2. ІНФОРМАЦІЙНІ МАТЕРІАЛИ ТЕМИ

Держава і ринок у вирішенні екологічних проблем.

 Принциповим при реалізації концепції сталого розвитку та екологізації економіки є питання про механізми реалізації такої концепції. В самих загальних рисах світовий досвід говорить про три можливих механізми реалізації економічних цілей, в тому числі еколого-економічних:

- пряме регулювання, пов'язане з впливом держави (іноді це регулювання називають “командуй і контролюй”), -- нормативно-правові, адміністративно-контрольні міри, пряме регламентування і тому подібне;

- економічне стимулювання, пов'язане з розвитком ринкових механізмів;

- змішані механізми, поєднання перших двох підходів.

Господарський (економічний) механізм природокористування.

Взагалі здійснення регулювання і управління економікою і її окремими структурними ланками здійснюється з допомогою господарського механізму, який являє собою систему форм і методів організації та регулювання економічного життя суспільства. Такими формами і методами виступають економічна політика, організація прогнозування, планування, фінансування господарських процесів, економічне стимулювання, діяльність управлінських структур, господарське законодавство. (Економічна політика – комплекс економічних цілей і заходів, які забезпечують вирішення довгострокових (стратегічних) та короткострокових (тактичних) завдань розвитку економічної системи. Економічна політика базується на методологічних та теоретичних засадах економічної теорії і насамперед політичної економії, на основі пізнання об'єктивних законів та закономірностей, потреб, інтересів і цілей індивіда, трудового колективу і суспільства. Основними елементами економічної політики є науково-технічна, структурна, соціальна, інвестиційна, аграрна, регіональна політика та ін.).

Господарський механізм виконує наступні основні функції.

- Забезпечує взаємозв’язок, збалансованість всіх структурних елементів суспільного виробництва як цілісної системи;

- Узгоджує економічні інтереси суспільства, соціальних груп, колективів, кожного працівника, окремих підприємців. (Здатність господарського механізму узгоджувати економічні інтереси може служити критерієм його досконалості);

- Реалізовує в життя економічну політику держави, її стратегічні цілі і тактичні завдання.

Кожна країна має свій загальнонаціональний господарський механізм, однак можна говорити і про господарський механізм окремих сфер і галузей економіки, що мають свою специфіку (наприклад, господарський механізм зовнішньоекономічної діяльності, АПК, будівництва та ін.). Господарський механізм природокористування став складатись на рубежі 60-70-х рр. ХХ ст. і до сих пір знаходиться в стадії формування. Він являє собою систему форм і методів організації і регулювання процесів природокористування, що забезпечують досягнення кінцевих цілей у цій сфері, -- задоволення потреб суспільства в сировині і матеріалах, в чистоті та різноманітті довкілля (О.С.Шимова, М.К.Соколовский, 2001).

Російські екологи Бабина Ю.В. та Варфоломєєва Е.О. дають таке визначення економічного механізму: економічний механізм охорони навколишнього середовища може бути визначений як система економічних інструментів заохочувального і примусового характеру, використання яких в управлінні охороною природи забезпечує досягнення цілей екологічної політики. (Бабина Ю.В., Варфоломеева Э.А., 2002).

В залежності від економічних процесів, що відбуваються, структура економічного механізму може суттєво відрізнятися. Виходячи з переважання тих чи інших інструментів можна виділити три типи економічних механізмів природокористування:

- стимулюючий – з переважанням ринкових інструментів і створенням сприятливого економічного середщовища для розвитку екологічно чистих виробництв;

- жорсткий – з використанням адміністративних і ринкових інструментів та пригніченням з допомогою жорсткої податкової політики розвитку екологічно небезпечних галузей;

- м'ягкий – з встановленням обмежувальних екологічних рамок, що слабо впливають на темпи і масштаби економічного розвитку. (Гирусов Э.В. и др., 2003; Бабина Ю.В., Варфоломеева Э.А., 2002).

В Україні, Росії та деяких інших країнах пострадянського простору зараз формується м'ягкий тип економічного механізму природокористування.

Господарський механізм радянської системи та його недосконалість.

