ТЕМА 7. ДЕРЖАВНИЙ БОРГ: СУТНІСТЬ, ВИДИ, НАСЛІДКИ
1. Державний борг як наслідок існування державного кредиту
Держава для фінансування своїх потреб може мобілізувати фінансові ресурси, застосовуючи кредитні інструменти. У цьому разі вона є позичальником, а населення, підприємницькі структури, іноземні держави тощо, - кредиторами. Державні позики як правило пов'язані з бюджетним дефіцитом, будучи джерелом його покриття. В окремих випадках з допомогою державного кредиту можуть мобілізуватися кошти у фонди цільового призначення чи під цільові проекти. Крім того, до системи державного кредиту належать позики, що надаються під державні гарантії та на поповнення валютних резервів центрального банку від Міжнародного валютного фонду.
Використання державою у своїй фінансовій політиці залучення коштів на кредитній основі зумовлює утворення державного боргу і необхідність формування ефективної системи управління ним.
Проблема державного боргу набула особливої актуальності у другій половині XX ст., коли держави стали неспроможними акумулювати у бюджеті достатні фінансові ресурси для виконання своїх функцій і почали застосовувати боргову політику, здійснюючи запозичення на внутрішньому та зовнішньому ринках.
Державний борг на сьогодні є об'єктивно обумовленим явищем для країн з ринковою економікою. Кожна держава, бажаючи найефективніше використати свої фінансові ресурси, активізувати підприємницьку діяльність, намагається залучити додатковий капітал, що є передумовою виникнення державного боргу. Невміння держави жити на власні кошти є основною причиною виникнення, а невміння використовувати залучені фінансові ресурси - зростання державного боргу.
Державний борг за своєю економічною сутністю визначає економічні відносини держави як позичальника з її кредиторами (резидентами та нерезидентами) з приводу перерозподілу частини вартості валового внутрішнього продукту /або світового продукту/ на умовах строковості, платності та повернення.
Іншими словами, державний борг можна визначити як суму прямих договірних зобов'язань органів державного управління перед економічними суб'єктами інших секторів економіки (резидентами) і зарубіжними кредиторами.
Державний борг виникає у результаті запозичень у грошовій формі, випуску боргових зобов'язань, прийняття боргів інших економічних суб'єктів, безготівкового випуску боргових зобов'язань.
Державний борг має економічно обґрунтовані межі. Величина боргу характеризує становище економіки та фінансової сфери держави, ефективність функціонування її урядових структур.
2. Державний борг та заборгованість держави
Слід розрізняти поняття "державний борг" і "заборгованість держави".
Державний борг - це сума усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань держави перед внутрішніми і зовнішніми кредиторами, а також відсотків за ними (включаючи гарантії за кредитами, що надаються іноземними позичальниками державним підприємствам).
Розрізняють первинний борг, який дорівнює сумі основного боргу без нарахованих відсотків; і непогашений борг, який складається із основної суми боргу і нарахованих відсотків. Таким чином, після утворення первинного державного боргу виникає державна заборгованість, на величину якої впливає динаміка норми відсотка та низка інших факторів.
Державна заборгованість є наслідком перевищення суми державних витрат і чистого кредитування над сумою доходів і отриманих офіційних трансфертів. Інакше кажучи, державна заборгованість - це сума приростів чистої заборгованості за минулі періоди і первинного боргу. При цьому суму приростів чистої заборгованості можна розрахувати за формулою:
Де АЗ - приріст заборгованості, якщо нові позики (Пн) перевищують відсоткові платежі (ВП) за раніше нагромадженим боргом.
Державний борг, досягнувши певної величини, перетворюється у мультиплікатор власноручного збільшення. У результаті зростання державної заборгованості сума на виплату відсотків збільшується набагато швидше, аніж зростає сам борг. При наявності початкового боргу (навіть при умові, що бюджет збалансований) рівень заборгованості зростає на суму відсоткових виплат:
Де Б'(;) - рівень заборгованості;
В(;) - державні видатки без виплат на обслуговування боргу;
Д^) - державні доходи;
Б(;)*і - видатки бюджету (відсоткові виплати) на обслуговування боргу.
Згідно Бюджетного кодексу України величина основної суми державного боргу не повинна перевищувати 60 % фактичного річного обсягу ВВП України. Щорічно Законом України "Про Державний бюджет України на відповідний рік" встановлюється граничний обсяг внутрішнього та зовнішнього державного боргу. У разі перевищення граничної величини боргу Кабінет Міністрів зобов'язаний вжити термінових заходів для зменшення суми державного боргу до 60 % і нижче.
