Л Е К Ц І Я

З курсу "Конституційне право України'

Тема: "Місцеве самоврядування в Україні."

Підготував: доцент кафедри, к.ю.н. Федоров М.П.

Тернопіль

План лекції

 

1. Місцеве самоврядування як конституційно-

Правовий інститут.

Побудова в Україні громадянського суспільства супроводжується становленням і розвитком місцевого самоврядування. "В Україні визнається й гарантується місцеве самоврядування", - зазначено у Конституції України (ст. 7).

Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села, селища, міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, є районні та обласні ради (ст. 140).

Матеріальною й фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад, а також об'єкти їхньої спільної власності, які перебувають в управлінні районних і обласних рад (ст. 142).

Територіальні громади та органи, утворені ними, мають власні повноваження, у межах яких діють самостійно, під свою відповідальність, а також повноваження органів виконавчої влади, надані (делеговані) їм законом, у межах яких вони підконтрольні відповідним органам виконавчої влади (ст. 143).

Права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку (ст. 145).

Принцип місцевого самоврядування є однією з найважливіших ознак будь-якої демократичної держави. У кожній державі, залежно від особливостей її устрою, історичних, національних, географічних та інших особливостей, місцеве самоврядування має специфічну форму.

Зокрема, Великій Британії притаманна широка самостійність громад у вирішенні місцевих справ без утручання центральної адміністрації та її чиновників на місцях. Із середини ХІХ ст. Місцеве управління такого типу за ініціативою прусського юриста Рудольфа Гнейста стало йменуватися "місцевим самоврядуванням". Аналогічна система місцевого самоврядування у США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії та деяких інших країнах. Такий тип місцевого самоврядування прийнято називати англосаксонським, або класичним типом самоврядування.

Свої особливості має самоврядування у Франції, Італії та деяких інших європейських країнах. Його характерною ознакою є високий ступінь централізації виконавчої влади, з огляду на що поряд із місцевим самоврядуванням на місцях створюються та діють урядові периферійні структури - префектури, комісаріати, однією з найважливіших функцій яких є здійснення так званої адміністративної опіки щодо місцевого самоврядування, його органів та посадових осіб. Цей тип місцевого самоврядування має назву французького, або континентального.

Узагальнене світовою юридичною наукою й практикою поняття місцевого самоврядування сформувалося та знайшло втілення у Всесвітній Декларації і Європейській Хартії про місцеве самоврядування. Суть його зводиться до гарантованого державою права територіальних спільнот громадян (комун, общин, муніципалітетів, територіальних колективів, громад - у різних країнах вони називаються по-різному) та тих органів, які вони обирають, вирішувати самостійно, під свою відповідальність питання місцевого значення, діючи в межах конституції й законів відповідної держави.

Існують дві основні теорії місцевого самоврядування: державницька і громадівська.

ТЛ                                            ••       •••

В основі державницької теорії лежить ідея децентралізації частини державної виконавчої влади, її деволюції на рівень територіальних спільнот громадян (громад, комун, територіальних колективів) та тих органів, які вони обирають. Тому прихильники цієї теорії виступають лише за певну правову, організаційну та фінансову автономію місцевого самоврядування і його органів відносно центральних та місцевих органів державної влади, але не самої цієї влади. Вони розглядають самоврядування як засіб здійснення державних функцій за допомогою недержавних за своєю суттю суб'єктів (місцевого населення та його органів). Органи місцевого самоврядування при цьому мають діяти за принципом: "Дозволено лише те, що передбачено законом".

Місцеве самоврядування за такого підходу до його розуміння, можливе не тільки на рівні територіальних громад (комун), а й на рівні регіонів, зокрема, районів, областей.

Державницька теорія місцевого самоврядування найбільш поширена в Європі. Вона започаткована у магдебурзькому праві та втілена в Європейській Хартії про місцеве самоврядування. Під місцевим самоврядуванням, зазначається там, розуміється право і реальна здатність територіальних колективів регулювати значну частину публічних справ та керувати нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення (п. 1 ст. 3).

Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування розглядають його первинні суб'єкти - громади як самостійне джерело такої публічної влади, яка належить не державі, а є самостійною, так званою "муніципальною". Право на самоврядування є природним і невід'ємним від самої громади, а тому держава лише його визнає та гарантує; при вирішенні питань місцевого значення органи місцевого самоврядування мають діяти за принципом: "Дозволено все, що не заборонено законом". Місцеве самоврядування можливе лише на рівні населених пунктів.

Громадівська теорія місцевого самоврядування започаткована практикою державотворення Сполучених Штатів Америки. Давно відомо, що ця держава починалася із самоврядних громад переселенців-колоністів, які згодом об'єднались у державні утворення - штати, а ці останні - у федерацію - Сполучені Штати Америки.

Певною модифікацією громадівської і державницької теорій місцевого самоврядування є теорія муніципального дуалізму. Згідно з цією теорією, органи місцевого самоврядування незалежні від держави лише в суто громадівських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній розглядаються як органи держави, що виконують її функції й повноваження. Відповідно до цього й ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на так звані "власні" і "делеговані".

Якщо при вирішенні власних справ, на думку прихильників цієї теорії, органи місцевого самоврядування мають діяти незалежно й самостійно від державних органів, дотримуючись лише закону, то вирішення "делегованих" - під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів.

За сучасних умов державницька теорія місцевого самоврядування

Є більш життєвою та прийнятною для України, її державного будівництва.

Державницьку теорію місцевого самоврядування нині визнає переважна більшість теоретиків як на Сході, так і на Заході. Так, відомий російський державознавець професор В. Г. Барабашев розглядає місцеве самоврядування як "державну владу особливого роду".

У зв'язку з прийняттям 28 червня 1996 р. Конституції України закінчився майже шестирічний пошук конституційної моделі місцевого самоврядування в нашій державі. Важливими віхами на цьому шляху були закони України "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування" (1990 р.), "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве й регіональне самоврядування" (1992 р.), "Про формування місцевих органів влади й самоврядування" (1994 р.), "Про державну владу та місцеве самоврядування в Україні". Останній став органічною частиною Конституційного Договору між Верховною Радою України та Президентом України, укладеного 8 червня 1995 р.

