15.2. БЮДЖЕТНО-ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА

Одним из важнейших инструментов экономической по­литики по стабилизации экономического развития выступает государственный бюджет. Он служит для проведения бюджет­но-финансовой политики, которая включает в себя налого­вую политику и соответствующую ей налоговую систему; политику по финансированию таких отраслей, как здравоох­ранение, образование и наука, государственных программ по охране окружающей среды, социальных программ и т.д.; наконец, политику, определяющую соотношение доходов и расходов государственного бюджета, т. е. величину бюджетно­го дефицита

Доходы государственного бюджета

Налоги являются основным источником доходов государ­ственного бюджета. Как мы уже видели, существует два основ­ных типа налогов: прямые налоги, которые являются прямым вычетом из доходов, получаемых фирмами и домашними хо­зяйствами (например, подоходный налог), и косвенные нало­ги, которыми непосредственно облагаются фирмы и которые устанавливаются в зависимости от объема их производствен-

Глава 15

ной деятельности и включаются в цену той продукции, которая производится фирмами и поставляется ими на рынок (напри­мер, налог на добавленную стоимость)

Вот данные, иллюстрирующие доходы федерального бюдже­та Российской Федерации, (исключая доходы субъектов РФ), в 2003 г. (в млрд р.):

Прямые налоги (налог на прибыль, налоги на доходы с физических лиц

и на имущество)............................................................. 566,1

Косвенные налоги (налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на имущество фирм, платежи

за использование природных ресурсов и др.).... 1691,3

Неналоговые доходы

(от деятельности госпредприятий и др.)............... 145,7

Доходы целевых бюджетных фондов..................... 14,7

Всего доходов федерального бюджета................ 2417,8

Налоги служат главным источником доходов государствен­ного бюджета. Согласно приведенным данным, 18,9% ВВП по­ступает в распоряжение правительства в виде доходов государ­ственного бюджета, причем 17,7% ВВП (2257,4 млрд р.) составили налоговые поступления. Уже один этот факт свиде­тельствует о том, что государство располагает мощным рычагом для регулирования экономики

Например, налог на прибыль в наибольшей степени воздействует на частные инвестиции. Поскольку прибыль служит, с одной стороны, одним из основных источников инвестиций, а с другой стороны, является решающим сти­мулом новых инвестиций, постольку рост этого налога со­кращает величину чистой прибыли, т. е. той ее части, кото­рая остается после вычета налогов. Поэтому, сокращая налог на прибыль, государство стимулирует рост новых инвести­ций. Увеличивая налог на прибыль, государство сдерживает рост новых капиталовложений

Аналогично на развитие экономики влияют и изменения налогов на заработную плату и других налогов, выплачивае­мых широкими слоями населения. Общим следствием роста налогов на личные доходы населения является прежде всего сокращение располагаемого дохода, что, в свою очередь, ве­дет к снижению темпов роста потребительских расходов населе­ния и сбережений, а возможно, и к снижению уровня тех и других. Сокращение сбережений имеет те же последствия для инвестиций, что и сокращение чистой прибыли

В основном аналогичным образом воздействуют на уро­вень потребления и инвестиции и косвенные налоги. Хотя последние не являются прямым вычетом из доходов фирм и домашних хозяйств, но они входят в цену реализуемых фирмами товаров и услуг. Поэтому увеличение косвенных налогов влечет за собой повышение уровня цен как на потребительские товары и услуги, так и на факторы произ­водства. Это обстоятельство имеет отрицательный эффект в отношении темпов роста или уровня и личных потребитель­ских расходов, и частных валовых инвестиций. Напротив, их снижение оказывает положительное влияние на инвестиции и потребление

В осуществлении политики стабилизации механизм нало­гов действует двояко

Предположим, что в стране установлен прогрессивный подоходный налог. Прогрессивный налог предполагает, что по мере роста доходов возрастают и налоговые ставки. Поэто­му в условиях интенсивного подъема экономики, когда бы­стро увеличиваются размеры прибылей и заработной платы, еще быстрее растут налоговые отчисления в бюджет. Тем самым налоговый механизм ослабляет интенсивность цикли­ческого подъема, препятствует тому, чтобы объем ВНП перешагнул уровень потенциального ВНП. В обстановке цик­лической рецессии налоговый механизм срабатывает в об­ратном направлении: сокращение доходов влечет за собой снижение налоговых ставок. Поэтому сокращение чистой при­были и заработной платы несколько смягчается ослаблением налоговых вычетов, что, в свою очередь, несколько снижает глубину спада потребления и инвестиций. Таким образом, нало­говая система может формировать автоматически действующий механизм, сокращающий амплитуду циклических колебаний, противодействующий и «перегреву» экономики, и глубине рецессий

