10.6. Россия - должник и кредитор

Россия одновременно является крупным должником и кредитором. Как кредитор она сталкивается с неспособностью, а иногда и с нежелани­ем должников из числа развивающихся стран погашать свои обяза­тельства. В качестве заемщика она испытывала серьезные трудности и неоднократно прибегала к процедуре урегулирования государствен­ного (суверенного) долга.

Россия-должник. К началу 2000 г. государственный внешний долг России составил более 158 млрд долл. В последующие годы он сни­жался, и был равен 113,39 млрд долл. в ноябре 2004 г. Значительно снизилось долговое бремя, измеряемое отношением долга к ВВП. Если в 2000 г. этот показатель был равен 89%, то к 2003 г. - 36%. В этой связи государственный внешний долг перестал рассматриваться в ка­честве фактора, негативно влияющего на экономику страны. Однако на долговые платежи по-прежнему направляются большие суммы бюд­жетных средств.

Государственный долг России сформирован, во-первых, из внеш­него долга Советского Союза, во-вторых, из нового российского дол­га. Долг СССР в основном образовался в 1985-1991 гг., увеличив­шись с 22,5 в 1985 г. до 96,6 млрд долл. в начале 1992 г. Быстрый рост внешнего долга был обусловлен, во-первых, экономическими услови­ями, прежде всего падением цены на нефть на мировом рынке. Совет­ская экономика не смогла адаптироваться к падению цен на нефть, и для оплаты импортных закупок потребовались крупные иностранные кредиты, во-вторых, непродуманной либерализацией внешнеэкономи­ческой деятельности. В соответствии с ней в апреле 1989 г. союзные министерства получили право от имени государства выдавать пред­приятиям гарантии по кредитам. Этими средствами предприятия рас­порядились крайне неэффективно.

После распада СССР заключено соглашение о распределении долга между союзными республиками. В качестве критерия раздела был принят показатель, в котором учитывались численность населения, национальный доход, экспорт и импорт в среднем за 1986-1990 гг. Рассчитанная таким образом доля России составила 61,3%. На вто­ром месте, с большим отрывом, следовала Украина (16,3%). На осно­ве этого критерия также должны были распределяться внешние акти­вы (собственность за рубежом, долг иностранных государств Советс­кому Союзу).

Однако только Россия, и то частично, обслуживала свой долг. Но согласно заложенному в соглашении принципу солидарной ответствен­ности к России могли быть предъявлены такие же претензии, как и к другим странам. В связи с этим Россия предложила взять на себя от­ветственность за весь долг при условии перехода к ней прав на все внешние активы. На основе этого принципа был достигнут компро­мисс, который устроил кредиторов, Россию и почти все бывшие союз­ные республики. Только Украина выразила свое особое мнение.

Впоследствии это решение подвергалось критике с разных пози­ций. Некоторые оппоненты соглашения считают, что России не следо­вало брать на себя долговые обязательства государства, которое пе­рестало существовать. Другие полагали, что нужно было ограничить­ся принятием долга в размере 61,3%.

Но возникают претензии и с другой стороны. Некоторые предста­вители бывших республик СССР обратили внимание на то, что по­скольку внешний долг СССР был урегулирован, а частично списан, то есть основания вернуться к пересмотру судьбы внешних активов.

Трудности по выполнению долговых обязательств начались еще в 1990 г. В 1991 г. Внешторгбанк, осуществлявший обслуживание внеш­него долга и выступивший монополистом в сфере международных расчетов, израсходовал на обслуживание долга не только все свои ресурсы, но и средства своих клиентов, как юридических, так и физи­ческих лиц. В 1992 г. все потенциальные ресурсы были исчерпаны, и из 16,7 млрд долл. долговых платежей по графику реально на обслу­живание долга было выделено 2,6 млрд. Долговые проблемы России стали решаться путем урегулирования долга с кредиторами, в основ­ном на многосторонней основе. Официальные долги урегулировались через Парижский клуб, долги банкам - через Лондонский клуб.

