Л Е К Ц І Я

З курсу "Конституційне право України'

Тема: "Конституційні основи державно- територіального устрою України."

Підготував: доцент кафедри, к.ю.н. Федоров М.П.

Тернопіль

План лекції

 

ГТ1                                     •             О          • О Ж7    ••

. Територіальним устрій України

Поняття територіального устрою України

Кожна держава є передусім політико-територіальною організацією

Публічної влади, тому територія держави - невід'ємна ознака всякої державності і водночас просторова межа здійснення державної влади. Територія держави має відповідну адміністративну будову, тобто структуру, за характером якої всі держави поділяються на унітарні, федеративні та конфедеративні.¹

Унітарною (від лат. Ш^аб - єдність) вважається держава, всі або переважна більшість вищих територіальних одиниць якої не мають державоподібного статусу. Тобто територія унітарної держави складається з адміністративних або політико-адміністративних одиниць, які, за окремим виключенням, не наділяються власним правовим статусом, а статус органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які здійснюють управління в межах цих одиниць, визначається актами чинного законодавства центральної влади.

Унітарні держави класифікуються:

1)          У залежності від наявності чи відсутності в їх складі державоподібних територіальних утворень (автономних одиниць) на прості та складні. Територія простої унітарної держави поділяється лише на адміністративно-територіальні одиниці, у той час, як складна унітарна держава у своєму складі має автономні одиниці.

2)           У залежності від ступеня централізації управління на централізовані, децентралізовані та відносно децентралізовані. У централізованій унітарній державі управління на всіх субнаціональних (нижчих загальнодержавного) територіальних рівнях здійснюється адміністрацією, що призначається вищим органом виконавчої влади. У

¹ В окремих джерелах виділяють ще одну форму державного устрою - обласна (регіоналістська)

3

Децентралізованій унітарній державі відсутні місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції, і на всіх субнаціональних територіальних рівнях функціонують органи місцевого самоврядування. Відносно- децентралізовані унітарні держави характеризуються поєднанням прямого державного управління на місцях із місцевим самоврядуванням: на вищому (область) та середньому (район) субнаціональних територіальних рівнях одночасно функціонують органи виконавчої влади загальної компетенції та органи місцевого самоврядування.

Частина 2 статті 2 Конституції України визначає Україну як унітарну державу, не конкретизуючи при цьому конкретну форму унітаризму. Аналіз положень Конституції, присвячених питанням організації виконавчої влади на місцях, статусу Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування дозволяє характеризувати Україну як складну, відносно децентралізовану унітарну державу.

Україна є унітарною державою. Це означає, що територія України у межах існуючих кордонів є цілісною, що складові частини цієї території перебувають у нерозривному взаємному зв'язку, відзначаються внутрішньою єдністю і не мають ознак державності, як це властиво складовим частинам, скажімо, федеративної держави.

Унітарній державі, якщо вона демократична, властиве гармонійне поєднання централізації з децентралізацією, класичними формами якої є деконцентрація урядової (виконавчої) влади по вертикалі зверху вниз, а також розвиток місцевого самоврядування, іноді й територіальної автономії. Тому територія унітарної держави завжди має свою внутрішню організацію або так званий адміністративно-територіальний устрій, суть якого зводиться до поділу єдиної території держави на складові частини.

Отже, "територіальний устрій України" - категорія більш широка, а

Держава. (Див. Кравченко В.В. Конституційне право України: Навчальний посібник. К., 2000. - С. 57.).

"адміністративно-територіальний устрій" - його невід'ємна складова частина.

Територіальний устрій України, відповідно до Конституції (ст. 132), ґрунтується на засадах: цілісності та єдності державної території, поєднання централізації й децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, із врахуванням їхніх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних та культурних традицій.

Адміністративно-територіальний устрій України, - це зумовлена соціальними, економічними, соціально-етнічними, історичними, географічними, культурними, політичними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з поділом її на складові частини - адміністративно-територіальні одиниці.

Адміністративно-територіальна одиниця - це частина єдиної території України, що є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів державної влади й органів місцевого самоврядування.

