Тема 8.6. Бюджетний Кодекс: причини впровадження та напрями реалізації

Щоб досягти успіхів у збереженні макроекономічної стабільності, структурної перебудови державного сектора, підвищити ефективність і якість послуг та забезпечити економічне зростання на засадах соціальної справедливості, необхідно здійснити між бюджетну реформу, яка була започаткована запровадженням Бюджетного кодексу.

Проблеми, які необхідно розв’язати в ході бюджетної реформи:

1. Вдосконалення макроекономічного прогнозування і бюджетного планування.

2. Забезпечення реальності планових показників бюджету та їх виконання.

3. Приведення у відповідність конституційних та законодавчих зобов'язань надання управлінських, громадських та державних послуг громадянам з фінансовими можливостями держави.

4. Визначення соціально-економічних пріоритетів і пріоритетів бюджетного фінансування, концентрації бюджетних коштів на найбільш важливих соціально-економічних програмах.

5. Перехід від практики утримання установ та організацій бюджетної сфери до програмно-цільового планування та здійснення видатків.

6. Відмова від бюджетного фінансування тих послуг, які можуть бути надані громадянам на ринкових засадах.

7. Оптимізація та раціоналізація мережі закладів та установ, що фінансуються з державного та місцевих бюджетів, з метою підвищення рівня та якості послуг, які надаються громадянам, підвищення ефективності використання бюджетних коштів. І

8. Створення економічно та фінансово самодостатніх територіальних громад.

9. Перехід від багатоканальної до одноканальної системи фінансування закладів, установ та організацій бюджетної сфери, фінансування спільних програм.

10. Визначення і розмежування функцій органів державної влади в бюджетному процесі, а також фінансових органів, які здійснюють управління фінансово-бюджетною системою, правового та організаційного визначення природи і функцій місцевих фінансових органів.

11. Вдосконалення та правове закріплення організації бюджетного процесу та бюджетних процедур як на центральному, так і на рівні органів місцевого самоврядування.

12. Розмежування видатків між рівнями бюджетної системи, зміцнення власної доходної бази територіальних громад, запровадження нової системи фінансового вирівнювання, бюджетних трансфертів, формульного розподілу трансфертів.

13. Казначейське обслуговування касового виконання бюджетів.

14. Вдосконалення розподілу (податків) між ланками бюджетної системи. Підвищення зацікавленості органів державної влади та місцевого самоврядування в ефективному адмініструванні податків та зміцненні податкової бази.

15. Створення ефективного механізму державних та місцевих запозичень, обслуговування державного боргу з метою зміцнення доходної бази державного та місцевих бюджетів, а також мінімізації їхніх втрат.

16. Організація ефективного фінансового контролю затвердження та виконання державного та місцевих бюджетів, використання коштів цих бюджетів. Розмежування компетенції органів фінансового контролю та організація їх ефективної взаємодії, шляхи забезпечення ефективного використання фінансових ресурсів.

17. Вдосконалення практики фінансового та бюджетного планування, використання коштів загального та спеціального фондів державного та місцевих бюджетів

Здійснення змін у системі міжбюджетного фінансування є надзвичайно складним та довготривалим процесом. Однак, існує низка ключових елементів структурних блоків, які слід розглянути під час вирішення проблем даної системи в цілому. До них належать:

А) інституційна та правова база міжбюджетного фінансування;

6) фінансування видатків;

В) розподіл надходжень;

В) система трансфертів;

Г) місцеві запозичення.

Проблеми міжбюджетного фінансування в Україні:

1) система органів влади в Україні передбачає більшу централізацію (відповідно до південноєвропейської моделі), ніж це передбачається ступенем незалежності, наданим місцевим органам влади (що ближче до північноєвропейської моделі). Дуже важливим є курс на децентралізацію;

2) невідповідність між зобов'язаннями за видатками та джерелами фінансування (непрофінансований мандат);

3) місцеві органи влади практично не мають стимулів до підвищення обсягу надходжень у контексті бюджету та управління своїми ресурсами прозорими і раціональними методами. Жодна система міжбюджетного фінансування не може функціонувати ефективно, якщо немає стимулів збільшувати та підвищувати відповідальність за використання цих ресурсів;

4) система міжбюджетного фінансування розвивалася хаотично, й непередбачувано, що ускладнює органам влади усіх рівнів прогнозування й управління своїми ресурсами. Це у першу чергу стосується трансфертів. Проведення розрахунків на підставі формули - найважливіший крок до передбачуваності;

5) хоча органи влади місцевого рівня повинні робити значний внесок у забезпечення суспільних благ та інфраструктуру, дуже мало які з них мають можливості фінансувати необхідні інвестиції.

Першим кроком до зміцнення системи міжбюджетного фінансування має бути досягнення певного ступеня консенсусу щодо найважливішого кола відповідальності для кожного рівня влади та ступеня децентралізації, пов'язаного з цим розподілом відповідальності (концепція міжбюджетного фінансування).

Другий крок до зміцнення правової та інституційної бази системи міжбюджетного фінансування полягає у перегляді чинних законів і у виправленні найбільш явних невідповідностей. Це дасть змогу підвищити прозорість системи, а також заповнити її прогалини, особливо щодо ключових питань функціонування системи (методики розрахунку міжбюджетних трансфертів). Паралельно потрібно буде вносити зміни до законів "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації". Найважливіші питання, які нині відсутні в даному законі, такі: правила й процедури делегування повноважень місцевими органами іншим рівням влади (як нижчим так і вищим), а також правила й процедури відкликання повноважень; правила й фінансування, необхідного для реалізації делегованих повноважень після їх від одного рівня влади до іншого, а також визначення термінів "комунальна власність" та "комунальне майно" місцевих органів влади різного рівня.

