ФОРМУЛИРОВАНИЕ ОГОВОРОК

Государство    может    при    подписании,    ратификации,    принятии    или

утверждении договора или присоединении к нему формулировать оговорку, за

исключением тех случаев, когда:

a)       данная оговорка запрещается договором;

b)      договор предусматривает, что можно делать только определенные
оговорки, в число которых данная оговорка не входит; или

c)       — в случаях, не подпадающих под действие пунктов "а" и "b", — оговорка
несовместима с объектом и целями договора.

1. Комментируемая статья излагает общий принцип, согласно которому государство вправе делать оговорки, кроме трех случаев. Первые два — это те случаи, когда оговорка прямо или косвенно запрещена самим договором (подл, "а" и "b"), а третий случай — когда в договоре ничего не говорится об оговорке, но данная оговорка несовместима с объектом и целями договора (подл. "с"). Если применение подп. "а" и "b" не представляет больших теоретических и практических трудностей, то при применении подп. "с" могут возникать споры между участниками договора: государство, которое заявило оговорку, считает, что она соответствует объекту и цели договора и потому правомерна, а остальные государства с этим не согласны и потому считают ее недопустимой. В этом случае подп. "с" должен применяться в увязке со ст. 20 Конвенции о принятии оговорок и возражений против них (см. комментарий к этой статье). Однако так или иначе раздел Венской конвенции об оговорках исходит из признания суверенного права каждого договаривающегося государства заявлять оговорки к международным договорам, которое (это право) не нуждается в принятии или одобрении со стороны других государств. При осуществлении этого права, согласно ст. 19, требуется лишь, чтобы данная оговорка не попадала в число запрещенных и не была несовместима с объектом и целями договора, т.е. не затрагивала его существа. В результате оговорок в рамках  одного  международного  договора  как  бы  создается  целый  ряд  побочных

соглашений, которые устанавливают несколько разные юридические режимы. Так, если в договоре участвуют пять государств и одно из них сделало оговорку, то в рамках этого договора будет два режима: один между четырьмя государствами и пятым, сделавшим оговорку, второй между четырьмя первыми государствами, которые не заявили оговорки. В зависимости от числа сделавших оговорку государств таких более или менее самостоятельных правовых режимов может быть несколько и даже много, однако если эти оговорки не затрагивают существа международного договора, они не выходят за его пределы и могут рассматриваться как своеобразные дополнительные соглашения в рамках одного общего договора государств⁶⁷. Поэтому целостности соглашения в международном договоре оговорки не затрагивают.

Статья 19 предусматривает право заявлять оговорки на любой стадии выражения согласия государства на обязательность международного договора: при подписании, ратификации, утверждении, принятии и присоединении. Это соответствует устоявшейся договорной практике государств. Возможны заявления государств об оговорках и на более ранних стадиях заключения международных договоров: во время переговоров, на международной конференции или в международной организации, на которых разрабатывается и принимается договор. Эти заявления обычно включаются в протоколы заседаний. Иногда их называют "предварительные оговорки". Однако в точном соответствии со ст. 19, ст. 2, п. 1 "d", Конвенции, где дано определение понятия оговорки в Конвенции, различного рода заявления на более ранних стадиях заключения международного договора (переговоров, установления аутентичности текста, его принятия и др.) оговорками не являются, ибо они не вызывают тех юридических последствий, которые влекут за собой оговорки и которые предусмотрены в ст. 21 Конвенции (см. комментарий к этой статье). Подобного рода заявления могут быть использованы лишь при возможном объявлении оговорок на последующих стадиях заключения договора, т.е. на тех стадиях, на которых государство выражает свое согласие на обязательность для него международного договора. Однако государства не связаны этими заявлениями и могут в дальнейшем не принимать их во внимание.

Государства могут делать разного рода заявления относительно международного договора на всех стадиях его заключения. Но они не всегда являются оговорками. Посредством оговорки государство выражает свою волю односторонним путем, чтобы исключить или изменить юридическое действие определенных статей или положений договора применительно к себе. Если указанных последствий такие заявления не намереваются вызвать и не вызывают, то они не считаются оговорками. Сюда относятся всякого рода заявления, которые делаются, в частности, при подписании, ратификации договора, где дается политическая оценка договора в целом или его отдельных статей; так называемые толковательные декларации, в которых государство делает заявление об определенном понимании им той или иной статьи международного договора. Поскольку договор, как правило, не изменяется путем его толкования, такие заявления не могут рассматриваться как оговорки. Поэтому заявления и декларации по поводу договора допустимы даже в тех случаях, когда оговорки договором запрещены, например в Конвенции ООН по морскому праву 1982 года и некоторых других.

