3. Функції управління щодо природокористування та охорони навколишнього природного середовища

Управління в галузі екології здійснюється уповноваженими на те державними або громадськими органами через виконання покладених на них функцій.

Функції кожного з них визначаються завданнями, які належить вирішувати цим органам, та відображають специфіку їх діяльності і визначають коло їх обов'язків.

В найбільш загальних рисах функції управління в будь-якій галузі, в тому числі і в галузі екології, охоплюють наступне:

1) організацію діяльності всіх структур даної управлінської системи та організацію функціонування всіх підлеглих їй елементів;

2) координацію їх діяльності з метою досягнення кінцевої мети;

3) контроль за їх діяльністю з метою забезпечення досягнення кінцевої мети управління.

Загальні функції управління державних органів стосовно природокористування та природоохоронної діяльності конкретизовані в їх спеціальних функціях. Розглянемо найбільш важливі з них, які є базовими, оскільки слугують запорукою виконання всіх інших функцій.

1. Однією з головних в діяльності органів управління в галузі екології є функція ведення обліку природних ресурсів та природних об'єктів.

Стосовно управління в галузі екології облікова функція має два різновиди, що відображають її сутність:

— екологічна облікова функція — ведення екологічного моніторингу;

— економічна облікова функція — ведення природоресурсових кадастрів та Червоної та Зеленої книг України.

Екологічний моніторинг — це система збирання (шляхом спостережень), оброблення та аналізу інформації про стан навколишнього природного середовища з метою його оцінки і прогнозування його змін та розроблення науково-обгрунтованих рекомендацій для прийняття управлінських рішень.

Система державного моніторингу в Україні створюється з дотриманням міжнародних вимог і є сумісною з аналогічними міжнародними системами. Система державного моніторингу навколишнього природного середовища в Україні будується на принципах об'єктивності і достовірності, систематичності спостережень за станом навколишнього природного середовища та об'єктами впливу на нього, — багаторівневості, — узгодженості нормативного та методичного забезпечення, узгодженості технічного та програмного забезпечення, комплексності в оцінці екологічної інформації, — оперативності походження інформації між окремими ланками системи та вчасного інформування органів державної виконавчої влади, відкритості екологічної інформації для населення.

Основними завданнями системи державного моніторингу навколишнього природного середовища є наступне:

— спостереження за станом навколишнього природного середовища;

— аналіз стану навколишнього природного середовища та прогнозування його змін;

— забезпечення органів державної виконавчої влади систематичною та оперативною інформацією про стан навколишнього природного середовища та попередження про можливі зміни;

— розробка науково обгрунтованих рекомендацій для прийняття управлінських рішень.

Залежно від призначення моніторинг навколишнього природного середовища може бути:

— загальний (стандартний) — здійснюється за оптимальною кількістю параметрів на пунктах, об'єднаних в єдину інформаційно-технологічну мережу для розробки управлінських рішень на всіх рівнях;

— оперативний (кризовий) — це контроль окремих об'єктів, джерел підвищеного екологічного ризику в окремих регіонах, які визначено як зони надзвичайної екологічної ситуації, а також у районах аварій із шкідливими екологічними наслідками шляхом спостереження спеціальних показників з метою оперативного реагування на кризові ситуації та оперативного прийняття рішень щодо їх ліквідації;

- фоновий (науковий) — здійснюється у природних та біосферних заповідниках, на базових станціях з метою наукового дослідження шляхом спеціальних високоточних спостережень з всіма складовими навколишнього природного середовища, в тому числі за характером, складом, міграцією забруднюючих речовин, реакцією організмів на забруднення на рівні окремих популяцій, екосистеми, біосфери в цілому.

Стан навколишнього природного середовища та його об'єктів оцінюється шляхом аналізу ряду послідовних спостережень і порівняння одержаних показників.

Різновидом облікової документації державного значення є Червона та Зелена книги України.

Червона книга України — основний державний документ, у якому містяться узагальнені відомості про сучасний стан видів тварин і рослин України, що перебувають під загрозою зникнення, та заходи щодо їх збереження і науково обгрунтованого відтворення.

Зелена книга України — державний документ, в якому зведені відомості про сучасний стан рідкісних, зникаючих і типових природних рослинних угруповань України, що мають важливе значення як складова частина біологічного різноманіття України і тому потребують охорони.