В 1993-1995 гг. Россия через Парижский клуб урегулировала долг на сумму в 28 млрд долл. на стандартных условиях. Суть их состоит в том, что урегулированию подлежит только сумма выплат на предсто­ящий год. В этом заключается политика «короткого поводка» запад­ных кредиторов.

Практика урегулирования долга на более длительный срок приме­няется редко. Тем не менее России удалось в 1996 г. реструктуриро­вать свой долг официальным кредиторам сразу в полном объеме на сумму 38 млрд долл. Долг был реструктурирован следующим обра­зом: срок окончательного погашения был передвинут на 25 лет (по прежним кредитным соглашениям средние сроки - 10-15 лет), льгот­ный период был установлен в 7 лет (по сравнению с 3-6 годами) .

Если долг официальным кредиторам в соответствии с междуна­родной практикой урегулировался методом простой реструктуризации, то в отношении долга банкам принято применять рыночные методы. Сущность их заключается в том, что долги, зафиксированные на бан­ковских счетах, конвертируются в ценные бумаги, т. е. происходит се- кьюритизация долга. Впервые этот механизм был применен в отноше­нии развивающихся стран в конце 1980-х гг. (см.

 7.5).

Переговоры в рамках Лондонского клуба продолжались пять лет. В итоге долг, подлежащий урегулированию, был определен в сумме 32,3 млрд долл. Основной долг (24 млрд долл.) был переоформлен в ценные бумаги под названием Principal Loan (Prin). Их условия были следующими: срок 25 лет, льготный период 7 лет, проценты ЛИБОР + спрэд 13/16% годовых (около 0,8%). Долг в виде консолидированных процентов в 3 млрд долл. был погашен наличными, остальная сумма (5,3 млрд долл.) была переоформлена в облигации под названием Interest Accurual Notes (IAN). Эти ценные бумаги были зарегистриро­ваны на Люксембургской фондовой бирже и стали в этой связи высо­коликвидными. Но они не относились к разряду суверенных, так как их эмитентом был Внешэкономбанк. Облигации были выпущены на срок 20 лет по ставке ЛИБОР + спрэд 13/16% годовых.

Урегулированная сумма долга членам Парижского и Лондонско­го клубов составила 67,3 млрд долл. Она была эквивалентна 70% со­ветского долга. По своим масштабам это была акция, аналогов кото­рой трудно найти в мировой практике. Однако при подобном урегули­ровании внешнего долга путем затягивания сроков погашения и применения рыночной ставки на должника возложены дополнитель­ные расходы по обслуживанию долга.

Однако в результате кризиса 1998 г. Россия столкнулась с ситуа­цией, когда ей оказалось трудно обслуживать внешний долг и по но­вому графику. В 1999 г. были реструктурированы платежи в рамках Парижского клуба на текущий период. В 2000 г. с Лондонским клу­бом было достигнуто новое глобальное соглашение. Из 32 млрд долл. задолженности было списано 11,68 млрд долл. (36,5%). Оставшаяся часть долга из ценных бумаг Prin и IAN конвертировалась в еврооб­лигации. Банки списали часть долга, но взамен ценных бумаг, не га­рантированных правительством, получили суверенные облигации высшей категории. Должнику удалось списать часть долга, но взамен он повысил статус своих долговых обязательств. Такая схема в боль­шей степени соответствовала мировой практике урегулирования дол­га банкам, чем та своеобразная модель, которая была применена в 1996 г. Этим можно объяснить «уступчивость» Лондонского клуба. Что же касается Парижского клуба, то он на повторную реструктури­зацию не согласился.

Кроме советского долга, регулируемого на многосторонней осно­ве по отработанным схемам в рамках Парижского и Лондонского клу­бов, России от СССР достался еще коммерческий долг внешнеторго­вых организаций, которые осуществляли в кредит централизованные закупки товаров за рубежом по поручению правительства СССР. Фак­тически этот долг был государственным, и в 1994 г. Россия подтвер­дила свои обязательства. Однако лишь в конце 2002 г. было принято правительственное постановление «Об урегулировании коммерческой задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими кредиторами». Этот долг оформлен в государственные облигации со сроком погашения в 2010 и 2030 гг. Основная сумма долга и капита­лизированные проценты были дисконтированы. Ставка была установ­лена на основе ЛИБОР + спрэд.