В то же время правительство и законодательные органы вла­сти могут проводить преднамеренные, целенаправленные нало­говые или иные мероприятия, ориентированные на стабилиза-

Глава 15

цию экономического роста. Эта преднамеренная, целенаправ­ленная политика называется дискреционной. Государство может, например, ввести необлагаемый налогами минимум заработной платы или увеличить его размер; установить льготное налогооб­ложение на инвестиции в те или иные приоритетные отрасли; ввести повышенные налоги на экологически грязные виды про­изводства и т.д

Расходы государственного бюджета

Важную роль в государственном регулировании экономи­ки способны играть и мероприятия, связанные с политикой расходов. Здесь также некоторые виды расходов действуют как автоматические стабилизаторы. Например, государственные выплаты пособий по безработице возрастают вместе с уве­личением числа лиц, потерявших работу во время цикличе­ского спада. На фазе подъема, когда достигнута полная занятость, а циклическая безработица сведена к нулю, рас­ходы на пособия по безработице достигают минимальных размеров. Таким образом, во время рецессии рост выплат пособий в некоторой степени компенсирует сокращение располагаемых доходов населения, а во время подъема ста­билизирующее действие расходов направлено на смягчение чрезмерного роста избыточного спроса

Приводим данные о величине и структуре расходов феде­рального бюджета Российской Федерации, (исключая расходы

субъектов РФ), в 2003 г. в млрд р.:

Государственное управление

и международная деятельность................................ 110,89

Национальная оборона............................................. 314,5

Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности       270,3

Вложения в промышленность, энергетику, строительство и др. отрасли     179,8

Социально-культурные мероприятия................... 345,8

Платежи процентов по государственному

долгу и его погашению............................................. 277,5

Прочие расходы.......................................................... 846,9

Все расходы государственного бюджета ............ 2345,6

Профицит (превышение доходов над расходами) 72,2

В условиях развитой рыночной системы большая часть бюд­жетных расходов непосредственно не связана с цикличе­скими колебаниями. Например, военные расходы, финансиро­вание внешнеполитических мероприятий и т. п. в значительной степени зависят от чисто политических факторов; затраты на образование, науку, здравоохранение, охрану окру­жающей среды и т.д. вообще не должны варьироваться в зави­симости от хода цикла или политической конъюнктуры. Тем не менее достаточно высокий уровень этих расходов государ­ства и их систематический рост не только играют громадную роль в научно-техническом и культурном развитии страны, но и сами по себе в известной степени стабилизируют экономи­ческую и социальную ситуацию. В полной мере это относится и к экономике России, осуществляющей переход к рыночной системе

В то же время в странах с развитой рыночной системой некоторые виды государственных расходов носят целенаправ­ленный противоциклический характер. Например, в период рецессии, когда многие фирмы оказываются на краю банк­ротства, правительство увеличивает суммарный объем субси­дий и субвенций, предоставляет некоторым фирмам кредиты на льготных условиях и т. д. В условиях подъема необходимость в этих расходах или отпадает полностью, или значительно сокращается. Иными словами, и здесь мы сталкиваемся с дис­креционной политикой

Важна в системе стабилизационных мероприятий полити­ка в отношении бюджетного дефицита

Бюджетный дефицит

Бюджетная политика включает в себя не только решение ряда проблем, связанных с получением и использованием финансовых ресурсов, но и определение соотношения между доходной и расходной частями государственного бюджета. Чисто теоретический подход позволяет заключить, что орга­ны власти могут спланировать бюджет в трех основных вари­антах: 1) доходы бюджета больше, чем расходы (бюджетное сальдо положительно); 2) доходы равны расходам (сальдо равно нулю, бюджет сбалансирован); 3) расходы больше, чем доходы (сальдо отрицательное, бюджет является дефицитным)