Розглянуті теорії місцевого самоврядування (громадівська, державницька, муніципального дуалізму) почергово брали гору при

5

Розробці та прийнятті згаданих законодавчих актів. Вони істотно вплинули і на зміст відповідних розділів нової Конституції України.

Так, якщо взяти за основу ст. 140 Конституції України, в якій ідеться про територіальну громаду як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, то можемо дійти висновку, що вибір зроблено на користь громадівської теорії місцевого самоврядування. Про це ж свідчить і той факт, що місцеве самоврядування самостійно вирішує в основному питання місцевого значення та зосереджується лише в селах, селищах та містах, оскільки населення районів і областей не визнається самостійним суб'єктом місцевого самоврядування.

З другого боку, чимало важливих положень Основного Закону України написано в дусі державницької теорії місцевого самоврядування. У них послідовно проведено ідею, що коріння місцевого самоврядування - в тій владі, джерелом якої є увесь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень - у законі. "Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні, - зазначається у Конституції, - є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування" ..."Органи ... Місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України" (ст. 5, 19), тобто за принципом: "Дозволено лише те, що передбачено законом".

На користь державницької теорії місцевого самоврядування працює і збереження місцевого самоврядування на регіональному рівні, хоч і в якості районних та обласних рад, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Отже, обрана новою Конституцією України модель місцевого самоврядування не знімає з порядку денного необхідність подальшого осмислення цього явища, а відтак і пошуку більш досконалого варіанта місцевого самоврядування із врахуванням аналізу практики його функціонування в нашій країні та за її межами.

Конституційні основи місцевого самоврядування найбільш повно втілені та розвинуті в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон про місцеве самоврядування), прийнятому 24 квітня 1997 р., інших правових актах.

У 1997 р. Верховна Рада України розглянула та ратифікувала Європейську Хартію про місцеве самоврядування, у зв'язку з чим основні принципи й норми цього важливого міжнародного правового акта відповідно до ст. 9 Конституції України стали частиною національного законодавства України.

Ратифікація Європейської Хартії справила великий вплив на зміст Закону про місцеве самоврядування, зокрема, на визначення місцевого самоврядування як важливого інституту конституційного права. "Місцеве самоврядування в Україні, - зазначається у ст. 2 Закону, - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції й законів України".

Місцеве самоврядування один з основоположних принципів здійснення влади у державі, яка прагне стати правовою, який безпосередньо, як того вимагає ст. 2 Європейської Хартії, втілений у Конституції України (ст. 7), а отже, став однією з конституційних основ нашої держави.

Суть цього принципу в тому, що в державі встановлюється децентралізована система управління, закріплюються інші (ніж в умовах централізації та концентрації влади) основи взаємовідносин центру й місць, центральних і місцевих органів влади, що ці взаємовідносини мають будуватися не на принципах субординації, а на принципах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії) місцевих органів влади.

Держава, якщо вона демократична, не може обійтися без децентралізації державної виконавчої влади. Адже жорстка централізація властива лише диктаторським або тоталітарним режимам. У теорії та практиці державного будівництва розрізняють дві форми децентралізації:

Децентралізація демократична, коли йдеться про деволюцію частини державної виконавчої влади на рівень населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць (територіальних громад, територіальних колективів) та тих органів, які воно обирає, тобто про місцеве самоврядування;

Децентралізація адміністративна - створення на місцях спеціальних урядових органів (префектур, місцевих державних адміністрацій) та наділення їх, повноваженнями щодо здійснення виконавчої влади. У даному разі це не стільки децентралізація виконавчої влади, скільки деконцентрація чи делегування її функцій і повноважень по вертикалі згори вниз.

2. Система органів місцевого самоврядування в

Україні

Відповідно до Конституції України (ст. 140) та Закону про місцеве самоврядування (п. 2 ст. 2, п. 1 і п. 2 ст. 10), місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ і міст як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Отже, територіальні громади та органи місцевого самоврядування є основними елементами системи місцевого самоврядування в Україні.

Це повністю відповідає духові Європейської Хартії, згідно з якою місцеве самоврядування здійснюється територіальними спільнотами (колективами, громадами) як безпосередньо, так і опосередковано - радами або зборами, що складаються з членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого й загального голосування, а також підзвітними радам (зборам) виконавчими органами (п. 2 ст. 3).

Проте система місцевого самоврядування в Україні територіальними громадами та органами місцевого самоврядування не вичерпується. В якості окремих елементів цієї системи Закон про місцеве самоврядування називає ще сільського, селищного, міського голову, а також органи самоорганізації населення. Що ж стосується міст із районним поділом, то там за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть утворюватися ще й районні в місті ради, а ці останні - утворювати свої виконавчі органи (ст. 5).

Відповідно до Закону про місцеве самоврядування, первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста (п. 1 ст. 6).

Територіальну громаду складають жителі, які постійно проживають у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр (ч. 1 ст. 1).

Територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову.

Добровільне об'єднання територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна тощо.

Вихід із складу сільської громади здійснюється також за рішенням референдуму відповідної територіальної громади (п. 2 і п. 4 ст. 6).

Основними формами безпосереднього волевиявлення територіальних громад, спрямованими на забезпечення безпосереднього здійснення ними самоврядування в межах Конституції та законів України, є місцеві вибори, референдуми, загальні збори громадян за місцем їх проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання тощо.

Відповідно до Конституції України (ст. 71, 141), територіальні громади сіл, селищ, міст на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають строком на чотири роки депутатів сільських, селищних, міських рад, а також сільського, селищного та міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Основні засади, особливості та порядок підготовки й проведення виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів визначаються Законом України від 14 січня 1998 р. "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів".