После урегулирования этого долга фактически по всем долгам Советского Союза были достигнуты соглашения. Исключение состав­ляет лишь долг перед ГДР - 6,5 млрд переводных рублей. Происхож­дение его таково. После распада СЭВ Россия в качестве правопреем­ницы Советского Союза оказалась должником ГДР, Польши, Венг­рии, Чехии и Словакии. С этими странами, кроме Германии, долги были урегулированы. Сумма задолженности России бывшим странам СЭВ составила 2,7 млрд долл. (на 1 ноября 2004 г.).

Таким образом, в России завершился этап кризисного управления внешним долгом, когда использовались такие методы, как реструкту­ризация, рефинансирование, секьюритизация, частичное списание дол­га. На повестке дня стоит реализация программы управления суве­ренным долгом путем формирования его оптимальной структуры по составу валют, срокам, стоимости заемных средств. Такие системы действуют во многих развитых странах и осваиваются в некоторых развивающихся странах. Однако в России пока не сформирована даже институциональная структура такого управления долгом. В большин­стве стран долгом управляют специальные долговые агентства. В Рос­сии управление государственным долгом возложено на Внешэконом­банк. Эффективность управления долгом находится в прямой зависи­мости от использования рыночных долговых инструментов. Однако в структуре российского суверенного долга на долю внешних облига­ционных займов приходится около 1/3 его общей суммы.

В 1995 г. на долги Советского Союза приходилось 85% российско­го суверенного долга. В начале 2003 г. долг СССР снизился менее чем до 1/2 его общей суммы. Это было обусловлено, во-первых, быстрым ростом российского долга во второй половине 90-х гг. Во-вторых, ме­тодом реструктуризации долгов через Лондонский клуб. Долги бан­кам были конвертированы в еврооблигации, и обязательство по ним взяло на себя российское правительство. В документе «Об основных направлениях политики Правительства Российской Федерации в сфе­ре государственного долга на 2003-2005 годы и комплексе мер по ее реализации» выражено намерение отказа от деления долговых обяза­тельств на долг бывшего СССР и долг Российской Федерации. Это можно понимать как намерение отказа от процедур урегулирования долга, которой подвергались только советские долги.

Надежная статистика о размерах частного внешнего долга отсут­ствует. По оценке его сумма превысила 90 млрд долл. (долг предпри­ятий и банков). Эта сумма невелика, если ее сопоставлять с экономи­ческим потенциалом российских заемщиков. Но взрывоопасность ча­стного долга заключается в том, что в отношении его не выработано столь же действенных мер урегулирования, как это имеет место в от­ношении суверенного долга. Особенно опасно краткосрочное креди­тование, которое широко используется российскими частными заем­щиками.

Россия-кредитор. Советский Союз, правопреемницей которого по зарубежным финансовым активам стала Россия, предоставлял креди­ты развивающимся странам в основном по идеологическим, политичес­ким и военно-стратегическим мотивам. До 80% кредитов было связано с экспортом советского оружия. От подобных кредитов требовалась прежде всего политическая отдача, а не экономическая эффективность. Вместе с тем в ряде стран при содействии Советского Союза было построено много объектов, имевших большое народнохозяйственное значение.

После прекращения «холодной войны» и распада Советского Со­юза в 1992 г. прежние стратегические цели исчезли. Но одновременно в России повысилась заинтересованность в возврате заемных средств ее должниками. Это породило идею взаимозачета путем обмена на­шей задолженности Западу на долги нам со стороны развивающихся стран. Однако эти долги отличаются по своему качеству.

Погашение нашей задолженности предусматривалось валютой. Нашей стране должники должны в счет долга поставлять товары. Проценты по нашим долгам были выше, чем по кредитам, которые предоставлял Советский Союз. Юридически наши кредиты были пло­хо оформлены. В частности, из-за этого возникла проблема валютно­го курса при пересчете суммы долга. Кредиты предоставлялись в руб­лях, когда курс рубля к доллару был равен 0,6 руб. за 1 долл. В тот период это соответствовало паритету покупательной способности этих валют. Однако в результате обесценения рубля долг резко сократился бы, если его пересчитать по новому курсу. При взаимозачете также требуется согласие должника.

