8. Особливості здійснення контролю в системі Державного казначейства України

 

 

8.1. Система державного фінансового контролю в Україні

 

Враховуючи концепцію реформування державного управління та незабезпеченість економіки достатнім обсягом фінансових ресурсів, провідна роль у регулюванні руху бюджетних коштів, їх ефективному та раціональному використанні належить державному фінансовому контролю.

Державний фінансовий контроль – це комплекс заходів, які вживаються державою з метою успішного досягнення поставле­них цілей у сфері фінансів. Він призначений для сприяння реаліза­ції фінансової політики держави, забезпечення процесу формування і ефективного використання фінансових ресурсів в усіх ланках фінан­сової системи, а методологічна сутність його зво­диться до процесу вивчення, порівняння, виявлення, фіксації природи фінансових операцій, їх відображення в обліку, а також вжиття за­ходів для їх розв’язання, усунення порушень і попередження їх в по­дальшому.

До системи фінансового контролю входять Рахун­кова палата, органи Державної контрольно-ревізійної служби, Державної податкової адміністрації, Державного казначейства, Державної митної служби та інші (рис. 2.15).

Система державного фінансового контролю виконує дві функції:

- перевірки, порівняння даних і, за необхідно­сті, їх додаткової перевірки за допомогою рахунків і документів;

- ієрархічного підпорядкування, відповідно до якої один орган на вищому рівні регулює діяльність органу нижчого рівня відпові­дальності з конкрет­ною метою.

Контроль може бути зовнішнім і внутрішнім. Зовнішній конт­роль – це контрольні заходи, які здійснюються ззовні. Що стосується регулювання видатків, то такий контроль можуть здійснювати зако­нодавчі органи, органи центральної виконавчої влади, апарат Прези­дента тощо. Здійснення зовнішнього контролю розпочинається з вироб­лення макроекономічної політики, визначення допустимого розміру видат­ків, а також різних статей видатків і дефіциту. На підставі цих загаль­них завдань складаються плани використання коштів, формується бюджет, який, у свою чергу, є необхідною законодавчою й адмініст­ративною основою щорічного бюджетного циклу. Центральні органи виконавчої влади мають можливість виконувати відповідні функції регулювання – вони визначають правила використання внутрішніх систем обліку, цільового виділення коштів, норми та принципи здійс­нення видатків, а також види і форми звітності та періодичність її по­дання. Зовнішній фінансовий контроль в Україні здійснюють Верховна Рада України, Рахункова палата, Міністерство фінансів, Державне каз­начейство, Державна контрольно-ревізійна служба, Державна подат­кова адміністрація, аудитори та аудиторські фірми.

 

 

 

 

Рис. 2.15 – Схема державного фінансового контролю

 

Внутрішній контроль є частиною організаційної структури самої установи і тому може застосовуватись на підставі її рішень. Одним з типових видів внутрішнього контролю є ієрархічний внутрівідомчий контроль, який поділяється на два підвиди: кон­троль за документами, контроль на місцях. Таким чином, внутрішній контроль використовується як оперативний контроль, що доповнює макроекономічну стратегію, розроблену цен­тральними органами.

Контрольні заходи, що вживаються зовнішніми органами, зазвичай охоплюють усю систему державних органів і тому можуть розглядатися як макрозаходи. При цьому їх необхідно доповнювати мікрозаходами, або оперативними заходами, які вживаються безпосе­редньо самою установою. Від установи вимагається проведення само­стійного стратегічного аналізу напрямів власної діяльності і підготов­ки відповідних бюджетів. Обидва види контролю доповнюють один одного і між ними іс­нує тісний зв’язок. Сам собою жоден тип контролю не може вважатись ефективним і не дає повної віддачі.

Бюджетний контроль є складовою фінансового контролю, де об’єктивною основою виступає контрольна функція фінансів. Бюджет­ний контроль – це сукупність заходів, які проводять державні органи і пов’язані з перевіркою законності, доцільності і ефективності утворення, розподілу і використання грошових фондів держави і місцевих органів самоврядування.