Господарський механізм – категорія історична: різним етапам в розвитку країни відповідає свій особливий господарський механізм. Так, господарський механізм, що діяв у бувшому Радянському Союзі, склався в загальних рисах в 30-40-х рр. Він відрізнявся високим рівнем централізації, яка в певній мірі диктувалась обставинами тих років (курсом на прискорену індустріалізацію, потім війною, післявоєнним відновленням економіки і т.п.). Недоліки переважно адміністративного підходу до управління економікою відчувалась і тоді, але з особливою силою проявились в останні десятиліття. Господарський механізм не мав внутрішніх стимулів саморозвитку виробництва: його розподільчий, затратний характер (всі витрати компенсувались державою, гарантований збут будь-якої продукції) не стимулював виробників покращувати якість продукції, підвищувати продуктивність праці, вдосконалювати технологію виробництва, не стримував безгосподарності і безвідповідальності. Адміністративно- командні методи управління переважали над економічними, що сковувало ініціативу і самостійність суб’єктів господарювання.

Як і для загального господарського механізму радянського типу, для господарського механізму природокористування, що існував як підсистема, були характерні командно-адміністративне спрямування, майже абсолютна централізація і детальна регламентація всієї “ресурсозберігаючої” та природоохоронної діяльності. Але детальна регламентація природокористування зі сторони центральних планових органів і служб державного контролю (а число планових показників лише по охороні земель, наприклад, тільки за десяту і одинадцяту п’ятирічку виросло з 37 майже до 60) не принесло бажаних результатів. Стан і ефективність використання природно-ресурсного потенціалу були незадовільними. В основі адміністративного регулювання природокористування лежать екологічні стандарти (нормативи). Нормативи якості навколишнього середовища в СРСР по ряду причин були більш суворими, ніж в країнах Західної Європи і США ( наприклад, середньодобова ГДК SO2 в повітрі складає в США 365мг/м. куб, в країнах ЕС –90, а в бувшому СРСР – 50мг/м. куб) що, на жаль, не стало гарантією кращого стану нашого навколишнього середовища. Практично ніколи такі жорсткі нормативи не дотримувались. Частіше всього використовувались так звані тимчасові нормативи ( тимчасово погоджені викиди), які відображали реальні можливості підприємств - забруднювачів. Передбачалось, що підприємство поетапно буде скорочувати свої викиди до рівня ГДВ, але, нажаль, екологічна сфера не мала собі рівних по масштабах недотримання нормативів: нерідко були випадки перевищення допустимого впливу на довкілля в десятки і навіть сотні разів.

До кінця 80-х рр. стало очевидним, що адміністративна система управління не спроможна забезпечити розвиток раціонального природокористування і природоохоронної діяльності. В 1989 р. з'явилася спроба розширення сфери використання економічних методів в практиці управління природокористуванням, що проявилось в експерименті по введенню плати за забруднення довкілля. В інших країнах це було зроблено значно раніше.

Соціально-економічна трансформація, яка проходить в теперішній час в нашому суспільстві , вимагає принципово нових підходів до процесів організації, управління і регулювання природокористування. Здійснювані вже зараз зміни в державному регулюванні від переважного використання адміністративних важелів управління (правових норм, стандартів, лімітів, дозволів, заборон, обмежень і т.д.) в сторону розширення сфери застосування економічних методів, як свідчить світова практика, будуть наростати по мірі посилення економічної стабілізації країни.

Вихідною передумовою і складовою частиною процесу удосконалення централізованого управління екологічною сферою являється формування економічного механізму природокористування, який, як було сказано раніше, являє собою сукупність економічних методів управління , покликаних створити матеріальну зацікавленість природокористувача в оптимізації процесів його взаємодії з природним середовищем. По мірі заміни адміністративних методів економічними, основним завданням центральних органів управління стає розробка довгострокової стратегії і науково обґрунтованої нормативної бази природокористування. Основою державного регулювання в області екології повинно стати природоохоронне законодавство, що є базисом для розробки національних екологічних програм та інших планових і прогнозних документів, які забезпечують екологічну спрямованість економіки.

 

Необхідність оптимального поєднання державного та ринкового регулювання при створенні господарського механізму раціоналізації природокористування.

Досвід бувшого СРСР і країн Східної Європи показав неефективність жорсткого централізованого планування і управління з метою еколого збалансованого економічного розвитку. Значні субсидії для природоексплуатуючих галузей, відсутність ціни або мінімальна ціна на природні ресурси, що приводило до їх над експлуатації, державна власність на все і відсутність необхідного контролю за охороною природи і використанням ресурсів та багато іншого привело до формування техногенного типу економічного розвитку та екологічної кризи.