Відповідно до Конституції України (ст. 133), адміністративно- територіальний поділ України становить цілісну систему адміністративно- територіальних одиниць, яка складається з Автономної Республіки Крим (далі - АРК), областей, районів, міст, районів у містах, селищ і сіл.

За своїми географічними ознаками згадані тут адміністративно- територіальні одиниці не є однорідними. Вони поділяються на регіони (АРК, області, райони) та населені пункти (села, селища, міста). Не є однорідними адміністративно-територіальні одиниці також з огляду на те значення й місце, яке вони посідають у системі адміністративно- територіального устрою України.

Первинним рівнем адміністративно-територіального устрою є села, селища, міста, райони у містах. Середнім - є сільські райони та міста з районним поділом. Верхнім рівнем адміністративно-територіального

Устрою є АРК та області, міста Київ і Севастополь.

У науці та практиці державного будівництва питання про населений пункт як адміністративно-територіальну одиницю є досить-таки дискусійним. Населений пункт - це частина комплексно заселеної території України, яка склалася внаслідок господарської та іншої суспільної діяльності, має сталий склад населення, власну назву та зареєстрована в порядку, передбаченому законом.

Населені пункти поділяються на сільські та міські. До сільських належать села й селища. До міських - міста та селища міського типу.

За своїм значенням у системі адміністративно-територіального устрою України її міста поділяються на міста загальнодержавного значення (Київ, Севастополь), міста обласного, республіканського (АРК) значення, міста районного значення.

Не кожний населений пункт є самостійною адміністративно- територіальною одиницею. У сільській місцевості дуже поширеною, є практика створення так званих "сільрад" або сільських округів, які складаються з кількох населених пунктів, що перебувають під юрисдикцією єдиної для них територіальної громади та органів місцевого самоврядування, які вона обирає.

У великих містах у якості адміністративно-територіальних одиниць визнаються також відповідні частини цих міст - райони у містах.

Отже, адміністративно-територіальною одиницею є не кожний населений пункт і не власне населений пункт, оскільки це поняття, скоріше, географічне, а один чи кілька населених пунктів із навколишніми землями, що перебувають під юрисдикцією єдиної для них територіальної громади та відповідних органів місцевого самоврядування. Ось чому в інших країнах первинна ланка адміністративно-територіального поділу носить назву не село, селище, місто, а комуна, муніципалітет, община. Ця назва є похідною від назви первинного суб'єкта місцевого самоврядування

- комуни, муніципалітету, общини, громади тощо.

Очевидно, в майбутньому і в Україні варто було б запровадити універсальну назву первинної ланки адміністративно-територіального поділу - "громада" Тоді система територіального устрою України складалася б із громад та регіонів (АРК, області, райони). У якості громад виступали б села, селища, міста, райони у містах або їхні групи, об'єднані спільністю їхніх територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування.

Важливою ланкою адміністративно-територіального устрою України є регіони.

До регіонів треба зарахувати насамперед Автономну Республіку Крим, області, райони.

Автономна Республіка Крим є складовою частиною України, її регіоном, якому, відповідно до Конституції України, надано право на автономію.

Область - верхній рівень адміністративно-територіального устрою України. Це великий регіон, який характеризується певною цілісністю та самодостатністю економічного й соціального розвитку, а також місцевими особливостями й традиціями. Відповідно до Конституції, до складу України входять: Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська,, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області.

Область поділяється на райони, міста обласного значення та інші адміністративно-територіальні одиниці.

Сільський район - середній рівень адміністративно- територіального устрою України - невеликий регіон з агропромисловим характером економіки, транспортною, інформаційною та іншою соціальною інфраструктурою, спрямованою на забезпечення зв'язку між сільськими та міськими населеними пунктами, які входять до його складу як самостійні адміністративно-територіальні одиниці.

Адміністративно-територіальними одиницями, що поєднують властивості населених пунктів та регіонів, є так звані "міськради", міські округи, які виникають внаслідок адміністративного підпорядкування місту (як правило, обласного, республіканського (АРК) чи загальнодержавного значення) інших міст, селищ, сільських округів із збереженням за ними статусу самостійних адміністративно-територіальних одиниць.

У межах території України можуть утворюватися й інші спеціальні територіальні утворення - військові, судові округи, прикордонні, екологічні, спеціальні (вільні) економічні зони, адміністративно- територіальні утворення з особливим режимом функціонування та інші територіальні утворення, порядок утворення та функціонування яких має визначатися окремими законами.