Іншою, не менш важливою, формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування є прийняття рішень із питань, що належать до відання місцевого самоврядування, шляхом прямого голосування на місцевому референдумі. Предметом місцевого референдуму в принципі може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією та іншими законами України до відання місцевого самоврядування, а рішення, які приймаються місцевими референдумами, є обов'язковими до виконання і мають більш вагому юридичну силу, ніж рішення рад, їх виконавчих органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Верховенство територіальної громади у системі місцевого самоврядування забезпечується також тим, що в Законі визначається коло питань, які мають вирішуватися виключно місцевими референдумами. Це, зокрема, питання: про добровільне об'єднання сільських, селищних, міських громад в одну та вихід із її складу; про надання згоди на ліквідацію села, селища, міста як адміністративно-територіальної одиниці; про порушення в установленому законом порядку перед Верховною Радою України питань щодо найменування або перейменування села, селища, міста тощо.

Важливою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади є загальні збори громадян (ст. 8 Закону про місцеве самоврядування). На відміну від місцевого референдуму, який є формою вирішення питань місцевого значення шляхом голосування всіма членами громади, загальні збори проводяться в межах окремих частин сіл, селищ, міст як адміністративно-територіальних одиниць (будинків, вулиць,

9

Кварталів, мікрорайонів тощо), а тому є формою участі окремих груп членів територіальної громади в обговоренні та вирішенні питань, що належать до відання місцевого самоврядування.

Предметом загальних зборів громадян є: створення з дозволу відповідної ради будинкових, вуличних, квартальних, дільничних комітетів, комітетів мікрорайонів та вирішення інших питань по керівництву цими органами; попереднє обговорення проектів рішень рад та їх виконавчих органів; заслуховування звітів та інформацій сільського, селищного, міського голови, керівників підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності територіальної громади; порушення перед відповідними органами місцевого самоуправління питань, що торкаються колективних потреб жителів відповідного будинку, вулиці, кварталу, а також села, селища, міста в цілому; обговорення питань, пов'язаних із залученням членів територіальної громади до виконання робіт по благоустрою населених пунктів тощо.

Рішення загальних зборів громадян із питань місцевого значення, які стосуються суто внутрішніх питань самоорганізації територіальної громади, її членів (виконання громадських робіт, самооподаткування, збір благодійних внесків і т. П.) Та прийняті в межах законодавства, є обов'язковими для виконання органами територіальної самоорганізації населення, окремими членами територіальної громади. Рішення загальних зборів громадян, у яких містяться звернення чи пропозиції до відповідних рад та їх виконавчих органів, їх посадових осіб, керівників підприємств, організацій і установ не є обов'язковими для виконання, але повинні бути розглянуті ними в установлені законом строки.

Рішення зборів виконуються сільськими, селищними, міськими головами, головами районних у містах рад, а також органами територіальної самоорганізації населення. Для виконання рішень зборів залучається населення.

Спеціальними формами безпосереднього волевиявлення територіальних громад, відповідно до Закону про місцеве самоврядування, є місцеві ініціативи та громадські слухання (ст.ст. 9, 13).

Місцева ініціатива є засобом ініціювання розгляду органом місцевого самоврядування будь-якого питання, віднесеного до його відання.

Місцева ініціатива, внесена на розгляд органу місцевого самоврядування, підлягає обов'язковому розгляду на відкритому засіданні за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи.

Рішення органу місцевого самоврядування, прийняте з питання, внесеного на його розгляд шляхом місцевої ініціативи, підлягає обов'язковому оприлюдненню.

Що ж стосується громадських слухань як однієї з форм

10

Безпосереднього волевиявлення територіальної громади, то їх суть зводиться до організації зустрічей членів територіальної громади з депутатами відповідної ради, посадовими особами місцевого самоврядування для заслуховування останніх із питань, що належать до відання місцевого самоврядування.

Під час громадських слухань можуть порушуватися питання та вноситися пропозиції, які підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

У Законі про місцеве самоврядування зазначається, що порядок внесення місцевих ініціатив та організація громадських слухань має визначатися статутом територіальної громади.

Віддаючи належне територіальній громаді як первинному суб'єктові місцевого самоврядування, основному носієві його функцій і повноважень, усій сукупності проявів її активності щодо вирішення питань місцевого значення, все ж таки слід відзначити, що левова частка роботи на місцях проводиться органами місцевого самоврядування: сільськими, селищними, міськими, районними у містах (у разі їх утворення) радами та їх виконавчими органами (виконавчими комітетами, відділами, управліннями та іншими створюваними цими радами виконавчими органами), а також районними і обласними радами.

При прийнятті Конституції України та Закону про місцеве самоврядування перемогла та точка зору, що за умов демократичної, соціальної, правової держави, за умов поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову місцеві ради мають виконувати функції місцевого самоврядування, що, власне, і зафіксовано в ст. 140 та інших нормах нового Основного Закону України.

Це цілком закономірно. Адже Україна є членом Ради Європи. Природно, що й інститут місцевого самоврядування має бути врегульований відповідно до Європейської Хартії про місцеве самоврядування. Ще раз нагадаємо, що, згідно з цим документом, місцеве самоврядування має здійснюватися "радами або зборами" (ст. 3).

Чому саме ради та подібні їм виборні колегіальні органи визначені Європейською Хартією як органи місцевого самоврядування? Тому що первинним суб'єктом місцевого самоврядування, як це вже зазначалося, є місцеве населення - громада, комуна та інші подібні їм спільноти громадян, об'єднаних постійним проживанням у межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць, і тільки демократично обраний ними колегіальний орган, якщо в ньому представлені всі політичні сили, що діють на місцевому рівні, може претендувати на роль першого, після самої територіальної громади, носія функцій та повноважень місцевого самоврядування.

Однією з найсуттєвіших особливостей місцевого самоврядування є

Те, що на його рівні не діє принцип поділу влад, згідно з яким побудована

11

Система центральних органів державної влади. Звичайно, не відкидається доцільність розумного розмежування повноважень у системі місцевого самоврядування між представницькою та виконавчою його частинами при забезпеченні єдності цих частин.

У 1990 р. Сталися істотні зміни у структурі й статусі місцевих рад. Обласні, районні і міські, районні у містах ради створили свої президії, очолювані головами цих рад, а міські (міст районного значення), селищні й сільські ради обрали постійних голів цих рад. До складу президій за посадою увійшли, крім голів рад та їх заступників, і голови постійних комісій рад.