Толковательные декларации и заявления не изменяют размера обязательств, устанавливаемых международным договором, а только определяют, каким образом одно из договаривающихся государств будет толковать положения договора и как оно намерено их выполнять.

В то же время недопустимо под видом деклараций и заявлений делать оговорки, если они запрещены международным договором.

Оговорка является таковой независимо от ее наименования или формулировки. Она может носить название заявления или декларации, но быть по существу оговоркой.

Вопрос решается в каждом конкретном случае в зависимости от содержания заявления. На Венской конференции этот вопрос подробно обсуждался, и большинство ее участников решило не включать заявления в число оговорок при определении этого термина в ст. 2 Конвенции. Имелось в виду, что в тех случаях, когда толковательное заявление все же ведет к изменению или исключению юридического действия отдельных положений договора в его применении к государству-заявителю, оно должно подпадать под общее определение оговорки⁶⁸1.

4. Статья 19, как и другие статьи Конвенции, не содержит указаний, к каким договорам допустимы оговорки: только к многосторонним или также к двусторонним. На Венской конференции этот вопрос затрагивался, когда обсуждалось название раздела 2 части II Конвенции "Оговорки к многосторонним договорам", как он был представлен Комиссией международного права. В ходе обсуждения в Редакционном комитете было решено исключить слова "к многосторонним договорам" и оставить только слово "оговорки". Как заявил председатель комитета профессор М. Ясин (Ирак), это было сделано потому, что определение оговорки, которое имеется в ст. 2 Конвенции, не содержит упоминания о многосторонних договорах. Это не значит, что комитет считает допустимым оговорки к двусторонним договорам. По данному вопросу были высказаны различные точки зрения в комитете и, чтобы не предрешать такого сложного теоретического вопроса, было решено опустить упоминание о многосторонних договорах. Профессор М. Ясин подчеркнул, что "всякое изменение, предложенное к двустороннему договору, означает новое предложение и не может считаться оговоркой"⁶⁹2, Председатель Конференции профессор Р. Аго (Италия) отметил, что независимо от этого процедурные статьи об оговорках, рассмотренные Конференцией, "неприменимы к двусторонним договорам"⁷⁰3. В таком понимании раздел об оговорках был принят Конференцией⁷¹4. Фактически оговорки к двусторонним договорам беспредметны.

На практике вопрос об оговорках к двусторонним договорам может возникнуть в процессе ратификации, когда депутаты вносят во время обсуждения договора в парламенте свои предложения по изменению отдельных его положений, включению новых или исключению имеющихся. Но в таких случаях речь здесь идет, по существу, не об оговорках, а о поправках или дополнениях к обсуждаемому в парламенте договору. Однако поскольку договор — это акт, выражающий согласованные волеизъявления государств, он не может изменяться в одностороннем порядке. Если какие-либо положения обсуждаемого двустороннего договора не устраивают законодателей, то они вправе просто не ратифицировать договор, но не вносить в него поправки. Если же парламент счел двусторонний договор в целом подходящим для государства, то он его ратифицирует. Одновременно он может сделать в связи с договором заявление или принять толковательную декларацию по каким-либо статьям договора, которые, однако, не будут иметь юридических последствий оговорок.

Статья 20 ПРИНЯТИЕ ОГОВОРОК И ВОЗРАЖЕНИЯ ПРОТИВ НИХ

Оговорка, которая определенно допускается договором, не требует какого-либо последующего принятия другими договаривающимися государствами, если только договор не предусматривает такого принятия.

Если из ограниченного числа участвовавших в переговорах государств и из объекта и целей договора явствует, что применение договора в целом между всеми его участниками является существенным условием для согласия каждого участника

на обязательность для него договора, то оговорка требует принятия ее всеми участниками.

3.       В том случае, когда договор является учредительным актом международной
организации и если в нем не предусматривается иное, оговорка требует принятия ее
компетентным органом этой организации.

4.       В случаях, не подпадающих под действие предыдущих пунктов, и если
договор не предусматривает иное:

a)       принятие оговорки другим договаривающимся государством делает
государство, сформулировавшее оговорку, участником этого договора по отношению
к принявшему оговорку государству, если договор находится в силе или когда он
вступает в силу для этих государств;

возражение другого договаривающегося государства против оговорки не препятствует вступлению договора в силу между государством, возражающим против оговорки, и государством, сформулировавшим оговорку, если возражающее против оговорки государство определенно не заявит о противоположном намерении;

акт, выражающий согласие государства на обязательность для него договора и содержащий оговорку, приобретает силу, как только по крайней мере одно из других договаривающихся государств примет эту оговорку.