3. Класифікація державного боргу
Державний борг класифікують за рядом критеріїв.
Розрізняють поточний і капітальний борг. Поточний борг - це сума заборгованості, що підлягає погашенню в поточному році, й належних до сплати в цей період відсотків за усіма випущеними на даний момент позиками. Капітальний борг - це загальна сума заборгованості й відсотків, що мають бути сплачені за позиками.
Державний борг також поділяють на внутрішній та зовнішній. Разом з тим, дискусійним залишається питання щодо визначення ознаки класифікації боргу на внутрішній і зовнішній. У світовій практиці відомі такі класифікаційні ознаки:
Резидентність кредитора;
Валюта позики (тоді внутрішній борг - це борг деномінований у національній валюті, а зовнішній - деномінований в іноземній);
Місце запозичення;
Тип боргового зобов'язання;
Поєднання кількох ознак.
Кожна держава має право самостійно визначити ту чи іншу класифікаційну ознаку і законодавчо її закріпити. Найчастіше використовують резидентність кредитора (або джерело запозичення). Тобто, зовнішній борг - зобов'язання, що виникають перед іноземними кредиторами /нерезидентами/; тоді як внутрішній борг - зобов'язання, що виникають перед внутрішніми кредиторами (резидентами).
Отже, державний борг складається з:
Заборгованості по випущених і непогашених внутрішніх державних позиках - внутрішній державний борг;
Фінансових зобов'язань країни по відношенню до іноземних кредиторів на певну дату - зовнішній державний борг.
Згідно з Законом України „Про державний внутрішній борг України", до державного внутрішнього боргу відносять строкові боргові зобов'язання уряду України у грошовій формі.
До складу внутрішнього державного боргу України входять такі зобов'язання:
Заборгованість КМУ перед НБУ за наданими кредитами та коштами, вкладеними в державні боргові цінні папери;
Заборгованість з погашення та обслуговування боргових цінних паперів перед комерційними банками;
Грошові кошти, які призначені для погашення зобов'язань з виплати заробітної плати в державних установах, пенсій, стипендій та інших передбачених законодавством обов'язкових виплат громадянам;
Зобов'язання перед комерційними банками та іншими юридичними особами за гарантіями з наданих кредитів та позик;
Компенсація заборгованості суб'єктам підприємницької діяльності з повернення ПДВ.
Зовнішній державний борг складається з позик на фінансування державного бюджету та погашення зовнішнього державного боргу; позик на підтримку національної валюти; позик на фінансування інвестиційних та інституційних проектів; гарантій іноземним контрагентам щодо виконання контрактних зобов'язань у зв'язку з некомерційними ризиками; державних гарантій, що надаються Кабінетом Міністрів України для кредитування проектів, фінансування яких передбачено державним бюджетом України.
У ст. 12 Бюджетного кодексу України передбачена класифікація боргу, яка систематизує інформацію про всі боргові зобов'язання держави, АРК, місцевого самоврядування. Згідно бюджетної класифікації державний борг класифікується за типом кредитора та за типом боргового зобов'язання.
За типом кредитора внутрішній борг (200000) включає: заборгованість за позиками, одержаними з бюджетів різних рівнів та державних фондів (210000); заборгованість перед банківськими установами (220000); заборгованість перед іншими органами управління (230000); внутрішня заборгованість, не віднесена до інших категорій (240000); коригування, пов'язане із змінами обсягів депозитів, цінних паперів та різницею у вартісних оцінках вищезазначених статей (250000); зовнішній борг (300000) включає: заборгованість за позиками, одержаними від міжнародних організацій економічного розвитку (310000); заборгованість за позиками, одержаними від органів управління іноземних держав (320000); заборгованість за позиками, одержаними від іноземних комерційних банків (330000); заборгованість за позиками, одержаними від постачальників (340000); зовнішня заборгованість, не віднесена до інших категорій (350000); коригування, пов'язане із змінами обсягів депозитів, цінних паперів та різницею у вартісних оцінках вищезазначених статей (360000).
За типом боргового зобов'язання до внутрішнього боргу (400000) відносять: заборгованість за довгостроковими зобов'язаннями (410000); заборгованість за середньостроковими зобов'язаннями (420000); заборгованість за короткостроковими зобов'язаннями і векселями (430000); заборгованість за іншими внутрішніми зобов'язаннями (440000); коригування, пов'язане із змінами обсягів депозитів, цінних паперів та різницею у вартісних оцінках вищезазначених статей (450000); до зовнішнього боргу (500000) відносять: заборгованість за довгостроковими зобов'язаннями (510000); заборгованість за середньостроковими зобов'язаннями (520000); заборгованість за короткостроковими зобов'язаннями і векселями (530000); заборгованість за іншими зовнішніми зобов'язаннями (540000); коригування, пов'язане із змінами обсягів депозитів, цінних паперів та різницею у вартісних оцінках вищезазначених статей (550000).