Система адміністративно-територіального устрою України

Україна на момент проголошення незалежності мала сформований територіальний устрій, який залишився без істотних змін і після прийняття Конституції України.

Сьогодні у складі України, як уже зазначалося, знаходиться Автономна Республіка Крим, 24 області, 2 міста загальнодержавного значення (Київ та Севастополь), 165 міст обласного і 279 районного значення, 907 селищ міського типу, 490 сільських і 121 міський район, а також 28 839 сільських населених пунктів, об'єднаних в 10 190 сільських округів ("сільрад"), як самостійних адміністративно-територіальних одиниць.

Адміністративно-територіальний устрій України не є незмінним.

Великі міста з кількістю населення понад 1 мільйон постійно ставлять питання про надання їм статусу міста загальнодержавного значення.

Швидко збільшується чисельність сільрад (сільських округів), в яких об'єднується по кілька сільських населених пунктів під юрисдикцією єдиних для них територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування. Цей процес, стимульований ст. 140 Конституції України, буде наростати.

Природно, що може відбуватися й зворотній процес, оскільки, відповідно до ст. 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", територіальні громади сільських населених пунктів можуть не тільки об'єднуватися, а й роз'єднуватися там, де вони вже об'єднані у сільради (сільські округи). Щоправда, Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" застерігає: вихід із складу сільської громади можливий лише за наявності фінансово-матеріальної бази, достатньої для здійснення кожною з таких громад функцій і повноважень місцевого самоврядування відповідно до цього Закону (п. 7 Розділу V).

Отже, питання адміністративно-територіального устрою повсякденно потребують свого вирішення.

Відповідно до Конституції України (п. 13 ст. 92), територіальний устрій України, а отже, і порядок вирішення питань адміністративно- територіального устрою має визначатися виключно законом України. Самою ж Конституцією України визначаються лише основні засади та система адміністративно-територіального устрою України (ст. 132, 133), а також право Верховної Ради України утворювати і ліквідовувати райони, встановлювати й змінювати межі районів та міст, відносити населені пункти до категорії міст, а також вирішувати питання про найменування й перейменування населених пунктів та районів (п. 29 ст. 85).

Звичайно, окремі повноваження щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою мають й інші органи державної влади, а також органи місцевого самоврядування. Так, до повноважень Кабінету Міністрів України належать: внесення до Верховної Ради України подань про утворення, ліквідацію та найменування районів; надання населеним пунктам статусу гірських; створення Національної ради з найменування географічних об'єктів, затвердження Положення про неї.

Щодо Верховної Ради АРК, обласних рад, то їхні повноваження по вирішенню питань адміністративно-територіального устрою можна поділити на три види.

По-перше, вони мають право вносити до Кабінету Міністрів України пропозиції щодо утворення, ліквідації та найменування новоутворених районів.

По-друге, порушувати перед Верховною Радою України питання щодо: встановлення і зміни меж АРК, області; перенесення адміністративних центрів районів, перейменування районів; встановлення і зміни меж районів, міст і міських округів; віднесення населених пунктів до категорії міст районного, республіканського значення; утворення й ліквідація районів у містах, найменування та перейменування районів у містах і населених пунктів.

По-третє, прийняття рішення щодо: зарахування населених пунктів до категорій селищ міського типу, сіл, селищ, встановлення та зміна їх меж; реєстрація сільських (сільрад) та міських (міськрад) округів; узяття на облік і зняття з обліку населених пунктів; ведення Державного реєстру адміністративно-державних одиниць; видачі Державного акту встановлення і зміни меж селища міського типу, селища, села, сільського округу.

Щодо Київської та Севастопольської міських рад, то вони, як і обласні ради, вносять до Верховної Ради України подання щодо встановлення і зміни меж міста, міської округи, утворення районів у місті та їх найменування й перейменування, а також про найменування та перейменування інших населених пунктів, що входять до округ цих міст. Поряд із цим Київська та Севастопольська міські ради самостійно приймають рішення про встановлення і зміни меж районів у місті, також про зарахування населених пунктів, що входять до міської округи, до селищ міського типу, сіл, селищ, зміну їхніх меж та інші питання.

