ТЕМА 9. УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМ БОРГОМ

1. Необхідність та етапи управління державним боргом

Ефективність застосування державою кредитних інструментів з метою збалансування бюджету залежить від управління державним боргом.

Управління державним боргом - це комплекс заходів, що приймаються державою в особі її уповноважених органів щодо визначення місця, умов розміщення і погашення державних позик, а також забезпечення платоспроможності держави і гармонізації інтересів позичальників, інвесторів і кредиторів.

Правовою основою управління державним боргом є Конституція України, в якій передбачено, що виключно законами України встановлюються порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргів; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види.

Управління державним боргом - це циклічний багатостадійний процес. Він включає такі стадії:

Залучення позик;

Розміщення позик;

Обслуговування боргу;

Погашення боргу.

Відповідно система управління державним боргом означає управління всіма стадіями циклу.

У період залучення позик необхідно основну увагу акцентувати на мінімізацію затрат при погашенні боргу, враховуючи такі основні аспекти:

Обсяги позик;

Форми і умови запозичення (відсоткові ставки і валюта; терміни погашення і пільговий період; можливі загальноекономічні і політичні умови);

Структура позик (за кредиторами й формами позик).

Управління розміщенням запозичених коштів є основним елементом усієї системи управління державним боргом. Воно повинно базуватися на принципі максимізації доходу від залучених позик та створення джерел його погашення. Використання позик може бути:

Фінансове, коли державні позики та кредити виступають джерелом фінансування інвестиційних проектів і використовуються на розвиток національного виробництва. Цей спосіб є найпрогресивнішим видом використання державного боргу. При цьому надзвичайно важливим є відбір конкурентних високоефективних інвестиційних проектів, які б забезпечували повернення одержаних ресурсів;

Бюджетне, при якому залучені ресурси спрямовуються на поточне споживання, шляхом фінансування поточних бюджетних витрат, у тому числі на покриття дефіциту бюджету. Цей спосіб використання ресурсів є найменш ефективним з існуючих;

Фінансово-бюджетне, коли запозичення використовуються як на фінансування поточних бюджетних потреб, так і на інвестиційний розвиток економіки в цілому.

В Україні на фінансування дефіциту бюджету припадає 51% зовнішніх запозичень; на підтримку національної валюти — 45%; на інвестиційні проекти — 4%.

На етапі погашення позик проводиться рангування усіх можливих варіантів між повним погашенням боргу і абсолютним дефолтом (відмова від погашення і обслуговування боргу).

2. Система органів управління державним боргом в Україні

Управління державним боргом в Україні здійснюється системою державних органів, які мають чітко визначені повноваження та функції у даній сфері.

Важливе місце в системі органів управління державним боргом відводиться Верховній Раді України, яка уповноважена:

Встановлювати граничні обсяги зовнішнього та внутрішнього боргу України, а також конкретні параметри та джерела формування, обслуговування та погашення державних позик під час затвердження Закону "Про Державний бюджет на відповідний рік";

Приймати рішення про надання Україною позик та економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям;

Приймати рішення про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України та здійснювати контроль за їх використанням.

Управління державним боргом здійснюється при тісній взаємодії і співпраці різних міністерств та відомств, які несуть відповідальність за розробку та реалізацію ефективної боргової стратегії держави. В управлінні державним боргом України також беруть участь: Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Національний банк України, Державне казначейство України.

Кабінет Міністрів України в частині управління державним боргом виконує такі функції:

Визначає порядок та умови здійснення державного запозичення та надання державних гарантій;

Змінює умови угод щодо державного запозичення та державних гарантій.

Міністерство фінансів України розробляє програму державного запозичення, яка

Подається Кабінету міністрів України на розгляд та затвердження Верховною Радою України.

На Департамент державного боргу Міністерства фінансів України покладено такі функції:

Розробка боргової політики;

^ розрахунок планових показників, що свідчать про заборгованість держави, а також проведення моніторингу державного боргу;

Визначення доцільності залучення коштів на внутрішніх та зовнішніх ринках капіталів;

^ аналіз та супроводження кредитних проектів та визначення доцільності укладання гарантійних угод.