Із уведенням постійних голів та утворенням президій структура кожної місцевої ради дістала свій постійно діючий центр, а виконавчі комітети були позбавлені так званої "президіальної" функції, перестали обиратися з депутатів ради та зайняли місця тільки виконавчих і розпорядчих органів, створюваних не в структурі ради, а за її межами.

Президії місцевих рад не повинні були здійснювати функції безпосереднього керівництва господарською й соціально-культурною сферами. Їхні функції мали бути спрямованими не стільки назовні, скільки в середину ради, на активізацію всіх форм прояву її активності, життєдіяльності як представницького органу (підготовка й скликання сесій, активізація роботи постійних комісій і депутатів). Проте практика пішла дещо іншим шляхом. Президії у ряді випадків стали заміняти собою відповідні ради, привласнювати їх владні функції, а також функції виконкомів. Це загострило суперечності в організаційному механізмі місцевих рад, призвело в деяких випадках до так званої "кризи виконавчої влади на місцях".

Закон України від 7 грудня 1990 р. "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування" вніс істотні зміни в структуру місцевих рад. Утворення президій більше не передбачалося. Їх функції покладалися особисто на голів рад та їх заступників.

Поряд із цим було ліквідовано так звану "двоголовість" у структурі всіх ланок місцевих рад. Голові ради було надано статус найвищої посадової особи відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Одночасно він став і головою виконкому. Сільським радам із мінімальною кількістю депутатів, встановленою законом, було надано право не утворювати виконкоми, а покладати виконавчо-розпорядчі функції на голів цих рад.

Скасовувалося так зване подвійне підпорядкування виконкомів, їх відділів і управлінь. Ці органи стали підпорядкованими лише по горизонталі, тобто тим радам, які їх утворили.

З цього часу почалася боротьба за незалежність голів рад від самих рад, зокрема, за те, щоб голова ради обирався не радою з числа її депутатів, а безпосередньо виборцями, самостійно формував виконавчий орган

12

Місцевого самоврядування (мерію, управу) і за посадою головував у відповідній раді.

Предметом гострих дискусій серед учених, політиків і практиків стало питання, який принцип взаємовідносин у системі місцевого самоврядування є більш прийнятним для України: "сильна рада - слабкий мер" чи "слабка рада - сильний мер".

Тут слід зазначити, що світова практика йде як тим, так й іншим шляхом. Наприклад, для Сполучених Штатів Америки - батьківщини громадівської теорії місцевого самоврядування - характерним є принцип "слабка рада - сильний мер". Тут принцип поділу центральної влади "переноситься" у більшості штатів і на муніципальну владу, тобто на місцеве самоврядування.

Проте найліпший варіант, із нашої точки зору, є той, коли голова ради обирається самою радою і за посадою очолює її виконавчий орган. Таким шляхом ідуть, наприклад, Франція, Данія, Швеція та деякі інші європейські країни.

Проте в Україні спочатку Законом "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве й регіональне самоврядування" (1992 р.), а потім Законом "Про формування місцевих органів влади й самоврядування" (1994 р.) Був уведений інститут голови ради, який обирається безпосередньо виборцями і за посадою очолює її виконавчий комітет.

Одночасно було вжито низку заходів з тим, щоб поставити виконавчий комітет рад у більш незалежне становище щодо рад. Так, якщо, згідно із Законом від 7 грудня 1990 р., повноваження рад та їх виконавчих комітетів визначалися як їх спільні повноваження, і ради мали право приймати до свого розгляду та вирішувати будь-яке питання, віднесене до відання місцевого самоврядування, то вказаними вище законами повноваження місцевого самоврядування були поділені на повноваження ради та повноваження її виконавчого комітету. До того ж виконавчі комітети стали більш повноважними порівняно зі своїми радами, оскільки на них, а також голів рад як їх керівників були покладені ще й делеговані повноваження виконавчої влади. Законом "Про державну владу та місцеве самоврядування в Україні", що став складовою частиною Конституційного Договору, було передбачено ще більше розмежування в системі органів місцевого самоврядування: у ст. 50 цього Закону зазначено, що голова сільської, селищної, міської ради одноосібно формує склад виконавчого комітету відповідної ради.

Нова Конституція України не передбачає посад голови сільської, селищної міської ради, а вводить інститут сільського, селищного, міського голови, хоча його статус нічим, власне, не відрізняється від статусу колишнього голови ради.

Ради чи збори, - зазначається в ст. 3 Хартії, - можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Їх головних виконавців, - зазначається в ст. 2 Декларації, - слід обирати таким само чином, як і самі ради, або

Призначати за участю вибраних органів, тобто рад чи зборів.

Ці положення, на наш погляд, послідовно втілені в Конституції України (ст.ст. 140, 141). Місцеве самоврядування, - зазначається там, - здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають строком на чотири роки відповідно сільського, селищного та міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на засіданнях ради.

Нова Конституція України не сприйняла ні принцип: "сильна рада - слабкий мер", ні принцип: "слабка рада - сильний мер".

По-перше, згідно з Конституцією, органи місцевого самоврядування не поділяються на дві незалежні системи, оскільки виконавчі органи конституйовані як органи самої ради, а отже, їй підзвітні та підконтрольні.

По-друге, сільський, селищний, міський голова за посадою очолює виконавчий орган ради і в цій своїй якості має бути підзвітним та підконтрольним раді. Проте чинна Конституція не робить його "слабким", оскільки сільський, селищний, міський голова головує на засіданнях відповідної ради.

Отже, завдяки поєднанню в особі голови властивостей керівника виконавчого органу ради та спікера ради, досягається (має досягатися) розумна гармонія в роботі ради та її виконавчих органів.

Важливими елементами системи місцевого самоврядування є районні, обласні ради, а також органи самоорганізації населення. Наявність у системі місцевого самоврядування таких її елементів є свідченням того, що розвиток місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст, має своє продовження як на регіональному рівні (у районах і областях), так і на рівні окремих частин територіальних громад сіл, селищ, міст.

