5.4. Различия между системой национальных счетов и статистикой государственных финансов. Особенности статистики государственных финансов в Российской Федерации

Несмотря на гармонизацию системы статистики государственных финансов и СНС 1993 г., между этими двумя статистическими система­ми имеются определенные различия. Наиболее важное различие заклю­чается в том, что в СГФ основное внимание уделяется финансовым операциям - налогообложению, расходам, заимствованию и кредито­ванию, — тогда как в СНС 1993 г. большое внимание уделяется также производству и потреблению товаров и услуг. В результате порядок уче­та производственной деятельности органов государственного управле­ния в системе СГФ существенно отличается от порядка учета такой де­ятельности в СНС 1993 г. Значительные различия связаны с порядком учета накопления капитала за счет собственных средств, пенсионных программ для государственных служащих и степенью консолидации.

Определения концепций системы СГФ совпадают с определениями СНС 1993 г., но при этом охват отдельных категорий операций может несколько различаться. Например, оплата труда работников, которая в системе СГФ отражается как расходы, не включает оплату труда ра­ботников, участвующих в накоплении капитала за счет собственных средств, тогда как в СНС 1993 г. в оплату труда работников входит опла­та труда всех работников. Вместе с тем определение и структура оплаты труда работников в обеих системах одинаковы.

Во многих случаях составление статистики государственных финан­сов является первым этапом составления статистики сектора государ­ственного управления в национальных счетах. По этой причине неко­торые данные, которые обычно отсутствуют в стандартном представле­нии СГФ, должны сохраняться во вспомогательных учетных записях, поскольку они необходимы для составления национальных счетов. На­пример, следует сохранять подробные оценки по пенсионным програм­мам для государственных служащих, с тем чтобы иметь возможность использовать эти данные в рамках иного подхода к учету таких про­грамм в СНС 1993 г.

При этом данные в отчетности обязательно должны быть консоли­дированы. Консолидация - это метод представления статистики по не­которому набору единиц таким образом, как если бы они составляли одну единицу. В системе СГФ данные, представляемые по группе еди­ниц, обычно консолидируются. В частности, на консолидированной основе представляется статистика сектора государственного управле­ния и каждого из его подсекторов. Когда в представляемые данные включаются единицы государственного сектора, данные по государ­ственным корпорациям (организациям) должны представляться двумя способами: в качестве отдельного сектора и вместе с единицами секто­ра государственного управления. В обоих случаях в рамках каждой группы статистика должна представляться на консолидированной ос­нове.

Консолидация предусматривает исключение всех операций между консолидируемыми единицами. Другими словами, устанавливается соответствие между операцией одной единицы и той же операцией, отражаемой в учете другой единицей, и обе эти операции исключают­ся. Например, если одна единица сектора государственного управле­ния владеет облигацией, выпущенной другой единицей сектора госу­дарственного управления, и данные по обеим единицам консолидиру­ются, то запасы облигаций, хранимые как активы и обязательства, представляются таким образом, как если бы данная облигация не су­ществовала. В то же время консолидированные процентные доходы и расходы не включают проценты, уплаченные кредитору единицей сектора государственного управления, которая является дебитором. Аналогичным образом исключаются данные о продажах товаров и ус­луг, осуществляемых между консолидируемыми единицами.

В СНС 1993 г. рекомендуется не проводить консолидацию статис­тики по институциональным единицам и, кроме того, не консолиди­ровать данные о продажах, осуществляемых одним заведением ин­ституциональной единицы другому заведению той же институцио­нальной единицы. Различие между СНС 1993 г. и настоящим руко­водством обусловлено разными направлениями использования ста­тистических данных. Система СГФ предназначена для составления статистики, пригодной для использования при анализе экономичес-

6 - 7396 кого воздействия государственных операции - всего сектора госу­дарственного управления или конкретного его подсектора. В частно­сти, оценка общего воздействия государственных операций на эко­номику в целом или долгосрочной устойчивости государственных операций является более эффективной, когда в качестве показателя государственных операций выступает набор консолидированных статистических данных, а не неконсолидированная статистика. Кро­ме того, система СГФ не предусматривает составления показателя производства, осуществляемого в секторе государственного управле­ния. С другой стороны, СНС 1993 г. предназначена для использова­ния по гораздо более широкому кругу направлений, в том числе для составления комплексного показателя производства и взаимодей­ствий между секторами.

