці задля впровадження та майбутньої участі в Платформі співпраці з міграційних питань у Чорноморському реґіоні, створення якої підтримано у висновках щодо глобального підходу до міграції, які ухвалила Європейська Рада у червні 2007 року.

о Треба розглянути можливості для посилення молдовсько-румунської та молдовсько-української співпраці в контексті імплементації підписаного в червні 2008 року Партнерства з мобільності між Молдовою та ЄС. Ця угода дасть змогу Молдові й Румунії тісніше співпрацювати як країні-сусідові і членові ЄС, а молдовський досвід міг би сприяти посиленню співпраці між Україною та ЄС у сфері міграції та мобільності.

Співпраця урядів та НУО

о Існує нагальна потреба в усталенні механізмів сталої комунікації й консультацій між неурядовими організаціями й урядами всіх трьох країн у міграційній сфері.

о Участь НУО в моніторингу й інформуванні урядових інституцій про виконання міграційних політик, зокрема міжурядових угод і програм між трьома країнами, має бути збільшена. Існує досвід імплементації програм і надання мігрантам послуг НУО, який поступово перейняли урядові інституції. Визначені попередньо силами НУО сфери діяльності можна далі використовувати як стартові майданчики для співпраці між державами.

Співпраця між НУО

о Потрібно стимулювати співпрацю між третім сектором трьох країн у таких сферах, як інформування громадськості про ризики нелегальної міграції, торгівлі людьми та інші проблеми, пов'язані з міграцією; посилювати участь у європейських програмах і полегшувати доступ до коштів ЄС на реалізацію транскордонних міграційних проектів.

о Забезпечувати обмін досвідом і найкращими практиками між НУО трьох країн, що займаються міграційними питаннями; перебирати й адаптувати успішні проекти, що їх вдалося реалізувати в одній із країн; розробляти й виконувати спільні проекти, зорієнтовані на інтереси діаспори в одній із трьох країн. Урядові органи мають долучатися на таких стадіях виконання транскордонних проектів, як дослідження та обговорення.

о Потрібно спрямовувати можливості для ширшої співпраці громадянського суспільства у Чорноморському реґіоні. У цьому контексті Форум неурядових організацій Чорноморського реґіону, який відбувся 31 жовтня 2008 року, може слугувати платформою для співпраці НУО, що займаються в реґіоні питаннями міграції.

48