Повноваження районних, міських рад міст республіканського, обласного значення зводяться в основному до внесення до Верховної Ради АРК, обласної ради пропозицій щодо тих питань, які вирішують ці ради або порушують питання про їх вирішення перед Верховною Радою України, відповідно Верховною Радою АРК, обласною радою.

Законом України "Про адміністративно-територіальний устрій України", який прийнятий 1997 року, але ще досі не набув чинності, детально врегульовано порядок вирішення питань на рівні Верховної Ради України та місцевих рад, а також ті вимоги, яким мають відповідати рішення, що приймаються цими органами.

Слід сподіватися, що в майбутньому Україна здійснить широкомасштабну реформу адміністративно-територіального устрою, яка торкнеться не тільки первинної (громад, територіальні масштаби яких, особливо у сільській місцевості, мають бути оптимальними для здійснення там місцевого самоврядування), а й верхньої ланки - областей, система яких склалася, як зазначається у спеціальній літературі, не завжди із врахуванням географічних, економічних, соціальних та інших чинників. Проте така реформа пов'язана із внесенням змін до чинної Конституції України, оскільки система та найменування областей опосередкована в тексті самої Конституції.

2. Автономна Республіка Крим

Автономна Республіка Крим територіальна автономія у

Складі України

Автономна Республіка Крим є "невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання" (ст. 134 Конституції України). Отже, Автономна Республіка Крим (АРК) за конституційною природою є формою так званої територіальної (адміністративно-територіальної, регіональної, обласної) автономії, добре відомої світовій практиці державотворення.

У науці державного будівництва під автономією розуміють, звичайно, самоврядування певної території у державі. Щодо тих об'єктивних характеристик, яким має відповідати ця територія, то існують два підходи до їх визначення: комплексно-територіальний і національно-територіальний.

Суть комплексно-територіального підходу полягає в тому, що, згідно з ним, суб'єктом автономії може бути територія, яка відрізняється своїми історичними, географічними, економічними, мовно-культурними, релігійними, національно-етнічними та іншими особливостями.

Відповідно до національно-територіального підходу суб'єктом автономії визнається територія, що виділяється особливостями побуту та національним складом населення.

У радянській літературі національний фактор при визначенні автономії вважався провідним, оскільки автономія розглядалася ще й як ефективна форма здійснення права націй на самовизначення. Ця обставина, у свою чергу, давала можливість розглядати кожне автономне національно-територіальне утворення не як звичайну форму децентралізації державної влади за умов унітарної держави, а як державно- політичне утворення, тобто як одну з форм державності. Так, у практиці державного будівництва виник феномен державно-політичної (автономна республіка) та адміністративно-політичної (автономна область, автономний округ) автономії, а також федерації, заснованої на автономії таких її суб'єктів.

Проте федералізація та автономізація - два цілком різні за державно- правовою природою принципи, а федерація, заснована на автономії її суб'єктів, - це нонсенс. Ще на початку нашого століття професор О.Ященко писав, що треба чітко відрізняти федералізацію від децентралізації, федеральні штати від децентралізованих автономних областей унітарної держави. Ця відмінність полягає в характері влади: чи є вона первинною, власною, чи - автономною. При федералізмі незалежні частини домовляються й об'єднуються, беруть участь у створенні колективної влади федерального союзу як його органічні члени. При децентралізації у формі автономії спочатку існує самостійна, попередньо створена суверенна влада, яка поступається частиною своїх прав та атрибутів окремим територіям. Автономізація є наступною стадією розвитку після створення централізованої системи влади і не суперечить унітарній формі правління.

Щодо світової практики державотворення, то вона, хоч і не завжди послідовно, підтверджує існування згаданих відмінностей між федералізацією та автономізацією держави. Загальновідомо, наприклад, що Сполучені Штати Америки, Швейцарія, Федеративна Республіка Німеччина були створені шляхом об'єднання "знизу", за принципом субсидіарності їхніх суб'єктів, а тому вони найбільш повно відповідають класичному визначенню федеративної держави. Це можна сказати й про колишній Радянський Союз, якщо брати до уваги лише формальний механізм його створення.