В финансовой отчетности статистические данные часто представля­ются на консолидированной основе по представляющей отчетность структуре и по всем контролируемым ею структурам, независимо отто­го, являются ли последние единицами сектора государственного управ­ления или государственными корпорациями (организациями), соглас­но их определениям, используемым в настоящем руководстве. При та­ком использовании консолидации преследуется цель представить опе­рации и финансовую позицию материнской единицы и ее дочерних предприятий таким образом, как если бы эта группа предприятий была одной институциональной единицей. Например, финансовый отчет по региональному органу управления охватывает все государственные кор­порации (организации), контролируемые этим органом управления, но не включает статистику по каким-либо другим региональным орга­нам управления. Напротив, консолидированная статистика по подсек­тору региональных органов управления в системе СГФ охватывает все региональные органы управления, но исключает все государственные корпорации (организации), принадлежащие региональным органам уп­равления или контролируемые ими.

В Российской Федерации статистике государственных финансов стали уделять большое внимание с 1998 г., когда Министерство финан­сов РФ приняло на себя обязательство по представлению Международ­ному валютному фонду данных по операциям единиц сектора государ­ственного управления Российской Федерации.

Из чего состоит сектор государственного управления в Российской Федерации?

Прежде всего, это четыре подсектора:

• федеральный подсектор, статистика которого включает в себя операции, связанные с исполнением федерального бюджета, ак­тивы и обязательства Российской Федерации;

•          подсектор региональных органов власти, в статистику которого входят операции, связанные с исполнением бюджетов субъектов РФ, а также активы и обязательства субъектов РФ;

•          подсектор органов местного самоуправления, статистика которого включает в себя операции, связанные с исполнением бюджетов ор­ганов местного самоуправления, а также активы и обязательства ор­ганов местного самоуправления;

•          подсектор органов социального страхования, статистика которого отражает операции, связанные с исполнением бюджетов феде­ральных государственных внебюджетных фондов и территориаль­ных государственных внебюджетных фондов.

Таким образом, структура подсекторов сектора государственного уп­равления в Российской Федерации во многом предопределена положе­ниями Бюджетного кодекса РФ. Согласно Бюджетному кодексу РФ вы­деляются три уровня бюджетной системы, при этом бюджеты внебюд­жетных фондов разделяются по федеральному и региональному уров­ням бюджетной системы, в зависимости от того, федеральный это или территориальный государственный внебюджетный фонд.

После разделения на подсектора необходимо определить, что явля­ется институциональной единицей сектора государственного управле­ния. С точки зрения гражданского законодательства РФ, сектор госу­дарственного управления - это совокупность бюджетных учреждений.

С другой стороны, сектор государственного управления в соответ­ствии с бюджетным законодательством делится на следующие груп­пы: главные распорядители, распорядители, получатели бюджетных средств всех уровней бюджетной системы РФ, а также органы, осу­ществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Однако, согласно принципам статистики государственных финансов, институциональной единицей сектора государственного управления мо­жет быть только та единица, которая имеет право от своего имени владеть активами, принимать обязательства и вести экономическую деятельность. Вполне очевидно, что каждое бюджетное учреждение от своего имени не владеет активами и принимает обязательства от имени собственника. Следовательно, институциональной единицей должен являться собствен­ник. То есть фактически каждый субъект РФ, каждое муниципальное об­разование и Российская Федерация сама по себе являются институцио­нальными единицами сектора государственного управления.