5.       Поскольку это касается пунктов 2 и 4 и если договор не предусматривает
иное, оговорка считается принятой государством, если оно не выскажет возражений
против нее до конца двенадцатимесячного периода после того, как оно было
уведомлено о такой оговорке, или до той даты, когда оно выразило свое согласие на
обязательность для него договора, в зависимости от того, какая из этих дат является
более поздней.

1. Комментируемая статья является последовательным развитием ст. 19 и находится с ней в неразрывной связи. Обе статьи исходят из признания суверенного права каждого государства заявлять оговорки к международным договорам. В соответствии с этим п. 1 не требует последующего принятия определенно допущенных оговорок другими договаривающимися государствами.

В теории международного права и в практике ООН предпринимались попытки оспорить суверенное право государств делать оговорки к международным договорам и выдвигалось требование общего согласия с оговорками всех участников многостороннего договора. Обосновывалось это требование тем, что признание такого права предоставляет слишком большую свободу государствам в международных отношениях и может воспрепятствовать наступлению времени, когда международное сообщество будет подчинено международному праву и перестанет раздираться национальными интересами⁷²1. Подобные высказывания имели место и в Комиссии международного права и на Венской конференции во время обсуждения вопроса об оговорках. Утверждали, что оговорки разрушают целостность соглашения в международном договоре и устанавливаемого им режима (французский юрист А. Гро), что они делают иллюзорной универсальность договора (итальянец Р. Аго). Делались предложения считать оговорку действительной только в том случае, если она принята двумя третями государств, участвовавших в конференции, принявшей договор. Выдвигалась даже идея создания специального механизма, который бы определял совместимость оговорок с объектом и целями договора. Однако все эти предложения не получили поддержки большинства участников Венской конференции.

В меморандуме (объяснительной записке) по вопросам об оговорках к многосторонним договорам, представленном на Конференции делегацией СССР, отмечалось, что оговорки никоим образом не препятствуют международному сотрудничеству в рамках многосторонних договоров. Напротив, право на оговорку дает возможность стать участником договора государству, которое принимает основные положения договора, но по каким-либо причинам не может согласиться с отдельными, часто второстепенными положениями договора. Тем самым право на оговорку содействует расширению круга участников договора, что в свою очередь ведет к его более широкому применению⁷³. Такая позиция соответствует договорной практике. Консультативное заключение Международного Суда ООН от 28 мая 1951 г. признает допустимость оговорок, кроме тех, которые затрагивают объект и цели договора. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 12 января 1952 г. предписывает Генеральному секретарю ООН придерживаться этого заключения Международного Суда и ограничиваться лишь ознакомлением всех участников многостороннего договора с заявленными к нему оговорками, не требуя на них предварительного согласия его участников. В целом такой гибкий подход был поддержан большинством государств на Венской конференции, и Конвенция не требует какого-либо предварительного согласия или последующего принятия оговорки другими договаривающимися государствами, если только сам договор не предусматривает такого принятия (п. 1 ст. 20). Закрепленный в этом пункте принцип охватывает лишь случаи, когда оговорка определенно допускается договором, т.е. когда она не подпадает, согласно ст. 19, в число оговорок, запрещенных договором (подл, "а" и "Ь"), поскольку договаривающиеся государства, запрещая такие оговорки, тем самым в принципе исключают не только возможность их заявления, но и возможность их принятия другими государствами. Что касается оговорки, которая несовместима с объектом и целями договора, то каждое договаривающееся государство вправе определить свое отношение к такой оговорке, в частности, путем возражения против нее⁷⁴.

Пункт 2 устанавливает исключение из п. 1 для договоров, заключенных между ограниченным числом участников, когда из объекта и целей такого договора явствует, что его применение между всеми участниками является существенным условием для согласия каждого государства-участника на обязательность для него договора. Это так называемые ограниченные много сторонние договоры, т.е. договоры с небольшим по сравнению с общими договорами числом участников, когда участие в них зависит от согласия всех партнеров договора. Для таких договоров Конвенция установила принцип единогласия, т.е. необходимость принятия оговорки всеми участниками договора (об общих и ограниченных многосторонних договорах см. п. 16 комментария к ст. 2).