Національний банк України здійснює обслуговування операцій Міністерства фінансів України щодо випущених облігацій на підставі договору, відповідно до якого він:

Відкриває та веде рахунки Міністерства фінансів України у цінних паперах, а також окремого рахунку стосовно викуплених ним облігацій;

Зберігає глобальні сертифікати;

Контролює обсяг облігацій та їх кількість в обігу;

Надає за запитом виписки про стан рахунку Міністерства фінансів України в цінних паперах і виконання операцій з ними;

Надає довідкову інформацію стосовно проведених операцій за облігаціями;

Здійснює кліринг, по-перше, взаємних боргових зобов'язань між учасниками торгів за придбані облігації, по-друге, з Міністерством фінансів України при сплаті доходів або погашенні облігацій за умови, що строки проведення платежів збігаються;

Здійснює платежі по сплаті доходу та погашення облігацій за дорученням та за рахунок коштів Державного казначейства України.

На Державне казначейство в системі управління державним боргом покладається виконання таких функцій:

Фінансує витрати з державного бюджету з обслуговування державного боргу в терміни згідно з графіком;

Забезпечує фінансування витрат з державного бюджету щодо погашення державних цінних паперів і сплати доходу по них;

Веде облік випуску та погашення державних цінних паперів за термінами обігу згідно з вимогами бюджетної класифікації;

Нараховує проценти та здійснює облік за кредитами, отриманими на покриття дефіциту бюджету;

- здійснює контроль за відшкодуванням збитків бюджету по юридичних особах, які отримали іноземні кредити під гарантії Уряду України.

3. Позикова політика держави. Боргова стратегія та боргова тактика держави

Політика управління державним боргом є важливим компонентом здійснюваної фінансової політики та суттєвою складовою процесів макроекономічного регулювання. Державну політику у сфері управління державним боргом можна класифікувати на боргову стратегію і боргову тактику. Під борговою стратегією у світовій теорії та практиці розуміють систему дій і заходів щодо уникнення (або ж врегулювання) боргових проблем держави та забезпечення (чи відновлення) її платоспроможності. Боргова стратегія окреслює кінцеву мету політики управління державним боргом, яка зводиться до отримання найвищого ефекту від фінансування за рахунок запозичених коштів та забезпечення платоспроможності держави. Боргова тактика визначає межі та умови державного запозичення, співвідношення між його формами, між кредиторами держави, а також порядок і механізм погашення державного боргу. Відповідно боргова тактика акцентує увагу на урегулюванні поточних проблем, зумовлених труднощами щодо обслуговування зовнішніх зобов'язань (іншими словами, на вирішенні проблем тимчасової ліквідності) і визначає основні завдання, які вирішуються у процесі управління державним боргом.

Політика ефективного управління державним боргом має базуватися на таких принципах:

Безумовності - забезпечення безумовного виконання державою всіх зобов'язань перед інвесторами і кредиторами, які держава як позичальник взяла на себе;

Мінімізація ризиків - диверсифікація і оптимізація джерел запозичень таким чином, щоб максимально знизити вплив коливань кон'юнктури світового ринку капіталів і спекулятивних тенденцій ринку цінних паперів на ринок державних зобов'язань;

Оптимальної структури - підтримання оптимальної структури боргових зобов'язань за термінами обертання і погашення, згладжування "пікових платежів";

Мінімізація вартості державного боргу - у тому числі за рахунок довгострокового викупу боргових зобов'язань держави з дисконтом;

Збереження фінансової незалежності - підтримання оптимальної структури боргових зобов'язань держави між резидентами і нерезидентами, поступове заміщення зовнішнього запозичення внутрішнім;

Прозорості - дотримання відкритості і повної прозорості запозичень, починаючи від розгляду доцільності їх залучення до остаточного погашення, забезпечення доступу міжнародних рейтингових агентств до достовірної інформації про економічний стан у державі для підтримки високої кредитної репутації і рейтингу держави позичальника.