Как уже сказано выше, главный принцип статистики государствен­ных финансов - двойная запись - предопределил источник данных для составления статистических отчетов: бухгалтерский учет в секторе госу­дарственного управления.

Исторически сложилось так, что бухгалтерский учет единиц бюд­жетной системы РФ, в зависимости от возложенных на них функций в ходе исполнения бюджета, делится на две области ведения учета:

•          учет по операциям кассового обслуживания бюджета;

•          учет по операциям исполнения бюджета бюджетным учреждением.

Бухгалтерский учет по операциям кассового обслуживания исполне­ния федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюдже­тов, бюджетов государственных внебюджетных фондов ведется струк­турным подразделением органа, осуществляющего кассовое обслужи­вание исполнения соответствующего бюджета (федеральным казначей­ством либо финансовыми органами субъектов РФ, муниципальных об­разований, государственных внебюджетных фондов) по инструкции Министерства финансов РФ от 17 февраля 1999 г. № 15н.

Бухгалтерский учет бюджетного учреждения ведется структурным подразделением бюджетного учреждения либо централизованной бух­галтерией по Инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных учреж­дениях, утвержденной приказом Министерства финансов РФ от 30 де­кабря 1999 г. № 107 н.

На основании этих нормативных документов формируются два вида отчетности: по операциям кассового исполнения бюджета и по опера­циям фактического использования выделенных бюджетом средств.

Фактически Бюджетный кодекс РФ определил кассовый метод уче­та как метод учета операций по исполнению бюджета, т. е. предполага­ется, что доходы - это средства, поступающие на счета органов власти, а расходы — это операции по списанию средств в оплату рыночных обязательств.

В связи с этим основным отчетом при кассовом методе является от­чет об исполнении бюджета, который состоит из трех частей: доходы, расходы и источники финансирования, которые фактически представ­ляют собой изменения остатков денежных средств, или, если говорить упрощенно, доходы и расходы - это поступления и выбытия средств на счетах бюджета. Никакого баланса здесь не предусмотрено, никаких за­пасов активов и обязательств не существует, имеет место только регист­рация операций — регистрация потоков.

При методе начислений возникает понятие остатков (остатков не­финансовых и финансовых активов, остатков обязательств) и отдельно выделяются доходы и расходы, т. е. все операции, которые не связаны с движением запасов как бы внутри друг друга, рассматриваются как доходы и расходы.

Инструкцией о бухгалтерском учете исполнения бюджета предус­мотрено наличие бухгалтерского баланса, который включает в себя обязательства по государственному и муниципальному долгу, финан­

совым активам в виде средств бюджетов, предоставленных бюджет­ных ссуд и кредитов.

Инструкция по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях в первую очередь предназначена для использования метода начислений при учете расходных операций по исполнению бюджета. Таким обра­зом, учету подлежат кредиторская задолженность, нефинансовые акти­вы, операции по финансированию получателей средств бюджетов.

В то же время существующие нормативные акты содержали следу­ющие недостатки, не позволяющие в полной мере использовать бух­галтерскую отчетность для составления данных по статистике государ­ственных финансов.

Инструкция по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях, ут­вержденная приказом Министерства финансов РФ от 30 декабря 1999 г. № 107н, не обеспечивала учет:

•          непроизведенных активов — используются в процессе деятельности учреждения, не являются продуктами производства, но права соб­ственности на эти активы должны быть законодательно закрепле­ны: они должны быть оценены и учтены в соответствии с норма­тивными правовыми актами, разработанными соответствующими федеральными органами исполнительной власти в установленном законодательством РФ порядке.