Порядок ведення державних кадастрів та іншої облікової документації встановлюються Кабінетом Міністрів України шляхом прийняття відповідних Положень, затверджених постановами Кабінету Міністрів. Положення містять чіткий перелік показників, за якими ведеться облік даного виду природних ресурсів, регламентацію процедури ведення обліку, визначають органи і посадових осіб, правомочних здійсню­вати даний облік, строки надання кадастрових даних, оскільки природні об'єкти зазнають деяких змін в результаті свого природного розвитку та господарської діяльності, що потребує періодичного відображення в кадастровій документації.

Так, державний земельний кадастр містить облік кількості земель в межах населених пунктів, за межами населених пунктів, за категоріями земель, за формами власності чи користування землею.

2. Функція планування заходів щодо використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища обумовлена потребою раціонального, ефективного та ощадливого використання природних ресурсів, забезпечення здорового довкілля і відтворення природних ресурсів. Для органів державного управління в галузі екології вона є обов'язковою в зв'язку з тим, що загальновідомо і доведено практикою, що тільки чітко визначена, наперед спланована, а не стихійна, діяльність в будь-якій галузі може бути ефективною.

Функція планування в галузі екології охоплює широкий спектр діяльності: від визначення основних напрямків державної політики в цій галузі до конкретизації їх під час розробки і затвердження проектів схем розвитку і розміщення продуктивних сил, галузей народного господарства, генеральних планів населених пунктів, схем районного планування, проектів на будівництво та реконструкцію підприємств та об'єктів, які можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, суто екологічних програм (міждержавних, державних, регіональних і місцевих), розрахованих на перспективу.

Екологічна програма — це комплекс взаємоузгоджених територіальних заходів, спрямованих на поліпшення співіснування природних екологічних систем і суспільства.

Державна екологічна програма передбачає заходи щодо стабілізації та поліпшення стану навколишнього природного середовища України чи його окремих складових (повітряного басейну, водних ресурсів тощо).

Державними екологічними програмами визначається єдина політика в галузі екології, що повинна реалізовуватись через відповідні регіональні програми.

Регіональна екологічна програма включає природоохоронні заходи, що поширюються за межі однієї адміністративної області.

Місцева екологічна програма складається із природоохоронних заходів, які реалізуються в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці (області, району, міста).

Рішення про розроблення державних і регіональних екологічних програм приймає Кабінет Міністрів України за поданням Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України, яке вносить пропозиції про доцільність розроблення цих програм за результатами вивчення і дослідження стану навколишнього природного середовища України чи окремих регіональних програм природокористування, проведених власними підрозділами, науковими установами і організаціями, органами державної виконавчої влади.

Розроблення державних і регіональних екологічних програм організує Мінприроди України із залученням заінтересованих міністерств, відомств, інших органів державної виконавчої влади, наукових установ та організацій.

Регіональні (місцеві) екологічні програми затверджуються рішенням відповідних обласних (місцевих) рад.

Програмно-цільове регулювання природокористування та охорони навколишнього природного середовища нині є основоположним напрямком.

3. Не менш важливою за значенням функцією управління в галузі екології є організація ресурсовпорядження та розподілу (перерозподілу) природних ресурсів.

Ресурсовпорядження — це діяльність державних органів управління з приводу виконання державно-правових заходів, спрямованих на виконання природоресурсового законодавства, забезпечення раціонального використання, ефективного відтворення та охорони навколишнього природного середовища.

Видами ресурсовпорядження є землеустрій, лісовпорядкування, діяльність щодо встановлення порядку використання інших природних об'єктів, наприклад визначення режиму використання та порядку створення і оголошення об'єктів природно-заповідного фонду і т. ін.

Ресурсовпорядження передбачає:

— проведення різного роду обстежень та досліджень (топографічних, ґрунтових, геодезичних, геоботанічних та ін.) з метою встановлення характеристик природних об'єктів, виявлення природоресурсового потенціалу для його подальшого використання;

— розробку прогнозів державних та регіональних програм використання природних ресурсів, складання схем землеустрою, проектів створення нових і впорядкування існуючих територій та зон, відведення земельних ділянок для природокористування, розробку еколого-економічного обгрунтування способів і форм природокористування;

— розробку основних положень організації та розвитку природоресурсового господарства, в тому числі внутрігосподарської організації використання конкретного природного об’єкта;

— розробку проектів ресурсовпорядної документації і підготовку правовстановлюючих документів;

— визначення, уточнення, зміну розмірів адміністративно-територіальних утворень, землеволодінь, інших об'єктів, визначення їх межі та встановлення її на місцевості;

— інші заходи, спрямовані на ефективне використання природних об'єктів.