Органи самоорганізації населення створюються громадянами за місцем їх проживання, на рівні тих мікроструктур, на які поділяються села, селища, міста, райони у містах як адміністративні одиниці, а тому мають назву будинкових, вуличних, квартальних комітетів, комітетів мікрорайонів, житлових комплексів тощо.

Органи самоорганізації населення обираються загальними зборами громадян із дозволу сільських, селищних, міських рад.

Сільські, селищні, міські, районні в місті (у разі їх створення) ради можуть наділяти органи самоорганізації населення частиною власної компетенції, фінансів, майна. Тому функції й повноваження зазначених органів є в основному похідними від функцій і повноважень відповідних рад та їх виконавчих органів. Органи самоорганізації населення є формою місцевого самоврядування, інтегрованою в систему місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад, сіл, селищ, міст.

Районні й обласні ради є специфічними органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, зокрема, управляють об'єктами їх спільної власності та здійснюють інші функції в інтересах цих громад. Завдяки існуванню цих органів система місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад, має своє продовження і на регіональному рівні, в районах та областях.

Дехто з учених та практиків схильні вважати районні та обласні ради органами місцевого самоврядування "асоційованого характеру". В цьому є певний сенс, оскільки ці органи мають діяти переважно в інтересах територіальних громад сіл, селищ, міст, хоч і мають свої власні досить серйозні повноваження.

Проте асоціація - це добровільне об'єднання органів місцевого самоврядування з метою більш ефективного здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад (ст. 15 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

Органи місцевого самоврядування та їх асоціації можуть входити до відповідних міжнародних асоціацій, інших добровільних об'єднань місцевого самоврядування.

Сьогодні в нашій країні створені та діють: Асоціація міст України; Асоціація демократичного розвитку й самоврядування України; Асоціація районних у місті рад України та інші асоціації, створювані на регіональному рівні. Україна, як член Ради Європи, представлена своїми делегаціями в Конгресі місцевих та регіональних влад Європи.

. Організаційно-правові та матеріально-фінансові основи місцевого самоврядування

Важливими ознаками повноцінності місцевого самоврядування взагалі, його органів та посадових осіб, зокрема, є їх правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність (автономія).

Суть правової автономії полягає в тому, що місцеве самоврядування, його органи мають свої власні повноваження, визначені Конституцією або законом. Ці повноваження, зазначається в Європейській Хартії, мають бути повними та виключними, тобто такими, що не належать одночасно органам державної влади чи, скажімо, іншим органам місцевого самоврядування. У межах своїх повноважень орган місцевого самоврядування має повну свободу дій для здійснення власних ініціатив із будь-якого питання, віднесеного до його відання. Це правило має діяти і тоді, коли орган місцевого самоврядування здійснює делеговані йому законом окремі повноваження органів державної влади.

Суть організаційної автономії полягає в тому, що орган місцевого самоврядування сам визначає свою власну внутрішню структуру так, щоб вона відповідала його функціям та повноваженням і забезпечувала ефективне управління. Діючи в межах закону, орган місцевого самоврядування не підпорядковується іншим органам, а будь-який адміністративний контроль за його діями можливий лише для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування.

Матеріально-фінансова автономія місцевого самоврядування та його органів полягає в праві володіння, користування та розпорядження об'єктами комунальної власності, а також власними коштами, достатніми для здійснення функцій і повноважень місцевого самоврядування. При цьому принаймні частина коштів повинна, як зазначається в Європейській Хартії, надходити за рахунок місцевих податків і зборів, ставки яких у межах закону повинні визначати самі органи місцевого самоврядування. І навіть субсидії, які виділяються цим органам, не повинні зменшувати свободу дій зазначених органів у власній сфері діяльності.

Відповідно до Конституції України, Закону про місцеве самоврядування, його органи наділяються відповідними повноваженнями, які поділяються за своєю правовою природою на дві окремі групи:

Власні повноваження, у межах яких органи місцевого самоврядування діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність перед законом;

Окремі повноваження органів виконавчої влади, надані (делеговані) законом органам місцевого самоврядування, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (п. 1,

2 ст. 16 Закону).

Органи місцевого самоврядування є важливим компонентом системи місцевого самоврядування і самі являють цілісну систему, до складу якої входять: рада - представницький орган місцевого самоврядування, а також її виконавчі органи, якими є виконавчий комітет, відділи, управління та інші, створювані радою, виконавчі органи.

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку й межах, визначених Законом про місцеве самоврядування (п. 3 ст. 10 Закону).

У науці та практиці державного будівництва є різні способи розподілу повноважень у системі місцевого самоврядування взагалі та в системі органів місцевого самоврядування, зокрема,.

Суть першого з цих способів полягає в тому, що в законі визначаються виключні повноваження територіальної громади (як первинного суб'єкта місцевого самоврядування), виключні повноваження ради (як повноважного представництва територіальної громади). Це переліки питань, які мають вирішуватися або лише самою громадою на місцевому референдумі, або ж радою на її пленарних засіданнях. Далі в законі проводиться принцип пріоритету повноважень територіальної громади щодо повноважень органів місцевого самоврядування, а також ради - щодо її виконавчих органів. Суть цього принципу полягає в тому, що територіальна громада потенційно може брати до свого розгляду та вирішувати будь-яке питання, віднесене до відання місцевого самоврядування. Таке ж право має і рада, але вже за винятком тих питань, які є виключними повноваженнями територіальної громади. Що ж стосується виконавчих органів ради, то вони мають вирішувати будь-які питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, за винятком тих із них, які мають вирішуватися виключно територіальною громадою та радою.

Суть другого способу розподілу повноважень у системі місцевого самоврядування полягає в тому, що, при збереженні пріоритету повноважень територіальної громади відносно органів місцевого самоврядування, повноваження рад визначаються окремо від повноважень їх виконавчих комітетів. Ради не мають права приймати до свого розгляду та вирішувати на своїх пленарних засіданнях ті питання, що віднесені до компетенції їх виконавчих органів. Саме такий спосіб розподілу повноважень між сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами знайшов своє втілення в Законі про місцеве самоврядування (ст.ст. 25-40).