К непроизведенным активам относятся: земля, ресурсы недр, про­чие непроизведенные активы;

•         государственной казны, в том числе финансовых вложений - инве­стиций государства в акции, в уставные капиталы хозяйственных обществ и товариществ, в уставные фонды унитарных предпри­ятий, финансовых вложений в облигации, векселя и иные финан­совые активы - слитки и бруски золота, серебра, платины и пал­ладия, монеты из драгоценных металлов, за исключением монет, являющихся валютой РФ;

•          начисленных в бюджет сумм доходов - поступлений в соответствии с бюджетным законодательством РФ, в том числе налогов, сборов и платежей в бюджет; сумм от реализации нефинансовых активов (неиспользуемого оборудования и др.), если иное не предусмотре­но действующим законодательством; сумм от реализации финан­совых активов (акций, форм участия в капитале, облигаций, век­селей, иных финансовых вложений); целевых средств и безвоз­мездных перечислений.

Кроме того, инструкция по бухгалтерскому учету исполнения бюд­жетов, утвержденная приказом Министерства финансов РФ от 17 фев­раля 1999 г. № 15н, не распространялась на государственные внебюд­жетные фонды. В настоящее время приказом Министерства финансов РФ

от 26 августа 2004 г. утверждена инструкция по бюджетному учету, кото­рая основана на методе начислений, интегрирует положения бюджет­ной классификации РФ, а также объединяет бухгалтерский учет испол­нения бюджета и бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях. Таким образом, при вступлении ее в силу большая часть проблем, существую­щих на сегодняшний день, будет решена.

Важным инструментом для составления отчетности является также бюджетная классификация.

Бюджетная классификация РФ является группировкой доходов и рас­ходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федера­ции, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, ис­пользуемой для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетная классификация РФ включает в себя:

•          классификацию доходов бюджетов Российской Федерации;

•          функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

•          экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

•          классификацию источников внутреннего финансирования дефи­цитов бюджетов Российской Федерации;

•          классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

•          классификацию видов государственных внутренних долгов Рос­сийской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований;

•          классификацию видов государственного внешнего долга Россий­ской Федерации и государственных внешних активов Российской Федерации;

•          ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Классификация доходов бюджетов Российской Федерации является

группировкой доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и основывается на законодательных актах Рос­сийской Федерации, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Группы доходов состоят из статей доходов, объединяющих конкрет­ные виды доходов по источникам и способам их получения.

Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства, в том числе на финансирование реализации нормативных правовых ак­тов, принятых органами государственной власти Российской Федера­ции и органами государственной власти субъектов РФ, на финансиро­вание осуществления отдельных государственных полномочий, переда­ваемых на иные уровни власти.

Первым уровнем функциональной классификации расходов бюдже­тов Российской Федерации являются разделы, определяющие расходо­вание бюджетных средств на выполнение функций государства.

Вторым уровнем функциональной классификации расходов бюдже­тов Российской Федерации являются подразделы, конкретизирующие направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов.

Классификация целевых статей расходов федерального бюджета обра­зует третий уровень функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и отражает финансирование расходов федераль­ного бюджета по конкретным направлениям деятельности главных распо­рядителей средств федерального бюджета в пределах подразделов функ­циональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Классификация видов расходов бюджета образует четвертый уро­вень функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и детализирует направления финансирования расходов бюджета по целевым статьям.

Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Феде­рации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджет­ной системы Российской Федерации по их экономическому содержанию.

Классификация источников финансирования дефицитов бюдже­тов Российской Федерации является группировкой заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, субъектами РФ и органами местного самоуправления для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов.

Ведомственная классификация расходов федерального бюджета яв­ляется группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета.

Бюджетная классификация РФ в части классификации доходов бюджетов Российской Федерации, функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, экономической классифи­кации расходов бюджетов Российской Федерации, классификации ис­точников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федера­ции является единой для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и утверждается федеральным законом.

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ и орга­ны местного самоуправления могут производить дальнейшую детализа­цию объектов бюджетной классификации РФ в части целевых статей и видов расходов, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ.