А от Італія та Іспанія, хоча й пішли шляхом широкої автономізації всіх своїх областей, проте залишаються унітарними державами. Усього ж у світі нараховується 12 країн (крім держав - колишніх суб'єктів СРСР), які мають у своєму складі автономні утворення, залишаючись при цьому державами з унітарною формою правління.

Протягом багатьох десятиліть Російська Федерація (донедавна РРФСР) вважалася федерацією, заснованою на автономії суб'єктів. До її складу поряд із звичайними адміністративно-територіальними одиницями (краями та областями) входили 16 автономних республік, 5 автономних областей та 10 автономних округів. Фактично ж, беручи до уваги щойно розглянуті принципові відмінності між федералізацією та автономізацією, це була звичайна унітарна держава з територіальною автономією, побудованою за національно-територіальним принципом.

З розпадом Радянського Союзу та перетворенням РРФСР на суверенну державу - Російську Федерацію - процес суверенізації охопив і її автономії. Він супроводжувався проголошенням суверенітету автономними республіками, кількість яких значно зросла (з 16 до 21) за рахунок створення нових республік на базі колишніх автономних областей, а також роз'єднання тих із них, які об'єднували по дві нації. Звичайні краї та області також почали вимагати рівних прав із національними суверенними республіками, деякі з них навіть спробували проголосити себе республіками. Усе це вимагало радикальної реформи Російської Федерації, зокрема, нової її федералізації, але вже на підставі Федерального Договору. Процес становлення Росії як федерації ще далеко не завершений й досі. По-перше, суб'єктами цієї федерації є різні за своєю державно-правовою природою територіальні утворення: суверенні республіки, автономії (область та 10 округів), а також звичайні краї, області та міста федерального значення (Москва, Санкт-Петербург), яким надано права суб'єктів цієї федерації. По-друге, за своїм змістом Федеральний Договір не є справді федеративним, тобто договором перерахованих суб'єктів із приводу створення колективної влади того федерального союзу, яким вважає себе Росія, оскільки цей документ підписаний федеральними органами державної влади, з одного боку, та органами влади окремих республік, автономій, країв чи областей, - із другого.

Такий документ, на наш погляд, є актом не федералізації, а децентралізації Росії як унітарної держави. Передусім це стосується країв та областей Російської Федерації, які хоч і здобули офіційний статус її суб'єктів, проте фактично залишилися територіальними утвореннями з правами обласних автономій, як про це справедливо зазначається в літературі.

Ми так докладно зупинилися на прикладі Російської Федерації через те, що деякі політики - як російські, так і українські, - настійно пропонують запровадити її модель і в нас, в Україні.

Проте, які ж найбільш істотні риси й особливості територіальної автономії з огляду на практику її застосування у світі?

По-перше, територіальна автономія, як зазначалося, - це форма децентралізації державної влади в унітарній державі на рівні регіону, який має деякі особливості свого розвитку. При цьому національно-етнічний фактор, як засвідчує досвід багатьох країн, хоча є й істотним, але не завжди визначальним. Саме цим пояснюється, скажімо, те, що в такій мононаціональній унітарній державі, як Італія, запроваджена й успішно діє обласна автономія.

По-друге, автономія виникає не внаслідок акту самовизначення її населення, а надається державою зверху. Воля ж населення того чи іншого регіону до автономії, матеріалізована в якійсь об'єктивній формі (скажемо, на місцевому референдумі), при цьому також враховується, але ніяких правових наслідків не породжує.

По-третє, автономізація областей та інших регіонів не порушує унітарної суті держави, не перетворює її на федерацію, хоча й забезпечує реалізацію практично тих самих функцій, що й федерація (відкриває простір для широкого вияву місцевої ініціативи, для активної участі різних регіонів у здійсненні внутрішньої політики держави, проведенні нею радикальних економічних і політичних реформ, сприяє найоптимальнішому поєднанню загальнодержавних та місцевих інтересів тощо), вона, скажемо ще раз, не порушує унітарної природи, а отже, єдності держави як цілісного утворення.