За формою залучення коштів державний борг поділяється на державні запозичення та гарантії.
Державні запозичення - це залучення державою в особі Кабінету Міністрів України, через Міністерство фінансів України, грошових коштів, іншого майна та майнових прав, яке передбачає прийняття зобов'язань щодо грошових коштів на умовах строковості, платності та повернення.
Державне запозичення може здійснюватись лише з метою фінансування дефіциту державного бюджету, підтримки платіжного балансу та поповнення валютних резервів, на інші цілі, встановлені законом України в кожному окремому випадку.
Державна гарантія - зобов'язання держави в особі Кабінету Міністрів України, що діє через Міністерство фінансів України, повністю або частково виконати платежі на користь кредитора у випадку невиконання позичальником, зобов'язань щодо повернення грошових коштів на умовах строковості та платності.
Формою надання державної гарантії є державна порука. Основними способами реалізації державних гарантій та запозичень можуть бути випуск державних цінних паперів, укладення угод про позику та гарантійних угод, інші способи, передбачені законодавством України.
Таким чином в Україні борг класифікується у фінансовій та статистичній звітності на: державний прямий (внутрішній і зовнішній) та державний гарантований (внутрішній і зовнішній). Згідно з прийнятою в світі методологією гарантії оплати боргів підприємств, а також інші умовні зобов'язання не враховуються до того моменту, поки державні органи не вимушені розпочати виплати з метою погашення такого боргу.
За валютою залучення державний борг поділяється на борг у національній та іноземній валюті. Внутрішній борг переважно формується у національній валюті. Для залучення коштів емітуються цінні папери, які розміщуються на внутрішньому фондовому ринку. Державний борг в іноземній валюті виникає в результаті здійснення безпосереднього запозичення коштів в урядів зарубіжних країн, міжнародних фінансово-кредитних організацій, іноземних банків, а також розміщення державних боргових зобов'язань на міжнародних ринках капіталів.
Залежно від терміну залучення коштів розрізняють:
Короткостроковий борг (з терміном погашення до одного року),
Середньостроковий (від одного до п'яти років),
Довгостроковий (від п'яти років і більше).
Особливість ситуації з державною заборгованістю України полягає в тому, що фактично існує два типи державного боргу:
Офіційно визнаний державний борг;
Заборгованість, що в складі державного боргу не враховується, проте за економічною природою є державною.
4. Причини зростання державного боргу
Основними причинами виникнення та зростання державного боргу є:
Дефіцит державного бюджету та дефіцит платіжного балансу України;
Дискреційна фіскальна політика, направлена на зменшення податкового навантаження без відповідного скорочення державних витрат;
Розширення економічної функції держави;
Дія автоматичних стабілізаторів (циклічне зменшення податкових надходжень та збільшення соціальних трансфертів під час економічної кризи);
Залучення коштів нерезидентів з метою підтримки стабільності національної валюти;
Вплив політичних бізнес-циклів (надмірне збільшення державних видатків напередодні виборів з метою завоювання популярності у виборців);
Мілітаризація, ведення війн та інші.
5. Джерела погашення державного боргу
Основними джерелами погашення та обслуговування боргу можуть бути:
Доходи від інвестування позичених коштів у високоефективні проекти;
Додаткові надходження від податків;
Економія коштів від зменшення видатків;
Емісія грошей;
Залучені від нових позик кошти (рефінансування боргу);
Кошти, отримані державою в процесі приватизації;
Золотовалютні резерви.
За рахунок позичених коштів державі найбільш доцільно фінансувати видатки, пов'язані із: створенням об'єктів інфраструктури загальнодержавного значення; створенням нових робочих місць; модернізацією виробництва. При цьому обов'язково повинна забезпечуватись ефективність та результативність використання позичених коштів. Якщо кошти, залучені через систему державного кредиту, спрямовуються на поточні потреби, на погашення та виплату відсотків за попередніми позиками, то це гальмує економічний розвиток.
Надходження від збільшення податків чи економія від зменшення видатків також реальні джерела, однак тут є певні обмеження. Якщо збільшення податкових надходжень досягається за рахунок розширення податкової бази внаслідок використання позик, то це цілком прийнятно. Однак якщо існує необхідність введення для покриття заборгованості нових податків чи збільшення ставок діючих (аналогічно зменшення видатків для економії коштів), то краще це зробити відразу, а не випускати позику. Адже за позикою треба виплачувати дохід.