Внаслідок щорічної зміни правил формування місцевих бюджетів, неузгодженості окремих положень, стара система сприяла непередбачуваності й непрозорості. З встановленням чітких правил, органи влади усіх рівнів муситимуть їх дотримуватися, і дотримання правових положень має вирішальне значення для поліпшення роботи бюджетної системи.

Найсерйознішою проблемою, породженою старою системою, є незацікавленість місцевих органів влади у збільшенні надходжень. Будь - яке збільшення місцевих надходжень, або заходи по зменшенню видатків, зводиться нанівець зменшенням частки регулюючих або трансфертів. Щорічні зміни нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів, що спрямовуються до місцевих бюджетів, не задавали стимулів до збільшення надходжень, Очевидно, підвищення рівня автономії дасть змогу посилити зв'язок між послугами та затратами. Структура доходів не тільки цінності територіальної громади, але й ставлення громадян до органів місцевого самоврядування значною мірою формується під впливом їх відчуттів щодо справедливості структури доходів. Під справедливістю мається на рівномірний розподіл як тягаря до бюджету, так і користі від громадських послуг.

Ще одним елементом вдосконалення системи міжбюджетного фінансування є система трансфертів. Основне завдання трансфертів - вирішувати проблему вертикальної незбалансованості - наслідок невідповідності між відповідальністю за видатки та податкоспроможністю (можливостями збору податків на місцевому рівні). Основними характерними рисами системи трансфертів, що впливають на усю систему міжбюджетних відносин, є її передбачуваність та стимули, які вона створює для всіх рівнів управління.

Першим критерієм ефективності системи трансфертів є її здатність забезпечити місцеві органи влади ресурсами, достатніми для виконання покладених на них зобов'язань. Другим критерієм ефективності є забезпечення достатніх зборів податків місцевими органами влади та уникнення фіскального дефіциту. Третім критерієм ефективності є ступінь, до якого вона здатна забезпечити справедливість. Стара система базувалася на розподілі фінансових ресурсів між регіонами, що склався раніше (принцип від досягнутого).

Важливим кроком на шляху зміцнення системи трансфертів є визначення цілей, яких вона має досягти, та загальної суми, яка розподілятиметься у вигляді трансфертів. Світовий досвід передбачає три основні підходи:

1) певна визначена частка надходжень до державного бюджету, прив'язана або до конкретного податку, або до надходжень в цілому;

2) спеціальне політичне рішення;

3) відшкодування витрат.

Третім кроком є визначення способу розподілу ресурсів. Здебільшого у розподілі між органами .влади різних рівнів використовуються чотири основні підходи:

1) застосування формули;

2) принцип деривації;

3) спеціальні процедури;

4) відшкодування коштів.

Що стосується трансфертів, які передбачають заохочення певних видатків, найбільш відповідним підходом є, очевидно, відшкодування коштів. Досвід інших країн показує, що для виправлення вертикальних і горизонтальних дисбалансів найефективнішим є розподіл на базі формули. Міжнародний досвід пропонує чотири можливості:

Ø формули, що враховують потреби у видатках та фінансові можливості;

Ø формули, що враховують лише вирівнювання фінансових можливостей;

Ø формули, що забезпечують розподіл вирівнюючих трансфертів у рівних частинах на душу населення.

Формули, що включають як потреби у видатках, так і фінансові можливості, створюють можливості повного вирівнювання. Вони найскладніші і, можливо, найточніші, потребують найбільшої кількості даних. Формули другого й третього типу ігнорують основний аспект (потреби у видатках фінансові можливості, однак вимагають меншої кількості даних). Останній вид формули – найменш ефективний з погляду вирівнювання, однак вимагає також найменше даних. На ефективність наведених формул значною мірою впливає точність вимірювання фінансових потреб і фінансових можливостей.

Стара бюджетна система не забезпечувала стимулів для належної оцінки ризиків, пов’язаних із місцевими запозиченнями. Міжбюджетні позики не проходили оцінки якості і виплачувалися на підставі передбачуваних потреб. Неспроможність та фінансова невідповідальність до високого рівня несплачених міжбюджетних запозичень і пропозицій щодо подальшої реструктуризації. Великі суми коштів, що виникали внаслідок перерахунку нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів з початку бюджетного року, відносились на взаєморозрахунки. Відсутність механізму реалізації вилучення збільшувала і до того значні суми взаємозаборгованості. Все це породило загальну атмосферу небажання структур нижчого рівня вживати заходи для погашення позичок, наданих їм органами влади вищого рівня. Все це сприяло і до того слабкій фіскальній дисципліні в органах влади нижчого рівня.

Щодо запозичень місцевих органів влади, то вони здебільшого носили форму випуску облігацій. Негативний досвід Одеси засвідчив, що бракує численних елементів, необхідних для розвитку місцевих ринків капіталу. Стара система не давала змоги прогнозувати та гарантувати джерела покриття, здійснити запозичення та прийняти оптимальний план.

Питання до теми:

1. Які проблеми необхідно розв’язати в ході бюджетної реформи?

2. Що таке міжбюджетне фінансування і на яких засадах воно здійснюється?

3. Вкажіть основні критерії визначення ефективності системи бюджетних трансфертів?