Ресурсовпорядження здійснюється державними ресурсо-впорядними організаціями на замовлення власників природних ресурсів.

Матеріали ресурсовпорядження є основою для організації і ведення лісового, земельного та інших видів господарства і розпорядження цими та іншими природними ресурсами з боку їх власників.

Ефективність використання природних ресурсів забезпечується розпорядницькими діями органів управління щодо їх використання. В першу чергу, це віднесення природних об'єктів до певної категорії, групи відповідно до прийнятої класифікації даного виду природних ресурсів, і встановлення їх правового статусу, а значить — порядку використання.

4. Ще однією функцією управління в галузі екології є нормативно-правова та технічна регламентація і регулювання природокористування. Досягаються вони за допомогою екологічної стандартизації і нормування господарської діяльності з позицій її екологізації.

Екологічна стандартизація і нормування здійснюються з метою забезпечення раціонального використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки шляхом встановлення комплексу обов'язкових для виконання природо-користувачами норм, правил, вимог щодо природокористування та охорони навколишнього природного середовища.

Державні екологічні стандарти — це науково обгрунтовані, юридичне значимі нормативні документи, які визначають поняття і терміни, режим використання і охорони природних ресурсів, методи контролю за станом навколишнього природного середовища і його об'єктів, вимоги щодо запобігання шкідливого впливу забруднення навколишнього природного середовища на здоров'я людей, інші питання, пов'язані з охороною довкілля та використанням природних ресурсів.

Екологічні стандарти розробляються і вводяться в дію в порядку, що встановлюється законодавством України, який передбачає розробку проекту екологічного стандарту, проведення екологічної експертизи проекту стандарту, доопрацювання його, погодження із відповідними державними орга­нами, затвердження і реєстрація в Державному комітеті по стандартизації і сертифікації.

Екологічні нормативи — це сукупність встановлених уповноваженими державними органами граничне допустимих показників можливого впливу на стан навколишнього при­родного середовища в цілому і його окремих об'єктів.

Сукупність екологічних нормативів включає нормативи екологічної безпеки:

— граничне допустимі концентрації забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі, в тому числі , в водних об'єктах, атмосферному повітрі і т. д.;

— гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого шкідливого фізичного впливу на навколишнє природне середовище;

— гранично допустимий вміст шкідливих речовин у продуктах харчування.

 Це санітарно-гігієнічні нормативи, які є складовою основ забезпечення екологічної безпеки населення.

Інший вид екологічних нормативів — виробничо-господарські, тобто гранично допустимі викиди та скиди у навколишнє природне середовище забруднюючих хімічних речовин, рівні шкідливого впливу фізичних та біологічних факторів, які пред'являють вимогу до джерела шкідливого впливу і встановлюються з метою досягнення екологічних норма­тивів якості природних об'єктів, і нормативи гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі та і рівні шкідливих фізичних впливів на нього є єдиними для всієї території України.

Для курортних, лікувально-оздоровчих, рекреаційних та інших окремих районів можуть встановлюватись більш суворі нормативи граничне допустимих концентрацій забруднюючих речовин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище.

Екологічні нормативи розробляються і вводяться в дію Міністерством охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України, Міністерством охорони здоров'я України, іншими уповноваженими на те державними органами, в тому числі галузевими (наприклад. Міністерством рибного господарства України щодо нормативів екологічної безпеки водних об'єктів, вода яких використовується для потреб рибного господарства).

5. Екологічне ліцензування — це видача дозволу спеціально уповноваженими державними органами на реалізацію проекту господарської або іншого виду діяльності з позицій її екологізації.

Мета екологічного ліцензування — забезпечення раціонального і ощадливого використання природних ресурсів, охорона навколишнього природного середовища від негативного впливу господарської та іншої діяльності. Тому екологічному ліцензуванню підлягає будь-яка діяльність громадян, підприємств, установ, організацій в порядку спеціального використання окремих видів природних ресурсів, а також діяльність, що може призвести до негативного впливу на стан довкілля, надходження у навколишнє природне середовище речовин та енергії, які шкідливо впливають на умови життєзабезпечення людини, існування і розвиток рослинного та тваринного світу.

Порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів регулюється Положенням, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 року № 459.

До природних ресурсів, на які видається дозвіл на спеціальне використання, належать:

— територіальні та внутрішні морські води;

— природні ресурси континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони;

— підземні води;

— поверхневі води, що знаходяться або використовуються на території більш як однієї області;

— тварини, в тому числі риби, водні безхребетні та морські ссавці, які перебувають у стані природної волі, а також інші об'єкти тваринного світу, віднесені до ресурсів загальнодер­жавного значення;

— лісові ресурси державного значення;

— природні ресурси в межах території та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення;

— види тварин і рослин, занесені до Червоної книги України;

— корисні копалини, за винятком загальнопоширених;

— природні ресурси місцевого значення.

Видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів здійснюється:

— територіальних і внутрішніх морських та підземних вод, природних ресурсів континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони (крім корисних копалин, рибних запасів та інших об'єктів водного промислу), поверхневих вод, що знаходяться або використовуються на території більш як однієї області, не мисливських видів тварин, природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, видів тварин і рослин, занесених до Червоної та Зеленої книг України

— органами Мінприроди;

— лісових ресурсів державного значення — органами Мінлісгоспу;

— корисних копалин, у тому числі континентального шельфу (за винятком загальнопоширених) — Держкомгеологією разом з Держгіртехнаглядом;

— рибних запасів та інших об'єктів водного промислу, віднесених до природних ресурсів загальнодержавного значення,

— органами Держрибгоспрому;

— мисливських видів парнокопитних тварин, ведмедів, єнотовидних собак, куниць лісових та кам'яних, норок американських, тхорів лісових, бобрів, ондатр, бабаків, білок, а також у заборонені строки для полювання чи у заборонених місцях вовків, сірих ворон, сорок, граків, бродячих со­бак і котів — органами Мінлісгоспу;

— лисиць, зайців-русаків, кролів диких і мисливських птахів — користувачами мисливських угідь;

— природних ресурсів місцевого значення — місцевими радами народних депутатів за погодженням з органами Мінприроди, в разі необхідності — також з органами Мінлісгоспу, Держкомгеології, Держгіртехнагляду.

Видача дозволу на спеціальне використання природних ресурсів здійснюється на підставі клопотання (заявки) природокористувача з обгрунтуванням потреби в цих ресурсах.

Клопотання щодо видачі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів, за винятком об'єктів тваринного світу, віднесених до природних ресурсів загальнодержавного значення, погоджується з відповідною місцевою радою народних депутатів, власником або постійним користувачем цих природних ресурсів, а також відповідними державними органами.

Орган, який видає дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів, може зажадати від заявника у разі необхідності додаткового узгодження даного клопотання з заінтересованими міністерствами та відомствами.

Рішення про погодження клопотання (заявки) щодо видачі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів, а також про видачу цього дозволу повинно бути прийнято відповідним державним органом у місячний строк.

Строк дії дозволу на спеціальне використання природних ресурсів установлюється органом, який його видає, відповідно до затверджених у передбаченому законодавством порядку правил та інструкцій. Наприклад, термін дії дозволу на видобування підземних вод відповідно до інструкції, затвердженої наказом Мінекобезпеки України від 28.07.94 р. № 79 становить 5 років.

Перебіг строку користування природними ресурсами починається з дня одержання спеціального дозволу — ліцензії.

Різновидом дозволу на спеціальне використання природних ресурсів, про що вже говорилось, є інші уповноважуючі документи: лісовий і лісорубний квиток (ордер), виданий на спеціальне використання лісових ресурсів державного і місцевого значення; риболовний квиток, який наряду з дозволом видається капітанові судна державного підприємства рибної галузі при проведенні лову у виключній (морській) економічній зоні України або за її межами у відкритому морі, та користувачам, які ведуть промислове рибальство у рибогосподарських водоймах у межах внутрішніх вод України; ліцензія, відстрільна картка, посвідчення мисливця, членський квиток громадської мисливської організації та ін.

Суб'єкти підприємницької діяльності, що звернулись за дозволом на виконання декількох видів робіт, при відповідному обгрунтуванні можуть отримати один дозвіл на комплексне природокористування.