По-четверте, на відміну від суб'єктів федерації, автономні утворення, хоча й мають власні органи законодавчої та виконавчої влади, статут та деякі інші формальні ознаки державності (наприклад, власне законодавство, внутрішнє громадянство, власну символіку), проте державними утвореннями вважатися не можуть. Адже визначальною рисою будь-якої держави є наявність державного суверенітету, і навіть суб'єкти федерації не завжди втрачають цю свою якість після створення ними союзної держави. Тому найбільш оптимальною формою автономії скрізь у світі є не автономна республіка, як у союзних республіках колишнього Радянського Союзу, а автономна область, округ, регіон тощо.

В Україні питання побудови автономії на науковій основі постало у зв'язку з відновленням у лютому 1991 р. В її складі Автономної Республіки Крим та тими проблемами, які виникли через визначення конституційного статусу цього утворення.

Кримська АРСР до її скасування 1945 р. Вважалася суб'єктом РРФСР, хоча й була створена свого часу лише за територіальною ознакою, оскільки на її території проживала велика кількість представників різних національностей.

До України територію скасованої Кримської АРСР було передано вже як звичайну адміністративно-територіальну одиницю. Як така, Кримська область нічим, власне, не відрізнялася від інших областей

України, окрім, звичайно, того, що в минулому вона мала статус автономної республіки у складі сусідньої РРФСР.

Україна, як відомо, завжди була державою унітарною. Такою, на нашу думку, вона має залишатися й надалі, якщо прагне зберегти себе як суверенну державу. Ось чому механічне відтворення статусу Кримської автономії у її колишніх формальних параметрах як суб'єкта федерації виявилось неможливим. Належало шукати інші шляхи вирішення цієї проблеми на принципово новій концептуальній основі. Єдино прийнятною для України в цій ситуації було визнано модель територіальної (обласної, регіональної) автономії, що й було відображено вже у попередній Конституції України (ст. 75-1), у Законі України "Про Автономну Республіку Крим" від 17 березня 1995 р., а також у розділі X чинної Конституції України.

З огляду на розглянуті тут основні характеристики територіальної автономії, якою є Автономна Республіка Крим, слово "Республіка" в її назві застосовано не зовсім удало, оскільки така назва не є характерною саме для автономного утворення в складі унітарної держави. Проте для збереження цієї назви стосовно визначення статусу автономії були відповідні підстави політичного та етичного характеру, із якими не можна було не рахуватися. Тому згаданий термін застосовано в розділі Х Конституції правомірно. Назва того чи іншого автономного утворення, як про це свідчить і світовий досвід, не завжди відповідає його фактичному статусові, оскільки вона залежить від великої кількості чинників політичного, історичного та іншого характеру.

Основи конституційного статусу Автономної Республіки

Крим

Суть територіальної автономії полягає передусім у праві її територіального колективу (громадян відповідної держави, які постійно проживають у межах цієї автономії) і тих органів, які вони обирають, самостійно вирішувати питання, віднесені до відання автономії.

Перелік питань, віднесених до відання АРК, передбачений ст. 138 Конституції України. В їх числі передусім такі, як: управління майном, що належить АРК; розроблення, затвердження та виконання бюджету АРК на основі єдиної податкової і бюджетної політики України; розроблення, затвердження та реалізація програм АРК з питань соціально-економічного і культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля - відповідно до загальнодержавних програм; визначення статусу місцевостей як курортів; установлення зон санітарної охорони курортів; охорона й використання пам'яток історії.

Поряд із цим АРК має право самостійно вирішувати й такі важливі організаційні питання, як: призначення виборів депутатів Верховної Ради АРК; затвердження складу виборчої комісії АРК; організація та проведення місцевих референдумів; ініціювання запровадження надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в АРК або в окремих її місцевостях.

До компетенції АРК належить також участь у вирішенні таких загальнодержавних питань, як забезпечення прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадської безпеки; забезпеченню функціонування й розвитку державної та національних мов і культур в АРК; участь у розробленні й реалізації державних програм повернення депортованих народів.

Перераховані питання становлять коло власних (самоврядних) повноважень АРК, у межах яких АРК в особі своїх представницьких та виконавчих органів діє самостійно, ініціативно. Законами України АРК можуть бути делеговані також інші повноваження.

