2.3. Роль государства в формировании европейских кластеров

Роль государства в формировании кластеров и степень его участия в уже сформировавшихся системах является одной из часто обсуждаемых проблем. Наибольшее одобрение в Европе получил подход К. Кетельса (Ск Ketels), последователя М. Портера и автора исследований по сравнению конкурентоспособности стран и регионов Европы. Согласно его концепции:

•                          Государство не должно отбирать участников потенциальных кластеров, определять приоритеты развития.

•                         Государство может финансировать кластеры и инициировать их.

•                          Государство должно участвовать, быть готовым выполнять рекомендации, поддерживать доступ к данным.

Тем не менее, степень своего вмешательства в развитие кластеров на национальном уровне каждое государство определяет для себя само.

По нашему мнению, рассматривая функции государства в процессе идентификации и формирования промышленно-инновационных кластеров, следует отметить его тройственную роль как регулятора, определяющего правила взаимодействия между всеми элементами «тройной спирали» (т.е. самого государства, бизнеса и научно- образовательных структур), гаранта сохранения и развития благоприятных условий для инвестиций, инноваций и развития горизонтально ориентированных сетевых бизнес-сообществ и предпринимателя, т.е. собственника предприятий и непосредственного участника промышленных кластеров (рис. 5).

 ¶Предпринимат ель

Рис. 5. Роли государства в процессе развития промышленно-инновационных кластеров

По нашему мнению, полемику по данному вопросу можно свести к трем основным ограничениям и возможностям, как ответам на них.

1-                              е           ограничение состоит в том, что кластеры развиваются естественным образом и не могут быть созданы с помощью действий государства.

Возможностью в данном случае является обеспечение государством необходимых гарантий, продвижения идеи кластера и обеспечение «мягкой» и «жесткой» инфраструктуры.

2-                        е  ограничение связано с тем, что кластеры - это по определению системы горизонтальных связей, поэтому взаимоотношения государства с данным видом межфирменных сетей могут восприниматься как «иерархия против гетерархии», а, следовательно, - как неэффективные.

Возможность здесь также существует и состоит в том, что местные власти, все же, могут служить «стабилизаторами» промышленно- инновационных сетей с тем, чтобы снизить степень их аморфности.

3-                       е  ограничение носит более объективный характер: формирование и развитие кластеров требует значительного финансирования.

Возможность в данном случае - также предсказуема: государственный сектор может выступать как активный инвестор, в первую очередь, в социально-, экономически-, экологически-, инфраструктурноориентированные проекты, обеспечивающие развитие кластеров.

В целом, потенциальные преимущества от государственного вмешательства в развитие промышленно-инновационных кластеров в общем смысле происходят от трех вероятных ошибок (или несовершенств):¶

1.        Несовершенство (провалы) рынка (Market failure): основное обоснование вмешательства государства, в том числе - в процесс кластерного развития, которое по определению предполагает сочетание эволюционных процессов и конструктивных действий.

2.       Несовершенство вмешательства государства (Government / policy failure): недостаточно эффективные экономические политики требуют их модификации, и гибкая кластерная модель в данном случае позволяет апробировать новые инструменты государственной поддержки развития бизнеса.

3.        Несовершенство системы (Systematic failure): нарушение согласованности между государственными и частными институтами развития является серьезной проблемой

Ниже суммированы основные цели, которые преследуют европейские кластерные программы, и те виды поддержки, которые они включают (табл. 7).

 

Из таблицы видно, что в рамках европейских программ развития и поддержки кластеров наиболее широкое применение получили такие меры, как: организация мероприятий по развитию сетевого сотрудничества; проведение мониторинга и составление отчетов; семинары и обучение. К наиболее комплексным целям, требующим значительного набора регулярно применяемых мер, относятся: экспансия кластера; исследования, разработки и инновации; торговое сотрудничество.

Таким образом, наиболее распространенная цель европейских кластерных программ - экспансия кластера, наиболее регулярно применяемый вид поддержки - организация мероприятий по развитию сетевого сотрудничества, что подтверждает сетевой принцип развития данной модели бизнеса.

При анализе европейских государственных кластерных программ эксперты, в основном, используют следующие основные критерии:

■         Географический охват - являются ли программы национальными, региональными или местными.

■         Основные направления программы - можно ли отнести программу к политике регионального развития, политике развития науки и технологий, промышленной политике или комбинации политик.

■         Ориентация программы на кластеры, находящиеся на определенной стадии своего жизненного цикла - направлены ли программы на возникающие или уже зрелые кластеры и т.д.

■         Основные целевые группы программ - направлены ли они на бизнес- сообщество, научно-исследовательские структуры, тренинговые и образовательные учреждения, институты государственного управления или на несколько категорий участников кластеров.

■         Направлены ли программы на поддержку малого и среднего бизнеса.

■         Уровень ориентации на НИОКР - можно ли охарактеризовать уровень ориентации программы на научные исследования как низкий, средний или высокий.

■         Межрегиональная ориентация программы - включает ли она трансграничные мероприятия?

■         Отбор кластеров - основаны ли программы на заявительном принципе от участников кластеров, и основан ли отбор кластеров для финансирования на принципе «сверху вниз» или «снизу вверх».

В частности, исследование "Cluster policy in Europe. A brief summary of cluster policies in 31 European countries", проведенное в рамках Europe Innova Cluster Mapping Project совместно с норвежской компанией Oxford Research AS в 2008 г. , показало, что значение государственных кластерных политик постепенно растет. Однако, за редким исключением, кластеры не играют значительной роли в качестве основы для развития национальных инновационных или технологических политик, а также политик в сфере регионального экономического развития и стимулирования малого и среднего бизнеса. Области вмешательства государства, в которых кластеры играют ведущую роль, ограничиваются пока наукой и образованием. Всего исследование выявило 75 государственных агентств по развитию кластеров и 69 кластерных программ. В большинстве стран имеется 1-2 агентства и одна основная кластерная программа.