Основні завдання бюджетного контролю:

- дотримання процедури складання, розгляду і затвердження бюджету, а також його виконання;

- дотримання бюджетного і податкового законодавства;

- контроль за правильністю формування дохідної частини бю­джету;

- перевірка ефективності і цільового використання бюджетних коштів і коштів позабюджетних фондів;

- контроль за правильністю ведення бухгалтерського обліку і звітності;

- виявлення резервів збільшення дохідної бази бюджету дер­жави;

- контроль за реалізацією механізму міжбюджетних відносин.

Система бюджетного контролю складається із наступних еле­ментів: суб’єкта контролю, об’єкта контролю, предмета контролю, ме­тодів контролю, процесу контролю, узагальнення та реалізації результатів контролю. Перераховані елементи системи контролю складають в сукуп­ності механізм бюджетного контролю. Безпосереднім предметом бюджетного контролю виступають всі стадії бюджетного процесу.

Об’єкт бюджетного контролю – це грошові, розподільчі про­цеси при формуванні і використанні грошових фондів держави і місцевих органів самоврядування. Формально об’єктом бюджетного контролю є конкретні показники.

Залежно від суб’єкта (хто здійснює) бюджетний контроль по­діляють на:

- державний бюджетний контроль, який здійснюють органи державної влади;

- відомчий контроль, який проводять контрольно-ревізійні управління міністерств і відомств;

- внутрішньогосподарський контроль здійснюється фінансо­вими службами підприємств, організацій і установ;

- незалежний контроль, який проводять спеціалізовані ауди­торські фірми і служби.

Бюджетний контроль залежно від часу проведення розподіля­ється на попередній, поточний і послідуючий.

Попередній бюджетний контроль здійснюється під час скла­дання, розгляду і затвердження бюджетів різних рівнів, коштори­сів доходів і видатків бюджетних установ, розрахунків для одер­жання бюджетних трансфертів, розробки і прийняття бюджет­ного і податкового законодавства. Він носить попереджувальний характер.

Поточний бюджетний контроль проводиться в ході виконання бюджету, кошторисів доходів і видатків протягом бюджетного року. Поточний бюджетний контроль здійснюється на основі первинних документів оперативного ібюджетно-бухгалтерського обліку і звітності.

Наступний контроль проводиться після закінчення бюджетно­го року або певного звітного періоду. При даному контролі на основі звітних бухгалтерських документів виявляють причини відхилень даних від планових, повноту і своєчасність надхо­дження передбаче­них бюджетом коштів, цільове використання коштів та ін. Наступний бюджетний контроль тісно пов’язаний із попереднім.

Контроль за використанням бюджетних асигнувань – одна із складових бюджетного контролю. Основне завдання такого контролю: досягти цільового, раціо­нального і ефективного використання бюджет­них коштів.

До методів бюджетного контролю відносять документальну і камеральну перевірки, економічний аналіз, ревізію, обстеження.

Зазначений контроль здійснюють як органи державної влади та управління, так і спеціальні служби фінансового контролю. До спеціальних служб державного контролю в Україні, які здійснюють бюджетний контроль, відносимо: Контрольно-реві­зійну службу, Рахункову палату, Державне казначейство, органи системи Мінфіну (фінансові управління, центральний апарат), Податкову адміністрацію. Контроль за витрачанням бю­джетних коштів здійснюють: Контрольно-ревізійна служба, Ра­хункова палата, фінансові управління.

 

8.2. Методика організації контролю в системі казначейства

 

У відповідності до Бюджетного кодексу України та Постанови КМ України від 31 липня 1995 року № 590 на казначейство покладено повноваження по контролю за дотриманням бюджетного законодавства:

– здійснення бухгалтерського обліку всіх надходжень та витрат Державного бюджету України;

– встановлення єдиних правил ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів, кошторисів, видання інструкцій з цих питань та здійснення контролю за їх дотриманням;

– здійснення контролю за відповідністю платежів взятим зобов’язанням та бюджетним асигнуванням.

Таким чином, казначейство відповідає за виконання бюджетів і ця його функ­ція нерозривно пов’язана з діяльністю з контролю за виконанням бюджетів на всіх етапах використання коштів, тобто на етапі прийнят­тя зобов’язань, перевірки та оплати рахунків.