Повноваження сільських, селищних, міських рад (ст. 26) за своїм характером поділяються на три групи: по організації роботи в раді; по формуванню органів ради та контролю за їх діяльністю; по безпосередньому вирішенню питань, віднесених до відання місцевого

Самоврядування.

До першої групи належать такі питання, як визначення відповідно до закону кількісного складу ради, затвердження регламенту та плану роботи ради тощо.

До другої групи належать: утворення й ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій; утворення виконавчого комітету, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; обрання за пропозицією сільського, селищного, міського голови на посаду та звільнення з посади секретаря ради; затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання; утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради; заснування засобів масової інформації відповідної ради, призначення і звільнення їх керівників; заслуховування звіту . Сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради; прийняття рішень про недовіру сільському, селищному, міському голові, а також щодо дострокового припинення його повноважень; скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень, та інші.

До третьої групи виключних повноважень сільських, селищних, міських рад входять: затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування; затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; установлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом; утворення позабюджетних (у тому числі валютних) коштів, затвердження положень про ці кошти; прийняття рішень щодо випуску місцевих позик, щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету; прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності; прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, що належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення; вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин, про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення тощо.

Перелічені питання характеризують сільські, селищні, міські ради як органи місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах повноваження суб'єкта комунальної власності, яка, згідно зі ст. 142 Конституції України, є самостійною формою публічної власності, суб'єктами якої є територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах, а основними об'єктами - рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси.

Слід також зазначити, що перелік повноважень сільських, селищних, міських рад не вичерпується переліченими питаннями, ради мають право вирішувати й інші питання місцевого самоврядування, передбачені ст. 26 Закону про місцеве самоврядування.

Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад передбачені в ст.ст. 27-41 Закону про місцеве самоврядування. Ці повноваження визначаються стосовно окремих галузей місцевого господарського та соціально-культурного розвитку і поділяються на власні (самоврядні) та делеговані.

Основними галузями місцевого господарського та соціально- культурного розвитку є: планування та облік; бюджет, фінанси і ціни; управління комунальною власністю; житлово-комунальне господарство, побутове, торговельне обслуговування, громадське харчування; транспорт і зв'язок; будівництво; освіта, охорона здоров'я, культура, фізкультура й спорт; земельні відносини та охорона навколишнього природного середовища; соціальний захист населення; зовнішньоекономічна діяльність; забезпечення законності та правопорядку; охорона прав, свобод і законних інтересів громадян; оборонна робота та інші.

Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад включають як ті, що безпосередньо випливають із колективних потреб відповідних територіальних громад (власні, самоврядні повноваження), так і окремі повноваження органів виконавчої влади, надані (делеговані) законом цим органам.

Так, згідно зі ст. 29 Закону про місцеве самоврядування, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад управляють у межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Що ж стосується розташованих на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць підприємств, установ та організацій державної власності, то зазначені виконавчі органи лише погоджують в установленому порядку кандидатури керівників цих підприємств, установ та організацій.

Природно, що в таких сферах життя, як забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, делеговані повноваження значно перевищують обсяг власних

19

(самоврядних), а в деяких галузях (оборонної роботи, наприклад,) виконавчі органи сільських, селищних, міських рад наділяються лише делегованими повноваженнями.

Такий характер повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування дозволяє гармонійно поєднувати в їх діяльності вирішення питань місцевого та державного значення, забезпечувати комплексний розвиток відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Очолює виконавчий орган ради та головує на його засіданнях сільський, селищний, міський голова, який безпосередньо обирається територіальною громадою та є її головною посадовою особою.

Природно, що більшість питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, сільський, селищний, міський голова вирішує разом із радою та її виконавчим комітетом. Проте Закон про місцеве самоврядування наділяє цю посадову особу не тільки повноваженнями по організації роботи відповідної ради та її виконавчого комітету, а й рядом повноважень щодо безпосереднього вирішення питань місцевого самоврядування, що виділяє цю посадову особу в якості самостійного суб'єкта системи місцевого самоврядування.

Так, наприклад, сільський, селищний, міський голова призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, є розпорядником бюджетних і позабюджетних коштів, представляє територіальні громади, раду та її виконавчий комітет у відносинах із державними, іншими органами місцевого самоврядування, здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів (ст. 42 Закону).

Певні особливості мають повноваження районних у містах рад та їх виконавчих органів, а також районних (сільських районів) та обласних рад.

Районні у містах ради (у разі їх створення) та їх виконавчі органи відповідно до Конституції та законів України здійснюють управління рухомим і нерухомим майном та іншими об'єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах, формують, затверджують, виконують відповідні бюджети та контролюють їх виконання. Це їх виключні повноваження, прямо передбачені Законом про місцеве самоврядування (п. 2 ст. 41).

Поряд із цим районні у містах ради та їх виконавчі комітети здійснюють й інші повноваження, передбачені Законом про місцеве самоврядування як повноваження міських рад та їх виконкомів, проте в обсягах і межах, що визначаються міськими радами. Закон вимагає, щоб обсяг і межі повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів

20

Визначалися відповідними міськими радами за узгодженням із районними у містах радами, з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах і не могли змінюватися міською радою без згоди відповідної районної у місті ради протягом терміну її скликання.

Характер повноважень районних (сільських районів) і обласних

Рад обумовлений передусім тим, що дана ланка органів місцевого

Самоврядування покликана представляти спільні інтереси територіальних

Громад сіл, селищ, міст, розташованих у районі, області, проте не має •• • / ......

Своїх власних виконавчих органів (виконавчих комітетів, відділів і

Управлінь).

У зв'язку з цим повноваження районної, обласної ради поділяються на дві групи: ті, які вирішуються радою на її пленарних засіданнях, а також ті, які рада має делегувати відповідно районній, обласній державній адміністрації (ст.ст. 43, 44 Закону про місцеве самоврядування). Цим Законом (п. 2 ст. 10) передбачено, що районні, обласні ради можуть здійснювати також повноваження, передані їм сільськими, селищними, міськими радами.