Однак не можна тішити себе ілюзією стосовно можливого виходу на траєкторію сталого розвитку тільки через ринкові механізми. Через гостру екологічну кризу пройшли і країни з розвинутою ринковою економікою. Можна виділити наступні основні причини “провалів” ринку в екологічній сфері:

- екстерналії (зовнішні ефекти),

- відсутність (заниженість) цін на природні блага і відсутність ринків,

- суспільні блага,

- трансакційні витрати,

- права власності,

- невизначеність

Однак і наймудріше державне управління не гарантує від прийняття неефективних екологічних рішень.

Не зважаючи на недоліки державного втручання, роль держави в охороні довкілля велика зараз і буде зростати в майбутньому. Зокрема, держава на основі прямого чи непрямого регулювання повинна добиватись зміщення ринкового оптимального рівня виробництва (без врахування екстерналій) до соціально оптимального рівня випуску продукції, реалізуючи інтереси суспільства. Суттєва роль держави у встановленні різного роду нормативів, стандартів в охороні довкілля, особливо для шкідливих для природи і здоров'я людей речовин. Державі належить ведуча роль у здійсненні альтернативаних варіантів вирішення екологічних проблем, структурної перебудови економіки в умовах ринку, про що свідчить досвід розвинутих країн останніх десятиліть. Недооцінка значення державного макрорегулювання в умовах переходу до ринку чи самого ринку може привести до негативних екологічних наслідків.

Інституціональна неефективність, поряд з провалами державної політики і ринку, також служить суттєвою причиною екологічної дестабілізації. Невизначеність прав власності на природні ресурси ( в тому числі приватної), нечіткий розподіл прав власності на них між центральною владою і регіонами приводить до нераціонального використання природних ресурсів, їх надмірної експлуатації.

Процеси пошуку ефективних державних і ринкових регуляторів у цій галузі, їх оптимального поєднання почались в 60-70-і рр. ХХ ст., коли екологічні проблеми різко загострились. Країни з ринковою економікою реагували на таке загострення створенням централізованих адміністративних систем управління охороною довкілля. Акцент робився на законодавчі обмеження шкідливих впливів на довкілля, державне нормування і контроль, а також на санкції. Важливим принципом законів про охорону природи, що приймалися, став принцип “забруднювач платить”. Він був впроваджений Організацією економічного співробітництва і розвитку в 1972 р. Здійснювалось державне субсидування природоохоронної діяльності. Економічному регулюванню, стимулюванню охорони довкілля в цей період приділялось менше уваги.

Далі, у 80-і роки ХХ ст. в країнах з ринковою економікою активнішими стали спроби широкого використання економічних регуляторів для стимулювання природоохоронної діяльності. Зараз в цій галузі нараховується більше 80 різних економічних інструментів. В охороні довкілля склався своєрідний симбіоз із адміністративних і ринкових механізмів. Пошук оптимальних еколого-економічних регуляторів продовжується.

Тому зараз можна говорити лише про основні принципи і підходи до створення нового економічного механізму взаємовідносин суспільства і природи. Готової та добре функціонуючої моделі такого механізму у світі не існує.

Більш детально про економічний механізм природокористування можна прочитати у книзі Е.В.Гірусова з співавт. (2003).

Практичні процедури управління екологізацією економіки.

Удосконалення методів екологізації економіки йшло не лише по шляху обмежень (стандартів) природоохоронного обладнання, використання природозберігаючих технологій або встановлення екологічних обмежень (стандартів), але і по шляху створення і удосконалення управлінських процедур (схем, принципів, рекомендацій, прийомів).

Найбільше розповсюдження в практиці природокористування отримали такі процедури екологічного управління:

- Оцінка впливу на оточуюче середовище (ОВОС) – Екологічна експертиза;

- Екологічний аудит;

- Екологічна оцінка життєдіяльності виробів (аналіз життєвого циклу продукту);

- Міжнародні стандарти екологічного менеджменту;

- Місцеві стандарти по забезпеченню сталого розвитку.

Детальніше про це можна узнати у підручнику Л.Г.Мельника (2002), у книгах Т.П.Галушкіної (2001) та ін.