Кожен з цих етапів характеризується [2 ]:

– на етапі зобов’язань встановлюються при­значення і, відповідно, резервування частини бюджетних асигнувань для покриття конкретних витрат відповідно до за­твердженого бюджету. Зобов’яза­ння має форму угоди з постачальниками послуг і товарів. Реєстрація на етапі зобов’язання необхідна для контро­лю фактичної наявності  бюджетних коштів (у випадку взяття нових зобов’язань) та для відстеження нових зобов’язань та їх на­слідків (при прогнозуванні відпливу наявних коштів з єдиного ра­хунку);

– на етапі перевірки бюджетна організація переві­ряє і підтверджує, що виконані всі вимоги щодо сплати конк­ретних видатків (наприклад, товар доставлений або послуги виконані відповідно до угоди, надійшов термін сплати відсотків або погашення позики). Реєстрація на цьому етапі дає можливість відстежити взяті, але ще не сплачені зо­бов’язання, і знати суму ресурсів, необхідних безпосередньо для цієї оплати;

– на етапі оплати проводиться оплата прийнятих раніше зобов’язань, тим самим скорочується обсяг зо­бов’язань держави.

Казначейство з метою контролю за виконанням бю­джету може здійснювати операції у різних формах: казначейство встано­влює та контролює дотримання загальних фінансових лімітів на ета­пах зобов’язань та після цього, на етапі оплати, контролюється кожний конкретний платіж. Казначейська система є невід’ємною частиною державного апа­рату, який здійснює управління державними коштами. Виходячи з покладених на казначейство функцій, значною перевагою є те, що діє додаткова ланка у системі внутрішнього контролю на всіх етапах виконання бюджету.

У процесі контролю за державними видатками можна виділити три фази, які відповідають трьом етапам використання коштів [2]:

1) попередній контроль здійснюється на стадії прийняття зо­бов’язань, особливо на стадії схвалення та дозволу на витрачання державних коштів. При прийнятті зобов’язань слід відокремлювати:

– поточні зобов’язання – тобто ті, які будуть виконані та потре­бують повної сплати в поточному році;

– перехідні зобов’язання – тобто ті, сплата по яких буде здійс­нюватися за рахунок асигнувань майбутніх періодів протягом декількох років. Прийняття великого обсягу перехідних зобов’язань значно погіршує “гнучкість” бюджету, зменшує можливості забезпечення пріо­ритетних завдань.

Попередній контроль передує здійсненню операцій надходження та витрачання коштів. Ефективність цієї форми контро­лю полягає в тому, що вона надає можливість запобігти порушенню законів, нецільовому використанню коштів. Проте, цей вид контролю не набув необхідного розвитку і потребує розробки дійового механіз­му контролю за взятими зобов’язаннями розпорядниками бюджетних коштів та недопущенням виникнення і зростання бюджетної заборго­ваності.

2) перед здійсненням платежу, включаючи дозвіл та підт­вер­дження вимог на оплату, тобто фінансовий контроль на стадії здійснення операцій перед здійсненням платежу. Цей контроль постійно здійснюється казначейством, яке як зберігач державних коштів, зобов’язане забезпечити їх використання виключно відповідно до закону і в дозволених рам­ках, забезпечити ефективне і раціональне використання державних коштів відповідно до програми уряду.

Для правильної кваліфікації видатків, відповідно до бюджетної класифікації, необхідно впевнитись у тому, що очікуваний результат відповідає цільовому їх призначенню, затвердженому Законом України “Про Державний бюджет України”. Необхідно переконатись, що запропоновані видатки відповіда­ють бюджетним призначенням та виділеним асигнуванням.

Перед здійсненням будь-якого платежу необхідно впевнитись, що:

– існують бюджетні призначення на зазначені цілі і асигнуван­ня з бюджету виділені;

– послуги були надані, а товари отримані;

– видатки віднесено відповідно до кодів бюджетної класифіка­ції;

– документи заповнені правильно і правильно зазначені реквізити.