Применение указанной нормы значительно затрудняет бюджетный процесс в субъектах РФ и муниципальных образованиях, поскольку внесение в бюджетную классификацию изменений, удовлетворяющих потребности указанных бюджетов, практически невозможно.

Статистика государственных финансов основывается в первую очередь на регистрации экономических событий, а наибольшее вни­мание уделяется экономической классификации потоков и запасов. В Российской Федерации бюджетная классификация имеет структу­ру отчета об исполнении бюджета Российской Федерации, при этом, например, операции по приобретению нефинансовых ак­тивов относятся к расходам бюджетов, по реализации нефинансо­вых активов — к доходам бюджетов. В то же время согласно класси­фикации СГФ операции по приобретению и реализации нефинан­совых активов выделены в отдельную категорию, потому что они не изменяют чистую стоимость активов государства.

Необходимо также отметить, что бюджетная классификация РФ, действующая с 1 января 2005 г. в части экономической классификации, значительным образом приближена к требованиям Международного валютного фонда и построена по принципу влияния на чистую стои­мость активов и на экономику. Применение указанной классификации облегчит составление статистических отчетов и повысит их качество.

Таким образом, основными источниками информации для составле­ния данных по статистике государственных финансов являются:

•          отчеты об исполнении федерального бюджета, отчеты об исполне­нии бюджетов субъектов РФ, отчеты об исполнении бюджетов му­ниципальных образований, отчеты об исполнении бюджетов госу­дарственных внебюджетных фондов;

•          бухгалтерские балансы исполнения федерального бюджета, бюд­жетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований;

•          бухгалтерские балансы бюджетных учреждений всех бюджетов бюджетной системы;

•          отчетность об исполнении смет доходов и расходов бюджетных уч­реждений, содержащая данные о расходах бюджета на основании метода начислений.

При составлении статистики государственных финансов по Россий­ской Федерации решаются следующие задачи:

•          осуществляется анализ операций, производимых между подсек­торами сектора государственного управления. Указанные опера­ции подлежат исключению при своде данных, чтобы не удваи­вать потоки по операциям;

•         структура отчетности об исполнении бюджета приводится в соот­ветствие экономическим признакам операций, производится пе­регруппировка статей баланса;

•         производится оценка данных на основе метода начислений, осу­ществляется подсчет дебиторской и кредиторской задолженнос­тей на основе сопоставления учета по кассовому методу и методу начислений.

формирование отчетности по принципам статистики государ­ственных финансов дает возможность получать всеобъемлющую и полную информацию о секторе государственного управления, при­чем на качественно новой основе, поскольку, помимо показателей кассового исполнения бюджета, включаются показатели об активах и обязательствах государства, показатель чистого уровня благососто­яния - чистая стоимость, характеризующая финансовую деятель­ность государства.

Для внутренних пользователей формирование полной и всеобъем­лющей информации об операциях сектора государственного управле­ния может стать предметом серьезного анализа, являющегося основой для планирования и разработки налогово-бюджетной политики, а так­же для оценки влияния деятельности сектора государственного управ­ления на экономику страны в целом и на отдельные ее сектора.

Кроме того, такая информация будет содействовать осведомленнос­ти общества в области проводимой экономической политики и укреп­лению доверия к деятельности правительства.

Контрольные вопросы и задания

1.Что такое институциональная единица сектора экономики?

2.        В чем различия между государственным сектором и сектором го­сударственного управления?

3.        Каковы особенности определения институциональной единицы в секторе государственного управления?

4.        Какие подсекторы включаются в операции сектора государствен­ного управления?

5.        Что такое метод начислений? Назовите его преимущества.

6.        Каковы отличия операций от прочих экономических потоков?

7.        Из каких отчетов состоит отчетность по статистике государствен­ных финансов?

8.        Какова взаимосвязь баланса, отчета об операциях сектора государ­ственного управления, отчета о прочих экономических потоках?

9.        Каковы различия между системой национальных счетов и систе­мой статистики государственных финансов?