Територіальна автономія відрізняється від місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад, бо поряд з адміністративною автономією вона наділяється й деякими елементами нормотворчої автономії. Проте сфера нормотворчої діяльності автономій, як про це свідчить світовий досвід, не може бути дуже широкою, тоді як адміністративна автономія може поступово розширятися. Адже в державі, яка вважає себе демократичною й правовою, повинна забезпечуватися єдність у законотворенні та застосуванні законів.

Відповідно до ст. 137 Конституції України, АРК має право здійснювати нормативне регулювання з питань:

1)    Сільського господарства й лісів;

2)     Меліорації й кар'єрів;

3)     Громадських робіт, ремесел та промислів, благодійництва;

4)     Містобудування і житлового господарства;

5)    Туризму, готельної справи, ярмарків;

6)     Музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури, історико- культурних заповідників;

7)     Транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів;

8)     Мисливства, рибальства;

9)     Санітарної та лікарської служб.

Проте Конституція України не надає права АРК здійснювати нормативне регулювання цих питань шляхом прийняття законів. Для цього обрана інша форма - нормативно-правовий акт Верховної Ради АРК. Він не може суперечити Конституції і законам України та приймається відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України й Кабінету Міністрів України та на їх виконання (ст. 135 Конституції України). Такими нормативно-правовими актами, згідно зі ст. 136 Конституції України є рішення і постанови.

Важливою особливістю конституційного статусу АРК є те, що ця автономія має свою Конституцію, яку приймає Верховна Рада АРК та затверджує Верховна Рада України (ст. 135 Конституції України).

Чинна Конституція АРК була прийнята 10 лютого 1998 р. Та затверджена Законом України від 23 грудня 1998 р.

У тексті Конституції АРК, по-перше, відтворені повноваження АРК, передбачені Конституцією України, і, по-друге, дещо розширено перелік повноважень цієї автономії як в економічній, так і політичній сферах її діяльності. Серед цих повноважень на особливу увагу заслуговують такі повноваження, як: здійснення права власника на землю і природні ресурси в межах території АРК, за винятком земель і природних ресурсів, віднесених до загальнодержавної власності, власності місцевого самоврядування, фізичних і юридичних осіб; визначення напрямів та пріоритетів інвестиційної діяльності, надання пільг інвесторам, включаючи іноземних; створення і забезпечення вільних економічних зон, ліцензування й квотування експорту продукції, яка виробляється в АРК; здійснення господарської діяльності в межах виключної (морської) економічної зони; участь у регулюванні мита та податків на імпортні товари, які завозяться в АРК, з метою захисту вітчизняного товаровиробника та власного ринку; встановлення доходів, які формують бюджет АРК, проведення експериментів у сфері оподаткування, встановлення місцевих податків та зборів, а також патентування окремих видів діяльності тощо. Крім цього, АРК отримала право брати участь у формуванні і здійсненні основних принципів внутрішньополітичної, зовнішньоекономічної та зовнішньополітичної діяльності України з питань, які стосуються АРК; у межах своїх повноважень вступати у відносини з іншими регіонами України, а також з органами влади, підприємствами, установами, організаціями та об'єднаннями громадян інших держав та їх регіонів, з міжнародними організаціями у галузях економіки, науки, освіти, охорони навколишнього природного середовища й природокористування, у соціально-культурній сфері та ін.

Тут слід зазначити, що перелічені вище та інші додаткові повноваження АРК за своєю природою є делегованими їй Україною повноваженнями та мають здійснюватися у рамках загальнодержавної зовнішньої та внутрішньої політики України, з дотриманням Конституції й законів України.

Іншою важливою особливістю територіальної автономії взагалі, АРК - зокрема, є те, що, крім власних повноважень, вона має свої представницькі та виконавчі органи, в особі яких здійснюються її повноваження.