3) контроль після здійснення видатків (аудит) – здійсню­ється після проведення операцій, після того, як доходи отримано, ви­датки здійснено. Він дає змогу впевнитись у законності здійснених операцій, використанні коштів за цільовим призначенням і безпосере­дньо на цілі, визначені законодавством. У процесі цього контролю вияв­ляються позитивні і негативні аспекти виконання бюджету. Контроль здійснюється шляхом перевірок і ревізій безпосередньо на місцях, в установах, організаціях.

Касове виконання державного бюджету за видатками здій­снюється органами казначейства в межах асигнувань або лімі­тів асигнувань, передбачених у державному бюджеті відповідним розпорядником коштів і лише за умо­ви відповідності їх розпису державного бюджету. Особливість процесу контролю органами казначей­ства полягає в тому, що вони є єдиними виконавцями фінансових функцій при виконанні державного бюджету і ніколи не здійснюють перевірки вибірково, а лише на регулярній основі. Вони насправді забезпечують суворий контроль за правильністю фінансових опера­цій, їх бухгалтерським обліком і є гарантією чіткого виконання рі­шень виконавчої влади. Такий вичерпний контроль здійснюється па­ралельно з веденням операцій протягом року і тому є ефективнішим, ніж контроль за результатами.

Головні розпорядники коштів подають до казна­чейства України розподіл виділених бюджетних коштів по областях у розрізі регіональних управлінь та підвідомчих установ та кодів бюджетної класифікації. Розпо­діли коштів, отримані від головних розпорядників коштів, перевіряю­ться стосовно відповідності зазначених у них сум розпису бюджету (лімітам асигнувань), виділеним асигнуванням та залишкам невико­ристаних асигнувань у цілому і в розрізі кодів бюджетної класифіка­ції. Перевірені розподіли коштів групуються за територіями, після чо­го складаються реєстри на здійснення видатків по відповідній терито­рії. На підставі розподілу та реєстру складається роз­порядження на перерахування коштів, один примірник якого подається управлінню бухгалтерського обліку і звітності, яке звіряє суми виділених бю­д-жетних коштів із залишками невикористаних асигнувань з конкрет­ними кодами бюджетної класифікації, після чого погоджений примір­ник передається операційно-контрольному управлінню для перераху­вання коштів за призначенням та безпосереднього здійснення видатків.

У випадку, коли суми на перерахування перевищують залишки не­використаних асигнувань або не відповідають бюджетному розпису, документи повертаються на переоформлення. Аналогічна схема діє у територіальних органах каз­начейства.

Для обліку бюджетних коштів у розрізі розпорядників коштів в органах казначейства України до кожногореєстраційного рахунку відкриваються особові картки, які містять розгорнуту інфор­мацію про виділені бюджетні кошти на оплату ви­трат, суми їх використання та залишку. Записи в особових картках групуються за кодами бюджетної класифікації.

Кошти, які виділені на здійснення витрат Державного бюджету, використовуються їх розпорядниками відповідно до затвердженого кошторису і бюджетних призначень, вказаних у реєстрах на здійснен­ня видатків. На підставі поданих розпорядником коштів платіжних до­ручень, до яких додаються відповідні підтверджуючі документи, рахун­ки, рахунки-фактури, накладні, товарно-транспортні накладні, трудові угоди, договори на виконання робіт, акти виконаних робіт тощо, орган каз­начейства перераховує кошти за надані послуги, виконані роботи без­посередньо суб’єктам господарської діяльності. Розпорядник коштів несе відповідальність за правильність оформлення розрахункових до­кументів. Подані платіжні доручення перевіряються сто­совно прави­льності заповнення реквізитів та відповідності підписів і відбитку пе­чатки зразкам, що подаються розпорядниками коштів на спеціальних картках. У разі виявлення неправильного заповнення реквізитів пла­тіжного доручення, воно повертається розпоряднику коштів з познач­кою на зворотному боці про причину повернення, завіреною підписом казначея з оформлення відмов.

З метою забезпечення контролю за витрачанням коштів Держа­вного бюджету документи, що підтверджують необхідність оплати рахунку, перевіряються щодо доцільності та ефективності витрат. Суми, що належать перерахуванню, звіряються з кошторисом доходів і видатків установи, із залишками невикористаних асигнувань за ко­дами бюджетної класифікації.