В пункте 3 предусмотрен случай, когда договор является учредительным актом международной организации. В этом случае, если в договоре не предусматривается иное, оговорка требует согласия компетентного органа данной организации. На Венской конференции этот пункт вызвал большую дискуссию, в ходе которой ряд государств, в том числе СССР, выступал за его исключение из Конвенции. В самом деле, в нем, во-первых, все между народные организации — универсальные и региональные — ставятся на один уровень; во-вторых, ограничивается суверенное право государства заявлять оговорки к их учредительным актам, т.е. к международным договорам. Оно ставится в зависимость от согласия органов международных организаций, пусть и компетентных. Практика государств показывает, что при подписании, принятии или присоединении к указанным актам делается значительное число оговорок, причем никакого согласия органов организаций в большинстве случаев не испрашивается. Например, при подписании в 1959 году Международной конвенции электросвязи было сделано 29 оговорок и заявлений⁷⁵. Учитывая сложившуюся практику, наша страна при присоединении в 1986 году к Венской конвенции сделала оговорку, что положения п. 3 ст. будут для нее необязательными, поскольку противоречат сложившейся международной практике⁷⁶.

Пункт 4 содержит три основные нормы, составляющие принятую в Конвенции "гибкую" систему права оговорок. Эти нормы определяют положение договаривающихся государств в отношении оговорок к любым многосторонним договорам, не предусмотренных в предыдущих пунктах. Пункт 4 "а" подчеркивает роль принятия оговорки другим договаривающимся государством. Принятие делает государство, сформулировавшее оговорку, участником этого договора по отношению к принявшему ее государству, если договор находится или вступает для этих государств в силу. Пункт 4 "Ь" устанавливает правовые отношения между договаривающимися государствами в случае возражения какого-либо из них против оговорки. Пункт 4 "с" предусматривает, когда акт согласия государства на обязательность для него договора с оговоркой приобретает силу. Такой акт приобретает силу, как только по крайней мере одно из договаривающихся государств согласится с такой оговоркой.

Право государства возражать против оговорки, как и заявлять оговорку, является суверенным. Это общепризнанно в международном праве. К возражениям против оговорки нужно отнести и заявления о несовместимости оговорки с объектом и целями договора. Вопрос заключается в том, каковы юридические последствия возражений против оговорок. Этот вопрос вызвал широкую дискуссию на Венской конференции в связи с тем, что представленный проект п. 4 содержал формулировку, которая не содействовала расширению международного сотрудничества и не соответствовала договорной практике большинства государств в данном вопросе. Проект исходил из презумпции невступления всего договора в силу между государством, возражающим против оговорки, и государством, сделавшим оговорку. Такой подход затруднял универсальное участие государств в общих многосторонних договорах и в то же время противоречил сложившейся договорной практике, подтвержденной, в частности, Международным Судом ООН. Эта практика свидетельствует: государства, как правило, фактически считают, что умолчание по поводу юридических последствий возражения против оговорки предполагает согласие на сохранение в силе всего договора в отношениях со сделавшим оговорку государством (за исключением тех положений договора, к которым она была сделана).

Исходя из всех этих соображений, наша страна в упоминавшемся меморандуме на Венской конференции предложила изменить п. 4 коренным образом с тем, чтобы в нем была зафиксирована презумпция вступления договора в силу между государством, возражающим против оговорки, и государством, сделавшим оговорку. Это предложение было принято большинством Конференции и включено в п. 4 "Ь" ст. 20. Соответственно был изменен и п. 3 ст. 21 о юридических последствиях возражений против оговорок (см. комментарий к этому пункту ст. 21).

Одни юристы критикуют формулировку п. 4 "Ь", говорят, что она слишком либеральная (французский профессор П. Ретер), что она расширяет роль молчаливого согласия в праве оговорок (английский юрист И. Синклер) л т.д. Другие юристы (нигериец Т. Элайес) подчеркивают, что право оговорок л возражений против них вытекает из суверенитета государств, но недопустимо неограниченное право делать оговорки, в частности недопустимы оговорки, несовместимые с объектом и целями договора, равно как и возражения против оговорок, полностью совместимых с объектом и целями договора⁷⁷1.

6. Пункт 5 устанавливает сроки, по истечении которых отсутствие возражений против оговорок должно считаться их молчаливым принятием: 12 месяцев с даты уведомления государства о сделанной оговорке или с даты выражения им согласия на обязательность для него договора, в зависимости от того, какая из этих дат является более поздней. Эти положения являются диспозитивными, поскольку договаривающиеся государства вправе устанавливать в договоре иные сроки. В договорной практике встречаются такие, например, как 90 дней, 6 месяцев⁷⁸1.

Принцип молчаливого принятия оговорок, зафиксированный в п. 5, относится только к пп. 2 и 4 ст. 20, т.е. к тем случаям, когда оговорка прямо не разрешена договором или не является оговоркой, сделанной к учредительному акту международной организации. К случаям, предусмотренным в пп. 1 и 3, п. 5 неприменим. Точнее, он не нужен, поскольку в них оговорка или определенно допускается договором (п. 1), или регулируется правилами международной организации (п. 3).

Статья 21