Подавляющее большинство программ имеет общенациональный масштаб, программ на уровне регионов и муниципалитетов - абсолютное меньшинство, при этом они в равной степени касаются как развития отраслей и промышленных предприятий, так и науки и технологий. Основные целевые группы поддержки - бизнес- и научные структуры. При этом отбор происходит как снизу вверх по заявительному принципу (39 программ), так и сверху вниз (28 программ). Согласно выводам экспертов Oxford Research, пока еще кластеры не играют важной роли в национальной экономической политике европейских стран. Кластерные политики формируются как отдельные документы, поэтому возникает вопрос о том, каким образом использовать кластерный потенциал при формировании других экономических политик и инициатив, и могут ли другие экономические политики стать эффективнее при использовании кластерного подхода как одной из опорных точек.

Данное исследование является, безусловно, полезным, но, в основном, носит статистический характер, в то время как нас интересуют качественные характеристики участия государства в формировании кластеров в Европе, а именно: каковы институты и инструменты, участвующие в развитии кластеров, (т.е. национальная кластерная инфраструктура), основные цели, стоящие перед государствами в этой сфере, допустимая степень вмешательства государства в промышленно- инновационную деятельность предприятий и т.д.

Тем не менее, можно согласиться с тремя категориями кластерных политик, определенных в данном исследовании:

Политики по развитию кластеров, направленные на создание, мобилизацию или усиление определенного кластера, например, конкурсы на государственное финансирование лучшей стратегии развития естественнонаучного кластера.

• Политики по использованию потенциала кластеров (cluster leveraging policies) для роста эффективности определенного инструмента развития, например, субсидии на научные исследования, предоставляемые государством отдельным фирмам только в рамках кластера, скорее всего, будут иметь эффект перелива (спилловера) за пределы субсидируемого предприятия.

Политики по созданию благоприятных условий для развития кластеров, направленные на элементы микроэкономической бизнес-среды, повышающие вероятность возникновения кластеров, например, региональные политики, снижающие барьеры для конкуренции между

54

территориями .

Если выстраивать иерархию государственных мер поддержки промышленно-инновационных кластеров в Европе, следует выделить три основных уровня:

I.                              Политика: правительства, как правило, отображают стратегические замыслы в особом документе, политике ("white paper"). Этот документ не обязательно содержит определенные инструменты, варианты финансирования или распределение обязанностей, но в нем ставятся политические цели, и определяется мотивация к выполнению тех или иных действий, подтверждающая их значение.

II.                      Программа: чтобы продвинуться от намерения к реальным действиям, правительства далее формируют программы для определения направлений финансирования, круга обязанностей и особых условий, при которых возможно получить средства.

III. Исполняющее агентство: исполнение каждой программы является ответственностью правительственного агентства или министерства. При этом программа может как являться их основным видом деятельности, так и составлять лишь небольшую часть обязанностей агентства.

Национальные кластерные программы обычно финансируются из нескольких источников, но, по статистике, основная доля финансирования приходится, все же, на национальные бюджеты, и только в одной из пяти программ для финансирования привлекаются средства ЕС, в целом (табл. 8).

Таблица 8

P. 24 // URL: http://ekstranett.innovasjonnorge.no/Arena_fs/Synthesis_report_cluster_mapping%20- %20final.pdf.

Естественно, что практически все европейские программы внутри целевых групп финансирования имеют частный бизнес. Таким образом, кластерные политики во многом создаются с целью развития инноваций в частном секторе европейских стран. Другая важная целевая группа программ финансирования - исследовательские институты - в 40 из 60 программ в качестве важной целевой группе выделяются научно- исследовательские центры. И лишь меньшинство европейских программ определяет в качестве важных целевых групп образовательные

55

учреждения и государственные структуры .

Национальные кластерные агентства - пример Финляндии.

Финляндия является страной с самым большим количеством кластерных агентств (8) в рамках ЕС, и по международным критериям результативности инноваций Финляндию относят к инновационным лидерам в глобальном масштабе.

К основным национальным кластерным агентствам Финляндии относятся^¶:

•                Национальное Технологическое Агентство (TEKES): ежегодно финансирует инновационные проекты на общую сумму около 600 млн. евро, в т.ч. - для участников действующих или потенциальных кластеров;

•                Совет по Исследованиям и Инновациям (заменивший с 2009 г. Совет по Научной и Технологической Политике);

•                Финский Инновационный Фонд (SITRA);

•                Академия Финляндии;

•                Национальный Научно-исследовательский Центр Благосостояния и Здоровья (STAKES);

•                Сельскохозяйственный Исследовательский Центр Финляндии;

•                Технический Исследовательский Центр Финляндии (VTT): выделяет приоритетные для финансирования отрасли в «кластеры знаний»;

•                Программа центров передовых исследований CoE (Centres of Excellence in Research): Академия Финляндии производит отбор небольших коллективов исследователей, занимающихся новейшими научными разработками, которые формируют центры передовых

-57

научных исследований .

Несмотря на постоянную работу европейских стран по совершенствованию систем экономического регулирования, между странами-членами ЕС множество различных политик зачастую препятствует спонтанному, естественному сотрудничеству. Транзакционные издержки партнеров из разных стран Евросоюза действительно высоки. Таким образом, на современном этапе важно создавать адекватную инфраструктуру для поддержки более тесной кооперации и взаимодействия между кластерами одного и того же направления деятельности, а также осуществлять значительные инвестиции в информационно-коммуникационные технологии.