Розрахункові документи, які підтверджують необхідність опла­ти рахунків, до проведення оплати залишаються в органі казначейства. Вони повертаються розпоряднику коштів після здійс­нення оплати з відповідним відбитком штампа казначея. На докумен­тах, що передбачають довгострокову дію і часткову оплату (договори, трудові угоди тощо), в обов’язковому порядку на останній сторінці проставляється сума кожної окремої оплати і дата її проведення.

У відповідності до Положення про організацію бухгалтерського обліку і звітності виконання державного та місцевих бюджетів в органах казначейства здійснюється внутрішній казначейсь­кий контроль.

Внутрішній казначейський контроль – це сукупність процедур, які забезпечують достовірність та повноту інформації, яка передається керівництву казначейства, дотримання положень нормативних актів при здійсненні операцій казначейства з виконання бюджетів.

Внутрішній контроль поєднує в собі бухгалтерський та адміністративний (операційний) контролі.

Система внутрішнього контролю, як і всі інші процедури, має бути чітко документована. Документація за процедурами внутрішнього контролю (у паперовій або електронній формі) повинна бути доступ­ною для користування працівниками.

Бухгалтерський контроль – це сукупність процедур, що дають змогу забезпечити збереження активів бюджетів та достовірність звітності, що складається на основі даних, отриманих від підрозділів, які відповідають за проведення конкретних операцій. Він включає:

 – заходи щодо забезпечення безпомилкового відображення операцій відповідно до їх економічної суттєвості;

 – продуктивність системи документообігу;

 – наявність нормативних документів, які передбачають здійснення процедур, що забезпечують бухгалтерський контроль.

Бухгалтерський контроль повинен надавати можливість впевнитися в тому, що:

 – операції проведені тільки з загального та спеціального фондів бюджетів з дозволу керівництва;

 – операції відображені та оцінені згідно з вимогами бюджетної та облікової політики;

 – система аналітичного обліку дає змогу деталізовано відстежувати використання ресурсів та рух активів бюджетів;

 – доступ до активів можливий тільки з дозволу керівництва органу казначейства.

Адміністративний контроль – це сукупність процедур, згідно яких керівництво органу казначейства делегує свої пов­новаження, зокрема:

 – ефективність, продуктивність та безпека процедур обробки ін­формації;

 – наявність процедур, які чітко розмежовують завдання та від­повідальність служб і працівників органу казначейства;

 – збереження цінностей та активів;

 – безпека працівників органу казначейства.

Адміністративний контроль передбачає перевірку правильності фінансової операції до та після її проведення з метою забезпечення її відповідності встановленим правилам.

Адміністративний контроль дає змогу виявити ризики і вжити ефективних заходів щодо них.

До системи адміністративного контролю належать такі елемен­ти:

 – організаційна структура казначейства;

 – методи закріплення повноважень та обов’язків;

 – методи контролю, що застосовуються керівництвом для про­ведення моніторингу результатів роботи, включаючи внутрішній аудит;

 – принципи та практика у сфері трудових ресурсів;

 – система бухгалтерського обліку;

 – принципи бухгалтерського обліку та процедури контролю.

Адміністративний контроль передбачає розподіл повноважень між працівниками органу казначейства таким чином, щоб жоден працівник, або обмежена група працівників не змогли зосередити в своїх руках всі необхідні для здійснення повної операції повноваження (прийом, оплата, зберігання).

Для цього операційний цикл будь-якої операції має передбачати такі етапи:

 – дозвіл на операцію;

 – облік;

 – здійснення платежів;

 – контроль або аудит операцій.

Внутрішній аудит – це незалежний підрозділ, який не бере участі у виконанні операцій, а періодично здійснює перевірки та оцінює:

 – адекватність і ефективність заходів та системи внутрішнього контролю;

 – повноту, своєчасність і достовірність фінансової та іншої звітності;

 – дотримання принципів і внутрішніх процедур обліку;

 – відповідність регулятивним вимогам.

Створення ефективної системи внутрішнього фінансового кон­тролю досягається шляхом оптимізації взаємовідносин та обміну інфор­мацією між внутрішнім контролем, зовнішніми та внутрішніми аудиторами Державного казначейства.