Емісія грошей є фіктивним джерелом погашення боргу, оскільки вона веде до інфляції, яка знецінить повернені державою кредиторам кошти (в Україні використання емісії грошей для погашення державного боргу заборонено законодавством).
Погашення старих боргів за рахунок випуску нових позик веде до зростання державного боргу. Таке джерело може використовуватись тільки як разове. Якщо ж воно використовується постійно, то це не що інше, як так звана "фінансова піраміда". Подібна фінансова політика є необгрунтованою і веде до фінансового краху, оскільки держава рано чи пізно стає неплатоспроможною.
6. Соціально-економічні наслідки зростання державної внутрішньої та зовнішньої заборгованості
Залежно від характеру наслідків впливу боргу на економіку, їх поділяють на короткострокові та довгострокові. Короткострокові наслідки бюджетного дефіциту і відповідно державного боргу, існують як проблема "витіснення". Довгострокові економічні наслідки державного боргу, відомі як "тягар" боргу.
Ефект "витіснення" виникає через підвищення ринкових процентних ставок, яке відбувається у випадку фінансування бюджетного дефіциту за допомогою випуску державних цінних паперів. При борговому фінансуванні бюджетного дефіциту ставки процента зростають швидше в тому випадку, коли поєднуються стимулююча, фіскальна й антиінфляційна грошово-кредитна політика.
Боргове фінансування бюджетного дефіциту збільшує попит на гроші, в той час як центральний банк обмежує їхню пропозицію. Таке поєднання заходів економічної політики стимулює швидке зростання процентних ставок. Кредити стають дорогими і невигідними для здійснення інвестиційних проектів, таким чином інвестиції витісняються із сфери виробництва.
Довгострокові наслідки державного боргу пов'язані з його впливом на нагромадження капіталу та споживання майбутніх поколінь, тобто на довгострокове економічне зростання.
Накопичення боргу і підвищення процентних ставок у довгостроковому періоді призводить до заміщення приватного капіталу державними боргом. Це відбувається внаслідок того, що при зростанні процентних ставок приватні інвестиції скорочуються, приватні заощадження починають розміщуватися в державні боргові зобов'язання. Зростання боргу зменшує виробничі потужності, призначені майбутньому поколінню, отже, воно матиме нижчий рівень доходу.
Як відомо, збільшення податків - один із способів отримання достатніх доходів для виплати процентів та сплати загальної суми державного боргу. Якщо одночасно з заміщенням приватного капіталу зростають податки, то відбувається подальше скорочення виробництва. До довгострокових наслідків боргу належить і негативний вплив податків на стимули до праці, до інновацій та до інвестування, тому наявність великого державного боргу уповільнює економічне зростання.
Процентні виплати спричиняють перерозподіл доходів від тих, хто платить податки, і таким чином фінансує процентні виплати, до тих, хто володіє зобов'язаннями держави. Державні цінні папери як правило мають особи з відносно високими рівнем доходів, а також установи, які скуповують дані зобов'язання. Втім податки платять усі економічні суб'єкти, тобто і ті, хто має низький рівень доходів. Таким чином, висока частка процентних виплат у ВВП створює ризик перерозподілу доходів від відносно бідних до заможних осіб.
7. Напрямки удосконалення процесу формування та обслуговування державного боргу в Україні
На сьогодні невідкладним завданням для України є зменшення боргового навантаження та вдосконалення системи управління державним боргом. Необхідно вжити заходів щодо вдосконалення управління борговими ризиками, поліпшення прогнозування боргової політики та її координації з бюджетною, податковою та грошово-кредитною політикою. Реалізація цих завдань передбачає:
Вдосконалення законодавчого забезпечення формування і обслуговування державного боргу;
Розробка обґрунтованої стратегії залучення позик, як внутрішніх, так і зовнішніх;
Проведення інвентаризації державного боргу;
Зміну структури державного боргу і переведення його на довгостроковіше обслуговування;
Зменшення вартості позикових коштів і, відповідно, вартості обслуговування державного боргу;
Розвиток повноцінного сектора муніципальних цінних паперів (місцевих облігацій) з метою диверсифікації напрямів вкладення капіталу на боргових ринках;
Продовження практики обмеження надання державних гарантій при одержані кредитів суб'єктами підприємницької діяльності, заборони реструктуризації або списання заборгованості за кредитами, залученими під державні гарантії;
Здійснення моніторингу і прогнозу стану, підготовки проектів політичних рішень щодо обсягу, структури, вартості та інших параметрів державного боргу.