Глава 15

Практика, однако, показывает, что, начиная с 30-х гг. XX в., положительное и даже нулевое сальдо государственного бюд­жета почти полностью исключается из бюджетно-финансовой политики и становится скорее исключением, чем правилом. Это не случайно, ибо относительно высокие налоги при низ­ком уровне государственных расходов, являющиеся условием положительного бюджетного сальдо, становятся тормозом экономического роста: высокие налоги не способствуют росту инвестиций, ограничивают располагаемый доход населения и его потребительские расходы, а сравнительно небольшие рас­ходы государства не компенсируют торможение роста инвес­тиций и потребления частного сектора. В России в 1995 г. бюд­жетный дефицит равнялся 54,7 трлн р

Наличие бюджетного дефицита предполагает, что созда­ется дополнительный, избыточный спрос на товары и услуги со стороны государства. Покажем это на примере данных по России за 1996 г. (в трлн р.):

ВВП в 1996 г................................................................. 2265

Доходы государственного бюджета......................... 536

Доходы частного сектора, включая домашние хозяйства 1729

Предположим, что за вычетом налогов и неналоговых изъятий у населения, частных фирм и неприватизированных государственных предприятий оставшаяся часть ВНП нахо­дится в полном распоряжении этих хозяйствующих субъектов. Как домашние хозяйства, так и все фирмы полностью израс­ходовали эти средства в течение 1996 г. Тогда общая сумма расходов в обществе составит (в трлн р.):

Расходы государственного бюджета....................... 729

Расходы частного сектора....................................... 1729

Общая сумма расходов государства и населения 2458

Таким образом, вследствие того, что бюджетный дефи­цит составил 193,4 трлн р., совокупные расходы в общест­ве превысили на эту сумму размеры совокупных доходов — 2458 трлн р. против 2265 трлн р. Тем самым в экономике образовался избыточный спрос, явившийся одной из причин инфляции

Каковы источники покрытия бюджетного дефицита? Во- первых, министерство финансов или другой государственный орган продает государственные ценные бумаги (государственные облигации или краткосрочные долговые обязательства), в кото­рые вкладывают свои сбережения как фирмы, так и домашние хозяйства. А во-вторых, государство эмитирует определенную! сумму банкнот, вливая тем самым в каналы денежного обраще­ния дополнительную массу денег

В первом случае государственные руководители идут на увеличение внутреннего государственного долга, так как лица, купившие облигации и другие долговые обязательства государства, предоставили государству кредит, и через какое- то время государство обязано эти деньги вернуть своим креди­торам. Но в этом случае государственные займы оказывают благотворное влияние на экономику, если фирмы и домаш­ние хозяйства не намерены или не могут все свои сбережения инвестировать в новое строительство, оборудование, прирост запасов и т. д. В данном случае бюджетный дефицит связан с финансированием государственных расходов, которые ком­пенсируют сокращение или замедление роста частных инвес­тиций. Эта политика получила название дефицитного бюджет­ного финансирования

Дефицитное бюджетное финансирование служит важным средством против спадов частных инвестиций и потребления, а значит, и против сокращения занятости. Естественно, в ус­ловиях циклического подъема объем дефицитного бюджетно­го финансирования должен быть сведен к минимуму (или даже к нулю), так как растущие частные инвестиции и по­требление полностью поглощают сбережения фирм и домаш­них хозяйств

Существенной чертой политики стабилизации является тесная взаимосвязь и взаимообусловленность антицикличес­ких мероприятий, достижения полной занятости и преодоле­ния острых форм инфляции. Поэтому меры, которые прини­мает государство для ослабления циклических рецессий, являются одновременно и средствами сдерживания роста без­работицы и достижения полной занятости. Однако эти мероп­риятия, как правило, стимулируют рост цен и, следователь­но, имеют проинфляционный эффект. Например, рост государственных расходов и бюджетного дефицита создает до­бавочный спрос на товары и услуги и, как было показано, служит средством против спада ВВП и роста безработицы, но

Глава 15

одновременно усиливает инфляцию. Если же, по мнению поли­тических лидеров, инфляция принимает угрожающие размеры и необходимо срочно сократить бюджетные расходы, повысить налоги и уменьшить бюджетный дефицит, то последствиями этих дискреционных мер могут оказаться рецессия и рост без­работицы

Существенными препятствиями в осуществлении после­довательной политики экономической стабилизации нередко выступают доминирование узкокорыстных интересов чинов­ничества, коррупция, лоббизм. Бюджетные средства нередко используются как инструмент не для решения стратегических задач экономического развития, а для получения сиюминут­ных политических выгод, связанных с предвыборной кампа­нией, укреплением популярности тех или иных политических лидеров или группировок