Виключні повноваження районної, обласної ради, як і повноваження сільських, селищних, міських рад, також поділяються на повноваження по організації роботи в раді, по формуванню органів ради та контролю за їх діяльністю, а також на повноваження по безпосередньому вирішенню питань, віднесених до відання місцевого самоврядування районного, обласного рівня.

Районна, обласна рада затверджує регламент та план своєї роботи, обирає й звільняє з посад голову ради та заступника голови ради, утворює, обирає й ліквідує свої постійні та інші комісії, утворює президію (колегію) ради та затверджує положення про неї, затверджує за пропозицією голови ради структуру, чисельність виконавчого апарату ради, витрати на утримання ради та її виконавчого апарату, заслуховує звіти про роботу створюваних нею органів та посадових осіб тощо.

Оскільки районні, обласні державні адміністрації, згідно зі ст. 118 Конституції України, мають здійснювати повноваження, делеговані їм районними, обласними радами, ці останні не тільки приймають рішення про делегування місцевим державним адміністраціям своїх окремих повноважень, а й заслуховують звіти голів адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про здійснення делегованих їм радою повноважень, а також приймають рішення про недовіру голові відповідної місцевої адміністрації.

Серед тих питань місцевого самоврядування, які районна, обласна рада має вирішувати безпосередньо, слід перш за все вказати на такі, як затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку району, області, цільових програм з інших питань, а також відповідно районного, обласного бюджету, розподіл переданих із державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення, управління об'єктами комунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад сіл, селищ, міст, та інші питання.

Організаційно-правова основа місцевого самоврядування.

Рада складається з депутатів, загальна кількість яких визначається нею відповідно до Закону про вибори, а статус - спеціальним Законом. Рада вважається правомочною при умові обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу ради. У разі, якщо до ради обрано менше двох третин її складу, до обрання необхідної кількості депутатів продовжує здійснювати свої повноваження рада попереднього скликання.

Основною формою діяльності ради є її сесія. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань її постійних комісій, якими ці пленарні засідання супроводжуються.

Сесії скликаються в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал. Сесія ради є правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Сесії сільської, селищної, міської рад скликаються відповідно сільським, селищним, міським головою; сесії районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради. У разі немотивованої відмови вказаних посадових осіб або неможливості ними скликати сесію вона скликається: сільської, селищної, міської ради - її секретарем; районної у місті, районної, обласної ради - заступником голови відповідної ради.

Сесія ради може бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів або голови відповідної місцевої державної адміністрації.

У разі, якщо відповідні посадові особи у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу перелічених вище суб'єктів, сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради.

Важливими органами рад є їх постійні та тимчасові комісії.

Постійні комісії ради обираються з числа її депутатів для вивчення, попереднього розгляду й підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови й членів комісії. При цьому заступник голови та секретар постійної комісії обираються самою комісією з її членів.

Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевих бюджетів, звіти про їх виконання, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціального будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями й співдоповідями. Поряд із цим постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонують для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, і теж готують висновки з цих питань.

Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою вивчають діяльність підзвітних і підконтрольних раді та її виконкому комітету органів, а також підприємств, установ і організацій, подають свої рекомендації на розгляд їх керівників, а в разі необхідності - на розгляд ради або виконавчого комітету; здійснюють контроль за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Правовими актами постійних комісій є їх висновки й рекомендації. Ці правові акти носять рекомендаційний характер, проте підлягають обов'язковому розгляду радою, виконавчим комітетом, керівниками інших підзвітних раді та її виконавчому комітету органами, підприємствами, установами й організаціями.

Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються Законом про місцеве самоврядування (ст. 47), а також регламентами відповідних рад, положеннями про постійні комісії, що затверджуються цими радами.

Характер основних функцій постійних комісій, якими є підготовчо- дорадча та контрольна, визначає їх передусім як такі органи місцевої ради, які покликані своєю діяльністю сприяти безперервній та ефективній роботі ради як представницького органу. Ці функції спрямовані не назовні, а всередину самої ради, а наслідки діяльності постійних комісій повинні знаходити свій вихід у тих рішеннях ради, які вона приймає.

Крім постійних комісій, місцеві ради можуть утворювати тимчасові контрольні комісії.

Тимчасові контрольні комісії є органами ради, які обираються з числа її депутатів для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядування (ст. 48 Закону про місцеве самоврядування).

На відміну від постійних комісій виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті ради є, хоч і підзвітним та підконтрольним раді, проте, самостійним органом місцевого самоврядування. Він утворюється радою на строк її повноважень.

Кількісний склад виконавчого комітету визначається радою. Що ж стосується персонального складу виконкому сільської, селищної, міської ради, то він затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови; районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради.

Виконавчий комітет ради утворюється у складі сільського, селищного, міського голови (районної у місті ради - голови відповідної ради), заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконкому, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб.

Оскільки сільські, селищні, міські ради обирають за пропозицією сільського, селищного, міського голови свого секретаря, на якого покладаються обов'язки по організації роботи в цих радах (ст. 50 Закону про місцеве самоврядування), ця посадова особа за посадою теж входить до виконавчих комітетів перелічених рад.

Основною формою роботи виконавчого комітету є його засідання, які скликаються відповідно сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради, а в разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції - заступником сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (районної у місті ради - заступником голови ради). Засідання виконкому скликаються в міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць, і є правомочними, якщо в них беруть участь більше половини від загального складу виконкому.

Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури й штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Ці органи є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.

За своєю функціональною спрямованістю відділи й управління поділяються на функціональні (плановий, фінансовий та ін.) Та галузеві (охорони здоров'я, культури, житлового господарства), а за ступенем залежності від виконкому - на допоміжні (загальний, юридичний, контролю) та організаційно і юридично самостійні (житлового господарства та ін.).

Положення про відділи, управління й інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.