В такому випадку ліцензія — це документ, який підтверджує право її власника на користування природними ресурсами або здійснення іншої діяльності і в якому визначаються:

— обсяги вилучення (використання) природних ресурсів;

— граничне допустимі величини надходження шкідливих речовин у навколишнє природне середовище від джерел впливу на нього;

— вимоги щодо стану навколишнього природного середовища та окремих природних об'єктів під час експлуатації господарського або іншого об'єкта і в результаті цієї експлуатації;

— перелік необхідних заходів стосовно охорони

навколишнього природного середовища, умов і порядку їх фінансування.

У разі порушення користувачем умов природокористування, різкого погіршення стану навколишнього природного середовища у процесі природокористування дозвіл на це може бути скасовано органом, який його видав.

6. Важливою функцією управління в галузі екології є організація проведення екологічної експертизи.

Відповідно до визначення, даного в ст. 1 Закону України «Про екологічну експертизу», екологічна експертиза — це вид науково-практичної діяльності спеціально-уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об'єднань громадян, що грунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об'єктів, реалізація і діяльність яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища та здоров'я людей, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.

Організація проведення екологічної експертизи — це один із основних важелів державного регулювання захисту навколишнього природного середовища та природних ресурсів шляхом санкціонування державою тих чи інших видів діяльності за позитивними результатами екологічної експертизи.

Законодавче регулювання у галузі екологічної експертизи здійснює Верховна Рада України.

Основними завданнями екологічної експертизи є:

1) визначення ступеня екологічного ризику і безпеки запланованої чи здійснюваної діяльності;

2) організація комплексної, науково обгрунтованої оцінки об'єктів екологічної експертизи;

3) встановлення відповідності об'єктів експертизи вимогам екологічного законодавства, санітарних норм, будівельних норм і правил;

4) оцінка впливу діяльності об'єктів екологічної експертизи на стан навколишнього природного середовища, здоров'я людей і якісь природних ресурсів;

5) оцінка ефективності повноти, обгрунтованості та достатності заходів щодо охорони навколишнього природного середовища і здоров'я людей;

6) підготовка об'єктивних, всебічно обгрунтованих висновків екологічної експертизи.

7. Функція вирішення спорів у галузі екології. Її необхідність в управлінській діяльності обумовлена великою вірогідністю колізій, що виникають в процесі природокористування. Наприклад, з приводу надання природних об'єктів у власність, користування, в тому числі на умовах оренди, з приводу вилучення природних об'єктів у власників і користувачів для державних або муніципальних потреб; з приводу порядку користування природними об'єктами; з інших підстав, які є причинами виникнення спорів.

Вирішення спорів — це особлива форма управлінської діяльності державних органів законодавчої, виконавчої, судової влади, спрямована на врегулювання розбіжностей і протистояння між суб'єктами екологічних правовідносин, з метою захисту і відновлення порушених прав природокористувачів чи власників природних ресурсів.

Відповідно до законодавства, зокрема ст. 67 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» спори у галузі охорони навколишнього природного середовища вирішуються судом, господарським судом, радами та органами, які утворюються ними, відповідно до їх компетенції.

Органом, який утворюється місцевою радою для вирішення спору може бути, наприклад, погоджувальна комісія для вирішення спору з приводу суміжного землекористування (ст. 107 Земельного кодексу України).

Спори з питань водокористування розглядаються крім вказаних також державними органами водного господарства, геології; з питань користування надрами — органами державного геологічного контролю, державного гірничого нагляду.

Строки і порядок розгляду спорів з приводу користування чи права користування окремими природними ресурсами визначаються відповідним законодавством України.

Так, земельні спори згідно розділу VIII Земельного кодексу України розглядаються місцевими радами народних депутатів в 10-денний строк. Нез'явлення однієї із сторін без поважних причин на розгляд спору не зупиняє процедури розгляду.

У разі недосягнення згоди спір за заявою однієї із сторін розглядається у судовому порядку.

Основні процедурні моменти визначені законодавством і щодо розгляду спорів з приводу природокористування інших природних ресурсів.

Відповідно до ч. 2 ст. 67 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» спори підприємств, установ, організацій України у галузі охорони навколишнього природного середовища з підприємствами, установами, організаціями інших держав розглядаються комісіями, що утворюються на паритетних засадах із представників України і заінтересованих держав, або третейським судом.