Враховуючи специфіку стану зовнішньої заборгованості України (левова частка зовнішнього богу України - державний, обслуговування якого проводиться з державного бюджету), дуже важливо розробити комплексну систему показників, які б окрім загальної платоспроможності та тимчасової ліквідності включали б також індикатори гранично-безпечного боргового навантаження на бюджет. Необхідність розрахунку таких індикаторів зумовлена тим, що рівень державної заборгованості значно впливає на бюджетно- податкову політику держави, обмежуючи можливість управління видатками бюджету для досягнення цілей макроекономічної стабілізації у майбутньому.

4. Методи управління державним боргом

З метою ефективного управління державним боргом, розв'язання проблеми зниження боргового навантаження та ризику невиконання боргових зобов'язань, а також забезпечення платоспроможності держави використовують реструктуризацію як метод врегулювання проблеми державної заборгованості. Реструктуризація боргу - угода кредитора з позичальником, який має труднощі з погашенням своїх фінансових зобов'язань, про нову схему їх погашення. Реструктуризація боргу може проводитись за допомогою таких методів/схем управління державним боргом:

Пролонгації боргу;

Рефінансування;

Списання/анулювання частини боргу;

Викуп боргу із дисконтом на вторинному ринку;

Обмін боргу на акції національних підприємств чи національну валюту;

Тимчасовий мораторій на виплату відсотків або частини основного боргу;

Конверсія боргу;

Консолідація боргу.

Пролонгація боргу - це форма добровільної згоди кредиторів на відтермінування виплат за зобов'язаннями боржника. Як правило, проводиться тоді, коли випуск нових позик є фінансово недоцільним, оскільки всі доходи від позик використовують на обслуговування раніше випущених позик.

Рефінансування - погашення старої заборгованості новою шляхом заміни короткотермінових зобов'язань довготерміновими або за допомогою випуску нових позик (нових цінних паперів).

Списання/анулювання частини боргу означає відмову уряду від його погашення. Анулювання боргів може бути зумовлене фінансовою неспроможністю держави, її банкрутством або ж політичними мотивами. Найчастіше подібний механізм застосовується відносно найменш розвинутих країн, нездатних погасити свої зобов'язання навіть у віддаленій перспективі. За певних умов, часткове списання боргу економічно вигідне і кредиторам.

Викуп боргу із дисконтом на вторинному ринку - скорочення розміру державного боргу через викуп власних боргів із дисконтом (знижкою) на відкритому ринку. Такий метод реструктуризації боргу можуть собі дозволити пише деякі країни-боржники, які мають у своєму активі значні обсяги золотовалютних резервів.

Обмін боргу на акції національних підприємств чи національну валюту - це одна із найпоширеніших ринкових схем реструктуризації державного боргу. Передбачає надання кредиторам права продажу боргів з дисконтом за національну валюту, на яку у результаті можна придбати акції національних компаній. Частіше використовується безпосередній обмін боргів на акції компанії, що знаходяться у державній власності.

Тимчасовий мораторій на виплату відсотків або частини основного боргу - це відтермінування сплати внутрішніх або зовнішніх боргових зобов'язань, що оголошується спеціальними актами державної влади на певний термін чи до закінчення якихось надзвичайних подій.

Конверсія боргу - зміна початкових умов, зокрема, зміна величини позичкового відсотка державної позики /зміна доходності позик/. Вона здійснюється у разі зміни ситуації на фінансовому ринку чи погіршення фінансового стану держави, коли остання не в змозі виплачувати передбачуваний дохід.

Консолідація боргу - зміна умов позики щодо часу її чинності (тривалості) з можливою зміною величини позикового процента, зокрема перетворення короткотермінових державних позик у довготермінові, чи об'єднання кількох державних позик попередніх років в одну позику.