Свої особливості має структура районних та обласних, а також районних у містах рад. Ці ради очолюють їх голови, які обираються з депутатів рад. Таким само шляхом обираються і заступники голів цих рад.

Голова районної у місті ради за посадою очолює її виконавчий комітет.

Голова районної, обласної ради організує роботу в цій раді, є розпорядником коштів, передбачених на утримання ради, підписує рішення ради, протоколи її сесій, представляє раду у відносинах з іншими органами та організаціями, очолює виконавчий апарат ради, організує роботу президії (колегії) ради та здійснює інші функції, передбачені Законом про місцеве самоврядування (ст. 55).

Президія (колегія) районної, обласної ради є дорадчим органом цієї ради, який попередньо готує узгоджені пропозиції й рекомендації з питань, що передбачається внести на розгляд ради. До складу цього органу входять голова ради, його заступник, голови постійних комісій ради, уповноважені представники депутатських груп і фракцій.

Рішення президії ради мають рекомендаційний характер, що характеризує їх як внутрішній, допоміжний орган ради.

Що ж стосується виконавчого апарату районної, обласної ради, то на відміну від виконавчих органів інших рад цей апарат здійснює лише організаційно-правове, інформаційно-аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів, сприяє взаємодії ради і з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

Матеріально-фінансову основу місцевого самоврядування відповідно до Конституції України складає рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад (ст. 142).

Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності, затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання, встановлюють місцеві податки і збори, реорганізують та ліквідують комунальні підприємства, організації й установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю (ст. 143).

Закон про місцеве самоврядування розвиває й конкретизує конституційні засади матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування, закріплює самостійність місцевих бюджетів, принципи їх формування.

Доходи місцевих бюджетів мають формуватися як за рахунок місцевих податків і зборів, інших власних джерел, так і закріплених за ними окремих загальнодержавних податків, перелік яких має визначатися окремим законом. При цьому держава гарантує органам місцевого самоврядування дохідну базу, яка дає їм можливість збалансувати

25

Бюджети, достатні для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб.

Здійснення функцій по збалансуванню бюджетів місцевого самоврядування покладається на районні й обласні ради.

У Законі визначається поняття та правовий режим комунальної власності територіальних громад, перелік майна, що може перебувати у комунальній власності, повноваження органів місцевого самоврядування, які від імені територіальних громад здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, а також функції управління об'єктами їх спільної власності, що здійснюють, відповідно до Конституції, районні та обласні ради.

Згідно з п. 10 розділу V (Прикінцеві та перехідні положення) Закону про місцеве самоврядування, із набуттям чинності цього Закону майно, яке до прийняття Конституції України в установленому законодавством порядку передано державою до комунальної власності адміністративно- територіальних одиниць та яке набуте ними на інших законних підставах, є комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст.

Майно ж, передане до комунальної власності областей і районів, а також набуте на інших законних підставах, є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, управління чим здійснюють районні й обласні ради або органи, уповноважені ними.

Отже, згідно з Конституцією та цим Законом, має остаточно відбутися роздержавлення комунальної власності та зосередження її у руках єдиного суб'єкта - територіальних громад.

Гарантії місцевого самоврядування

Україна не тільки визнає, а й гарантує місцеве самоврядування (ст. 7 Конституції України), тобто право територіальних громад, а також органів і посадових осіб місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції й законів України.

Які ж правові гарантії має місцеве самоврядування в Україні?

Органи місцевого самоврядування, зазначається в Європейській Хартії, повинні мати право на судовий захист для забезпечення вільного здійснення ними своїх повноважень і дотримання закріплених Конституцією й законами країни принципів місцевого самоврядування (ст. 11). Адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування має бути лише контролем за дотриманням законності та конституційних принципів.

Наведені положення Європейської Хартії відтворюються у Конституції та законах України.

У Законі про місцеве самоврядування зазначається, наприклад, що: обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування, згідно з Конституцією та законами України, може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану (ст. 21); органи виконавчої влади, їхні посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом; органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (ст. 71).

Важливою гарантією місцевого самоврядування є встановлена вказаним Законом обов'язковість актів і законних вимог органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень, для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. Закон також встановлює, що перелічені вище юридичні та фізичні особи несуть визначену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у разі невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень (ст. 73).

Значущим для місцевого самоврядування є й те, що його первинні суб'єкти - громади не можуть бути примусово об'єднані або скасовані у зв'язку з вдосконаленням державою первинної ланки адміністративно- територіального устрою.

Що ж стосується органів та посадових осіб місцевого самоврядування, то їх повноваження теж не можуть бути достроково припинені державними органами. У разі ж, якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції й законів України, прав та свобод громадян, ігноруючи вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність до законів, або ж сесія цієї ради не проводиться без поважних причин у встановлені законом строки чи рада не вирішує питань, віднесених до її відання. Верховна Рада України може призначити позачергові вибори до цієї ради.

Законом встановлено, що питання про призначення таких позачергових виборів порушується відповідно сільським, селищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації. Проте і в цьому випадку відповідна рада продовжує діяти до обрання нового складу цієї ради.

Так само вирішується питання про дострокові вибори сільського, селищного, міського голови в разі, якщо він порушує Конституцію або закони України, права й свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

Слід зазначити, що при вирішенні питання Верховною Радою про призначення дострокових виборів ради чи сільського, селищного, міського голови обов'язковою умовою є рішення суду про визнання їх актів незаконними, а також висновок відповідного комітету Верховної Ради України.

Важливою гарантією місцевого самоврядування є наявність системи законодавства про місцеве самоврядування.

Згідно з Конституцією України (ст.ст. 118, 140), Законом про місцеве самоврядування (п. 1 ст. 24), правовий статус місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначається Конституцією України та цим Законом з особливостями, які передбачені Законом України від 15 січня 1999 р. "Про столицю України - місто-герой Київ".

Місцеве самоврядування є невід'ємним елементом громадянського суспільства, яке прагне побудувати Україна. Отже, в міру становлення такого суспільства буде відбуватися й становлення та розвиток місцевого самоврядування в Україні.