Многие страны-должники де-факто просто перестали признавать свои долги. Это выразилось в том, что они прекратили направлять документы, подтверждающие график платежей. В 1992-2000 гг. Рос­сия должна была получить 96 млрд долл. долговых платежей, но факти­чески поступления составили лишь около 15% этой суммы. Около 2/3 их приходилось на одну Индию. С ней Россия в 1993 г. урегулировала долг на взаимоприемлемых условиях, пойдя на некоторые уступки. Однако эффективность кредитных отношений с Индией, помимо про­чего, была обусловлена тем, что за счет кредитов Советский Союз оказал действенную экономическую помощь этой стране.

Столкнувшись с описанной ситуацией и будучи лишена возможно­сти повлиять на своих должников, Россия в 1997 г. вступила в Париж­ский клуб в качестве страны-кредитора. Результат этого акта оцени­вается по-разному. Многие страны, которые уже прибегали к содей­ствию Парижского клуба, были вынуждены вступить в переговоры с Россией и заключить с ней соглашения на условиях Парижского клу­ба. Важным для России было признание курса 0,6 руб. за 1 долл. при пересчете долговых обязательств. Однако в числе стран наших долж­ников оказалось большое количество государств с высоким уровнем задолженности и низким уровнем развития. А согласно существую­щим правилам Парижского клуба долги таких стран подлежат списа­нию в пределах 70-90%, а остальная сумма погашается с рассрочкой в 25-30 лет. Поскольку Советский Союз активно кредитовал страны с низким уровнем развития, то в начале 2000 гг. Россия заняла одно из первых мест в мире по показателю соотношения списанных долгов к ВВП. Вступление России в Парижский клуб не привело к росту долго­вых платежей иностранных заемщиков. Значительную часть долгов пришлось списывать, а другую часть реструктурировать. Критики вступления России в Парижский клуб считают, что путем двухсторон­них переговоров удалось бы добиться большего. Но многие страны- должники вообще не намеревались вступать с Россией в переговоры о погашении своего долга.

На страны, с которыми появилась возможность урегулировать их долг, приходилось около 1/3 финансовых активов России, а 2/3 - на страны, которые не признают Парижский клуб. В российских должни­ках числится более пятидесяти стран. Но изначально на три страны - Кубу, Монголию и Вьетнам - приходилось до 40% долга. С Вьетна­мом долг был урегулирован по схемам Парижского клуба: 85% его было списано, остальная часть реструктурирована. Однако с Кубой, Монголией и другими крупными должниками возможно урегулирова­ние долга только на двухсторонней основе. При этом некоторые из них отвергают даже схемы, близкие к практике Парижского клуба, настаивая на полном списании долга.

В российской практике известны также такие методы урегулиро­вания долга, как его выкуп с дисконтом (скидкой), продажа долгов. Однако они не приобрели широкого распространения, поскольку обя­зательства российских должников котируются очень низко и могут быть реализованы только с большим дисконтом. Переуступка долга за бесценок не отвечает и долгосрочным интересам России, посколь­ку в этом случае она утрачивает завоеванные позиции. Предлагаются также варианты конверсии долга в инвестиции, в экономику стран- должников. Но при всей своей привлекательности эти проекты труд­нореализуемы. Все упирается в отбор объектов для инвестирования, которые устраивали бы обе стороны.

В 1992 г. долг развивающихся стран России был равен 142 млрд долл., а в 2002 г. -76,7 млрд долл. Сокращение его произошло глав­ным образом в результате списания долговых обязательств. По неко­торым оценкам, Россия может рассчитывать на долговые платежи развивающихся стран в размере не более 30 млрд долл. в течение пред­стоящих 30 лет. Прогнозировать качественный прорыв в отношениях с нашими должниками не приходится, хотя возможности двухсторон­него урегулирования с рядом стран не исчерпаны.