Представницьким органом АРК є Верховна Рада АРК. Її повноваження, порядок формування і діяльності визначаються Конституцією та Законом України "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим", а також Конституцією АРК у межах тих питань, що належать до її компетенції за цією Конституцією. Конституція України, на відміну від попередніх законодавчих актів, визначає Верховну Раду АРК як представницький, а не законодавчий орган влади. Таке положення відповідає ст. 75 Конституції України, за якою єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

Верховна Рада АРК є постійно діючим органом. Голова Верховної Ради АРК, його перший заступник і заступник, голови постійних комісій Верховної Ради АРК здійснюють свої повноваження на постійній основі. Інші депутати поєднують свої функції з виробничою та іншою діяльністю. Верховна Рада працює сесійно. Для ведення нормотворчої роботи, підготовки та подальшого розгляду рішень і постанов з питань, віднесених до відання Верховної Ради АРК, із числа її депутатів утворюються постійні комісії. Верховна Рада АРК вирішує питання, віднесені Конституцією України, Конституцією АРК і законами України до відання АРК, за винятком тих, щодо яких рішення приймаються республіканським (місцевим) референдумом або Радою міністрів АРК. На Верховну Раду

АРК покладається прийняття нормативно-правових актів і здійснення контролю за їх виконанням.

Виконавчим органом АРК, її урядом є Рада міністрів АРК. Згідно з Конституцією АРК, Рада міністрів формується Верховною Радою АРК на термін її повноважень та відповідальна перед нею. Верховна Рада АРК може прийняти рішення про відставку (припинення повноважень) Ради міністрів АРК у зв'язку з висловленням їй недовіри.

Рада міністрів АРК в порядку і межах, визначених Конституцією АРК, самостійно здійснює функції і повноваження з питань, віднесених до питань АРК, а також державні виконавчі функції й повноваження, делеговані законами України, відповідно до Конституції України. З цих питань Рада міністрів АРК також підзвітна й підконтрольна Кабінету Міністрів України.

Відповідно до ст. 136 Конституції України призначення на посаду та звільнення з посади Голови Ради міністрів АРК має здійснюватися за погодженням із Президентом України. Запровадження Конституцією України інституту погодження призначення на посаду та звільнення з посади Голови Ради міністрів АРК повністю відповідає основним функціям Президента України як глави держави. Воно не порушує жодного з головних принципів територіальної автономії - організаційної самостійності органів, які створюються в ній.

Правосуддя в АРК здійснюється судами, що належать до єдиної системи судів України. Тому вони не мають і не можуть мати будь-яких особливостей, пов'язаних із статусом автономії.

Але, як про це зазначається в Конституції АРК (ст. 39), судами України застосовується Конституція АРК, нормативно-правові акти Верховної Ради АРК, акти Ради міністрів АРК у випадках, передбачених законами України.

Ст. 136 Конституції України нічого не говорить про особливості здійснення місцевого самоврядування у межах АРК. Це означає, що місцеве самоврядування на її території має здійснюватися в повному обсязі відповідно до цієї Конституції (р. XI "Місцеве самоврядування") та законів України, із певними особливостями, передбаченими Конституцією АРК.

Конституцією України (ст. 139) передбачено дію в АРК Представництва Президента України. Необхідність його випливає зі статусу Президента як глави держави й гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини й громадянина. Згідно з Конституцією, статус Представництва визначається законом України.

Такий державний орган був створений відповідно до чинного Закону України "Про Представництво Президента України в Республіці Крим" від 17 грудня 1992 р. За цим законом. Представництво очолюється постійним Представником Президента України, який призначається на посаду і звільняється з посади Президентом.

Закон визначає Представництво Президента України як орган державної виконавчої влади, основними завданнями якого є здійснення повноважень щодо забезпечення проведення в життя Конституції й законів України, прав і свобод громадян, державного суверенітету України, а також сприяння взаємодії органів державної виконавчої влади України з відповідними органами АРК, однаковому застосуванню актів законодавства з питань, віднесених до відання України.

При виконанні цих основних завдань Представник Президента представляє Президента України у Верховній Раді та уряді АРК, входить з поданням з питань, які належать до відання України, в ці органи у разі прийняття ними актів, що суперечать Конституції і законам України та ущемляють конституційні права й свободи громадян, інформує з цих питань Президента України і здійснює інші повноваження відповідно до законодавства України.

Відповідно до Конституції АРК ця автономія має постійне представництво в столиці України м. Києві, а також представництва з питань економічного, соціально-культурного та іншого співробітництва в регіонах для реалізації угод, укладених із ними АРК у межах своєї компетенції.

Міністерство освіти і науки України Тернопільський національний економічний університет

Юридичний факультет